李健+屠啟宇

編者按：

本期特別策劃的主題是“資源承載與生態(tài)城市的均衡化循環(huán)化發(fā)展”，共有11位專家學者分別從轉型期城市空間的結構優(yōu)化、生態(tài)城市的均衡化發(fā)展、日常生活的節(jié)能減排、生態(tài)城區(qū)的建管模式、公共設施的生態(tài)化設計等角度論證了當前城市化發(fā)展中的可行性科學實踐，有助于多角度詮釋理想城市的遠大圖景。

導讀：十八大以來，我國城市對于空間結構與組織優(yōu)化問題提到前所未有的高度。以城市轉型發(fā)展為切入點，探討城市不同層面轉型發(fā)展的空間要求，進而從總體結構、生產、生活及生態(tài)不同方面對上海城市空間結構存在的主要問題進行分析，有助于從城市轉型發(fā)展角度對城市生產、生活、生態(tài)空間優(yōu)化發(fā)展路徑提出建議。

關鍵詞：特大城市 空間結構 轉型發(fā)展

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.003

土地資源是城市發(fā)展最寶貴的資源之一，城市空間結構則是城市土地利用的空間投影顯示。傳統(tǒng)城市空間研究多聚焦于城市生產空間、生活空間，但從十八大到十八屆三中全會，再到中央城鎮(zhèn)化工作會議，優(yōu)化城市空間結構和管理格局都是與增強城市綜合承載能力聯系在一起，即增加生態(tài)空間維度。本文以城市轉型為介入點，將轉型發(fā)展與城市空間結構優(yōu)化結合起來，通過產業(yè)經濟轉型、社會結構轉型及生態(tài)環(huán)境轉型的空間要求識別城市空間轉型的方向，形成良性互動的城市綜合系統(tǒng)。從全國層面看，優(yōu)化城市空間結構和管理格局在不同規(guī)模尺度城市下需要不同推進路徑，本文主要以上海為分析對象，探討特大城市在生產、生活和生態(tài)三重維度下城市空間功能結構優(yōu)化的問題。

一、城市轉型發(fā)展的綜合系統(tǒng)及其空間要求

（一）城市轉型發(fā)展的系統(tǒng)構成與內在互動

隨著城市人口快速增長、城市無序擴張、土地利用粗放及城市生態(tài)環(huán)境惡化等問題爆發(fā)，轉型發(fā)展成為當前社會經濟發(fā)展的主線要求。城市轉型可以分解為產業(yè)轉型、社會轉型、環(huán)境轉型及空間轉型四個維度，四個維度彼此存在互動，通過體制創(chuàng)新與政策實施，共同構成轉型發(fā)展的綜合城市生態(tài)系統(tǒng)。

城市轉型首先聚焦產業(yè)經濟轉型，這是城市轉型的根本基礎，著重強調經濟結構的升級。從經濟學的基礎理論分析，經濟轉型升級的實質則是資本、勞動力及土地等傳統(tǒng)要素與知識、技術等新要素重新配置的動態(tài)過程。根據波特對經濟發(fā)展關鍵推動要素的分析，可以形成要素推動、投資推動、創(chuàng)新推動及財富推動四個階段，在每個階段要素投入的比例存在差異。經濟結構轉型與要素投入差異，又催化社會關系、人地關系的變化，進而引導社會結構轉型、生態(tài)環(huán)境轉型。經濟結構、社會結構、生態(tài)環(huán)境這三個方面轉型最終通過土地開發(fā)模式轉變反映在空間形態(tài)的轉型上，從而引導城市空間結構發(fā)生重大變化。

這個發(fā)展過程并非是單向發(fā)展過程，而是一個可逆發(fā)展過程，也即城市空間結構的轉變最終又會引導產業(yè)經濟、社會結構及生態(tài)環(huán)境變化。因此，在分析城市轉型發(fā)展內涵基礎上，以城市空間結構為研究對象，綜合分析社會、經濟等各方面要素，尤其是通過制約城市發(fā)展和未來驅動增長關鍵要素需求的分析，進而制訂城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，具有重要意義。

（二）上海經濟、社會及環(huán)境轉型發(fā)展空間要求

上海的經濟轉型包括兩個重要方向：第一，按照“四個中心”建設和國際化大都市發(fā)展的要求，建立面向長三角、亞太地區(qū)和全球的現代服務業(yè)中心和高級服務業(yè)生產基地。第二，引領新一輪的科技創(chuàng)新和第三次工業(yè)革命發(fā)展，代表整個中國占領全球新興產業(yè)價值鏈制高點并成為新興的全球生產網絡技術控制和標準制定的高地，這是上海制造業(yè)發(fā)展的最高戰(zhàn)略。無論是現代服務業(yè)還是新一代的工業(yè)產業(yè)，都是典型的知識、技術密集型產業(yè)，對于土地及空間要求相對較低，在空間形態(tài)上分別以樓宇經濟和高科技工業(yè)園區(qū)為主，這些新的空間載體與傳統(tǒng)CBD和工業(yè)園區(qū)已經大為不同，樓宇經濟可能進一步實現大分散和小集聚并存，高科技工業(yè)園區(qū)進一步融入中心城區(qū)，制造環(huán)節(jié)進一步與研發(fā)創(chuàng)新、專業(yè)服務等融合，空間上更加集聚。

在社會領域，城市高速發(fā)展的經濟吸引大量農村人口進入城市。城市人口的快速擴展，一方面在規(guī)模方面對城市社會生態(tài)系統(tǒng)形成壓力，另一方面基于收入、身份、教育等社會地位產生的巨大社會鴻溝，引發(fā)諸多社會問題?；谝陨习l(fā)展背景，社會結構轉型對空間優(yōu)化發(fā)展的要求首先是聚焦于保障中心城區(qū)國際魅力和宜居活力的前提下，增強新城、新鎮(zhèn)吸納人口、服務配套和產業(yè)升級綜合能力，特別要著力推動住房、教育、醫(yī)療、交通等社會保障，推進外來人口共享上海新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果；其次，面對人口快速增長而建設土地減少的困難，轉變空間開發(fā)模式、提高土地利用效率就成為核心任務；再次，在強化舊城更新改造、老工業(yè)區(qū)轉型升級、工業(yè)用地提升整合過程之中，要推進混合功能開發(fā)以促進融合發(fā)展和保障各方利益。

上海作為人多資源少的城市，實現在資源環(huán)境瓶頸基礎上的集約、高效發(fā)展是生態(tài)環(huán)境轉型的根本目標。發(fā)展路徑包括資源、能源利用結構優(yōu)化和城市生態(tài)空間擴張?？臻g發(fā)展要求第一是城市生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)景觀格局培育，在城市總體規(guī)劃層面上劃分城市生態(tài)空間，予以絕對保護建設；第二是土地利用的緊湊和集約，通過生產、生活空間的高效利用減少土地浪費，并根據OECD國家的政策引導三個重要面向，即高密度緊鄰開發(fā)模式、公共交通組織的區(qū)域聯系、地方服務和工作機會的可達性；第三是城市建成區(qū)的綠化環(huán)境建設，如延中綠地、世博園區(qū)綠地和濱江森林公園等為代表的中心城大型綠地建設。

二、上海城市空間結構存在的主要問題

（一）城市總體空間結構亟待優(yōu)化

1.中心城區(qū)與郊區(qū)二元結構矛盾突出

與歐美城市的空間組織模式不同，上海為行政管轄市，“城市+郊區(qū)”這樣的空間結構不是純粹意義的城市概念?；谛姓芾?、綜合服務及產業(yè)效益的優(yōu)勢，中心城市獲得更多發(fā)展機會，在行政、經濟、教育、醫(yī)療等方面優(yōu)勢突出，郊區(qū)則處于相對弱勢地位，中心城區(qū)與郊區(qū)的二元空間結構現象突出。endprint

中心城區(qū)—郊區(qū)二元結構的對立，使得更多經濟、社會資源集中在中心城區(qū)，在城市發(fā)展進程中由于資源集聚帶來的綜合優(yōu)勢，又使得人口更集聚于中心城區(qū)，中心城區(qū)承擔城市大部分的經濟、社會功能，社會包袱太重。而郊區(qū)發(fā)展的相對弱勢使得資源和人口難以對外疏散，二元矛盾加重?？傊?，在現行體制下，郊區(qū)發(fā)展難以脫離中心城區(qū)又難以得到中心城區(qū)的更多支持，在二元矛盾與城市擴張的內在需求的雙重作用力下，必然出現攤大餅式的城市空間擴張發(fā)展模式。

2.中心城區(qū)“攤大餅”模式難以控制

從“衛(wèi)星城”、“一城九鎮(zhèn)”、“三城七鎮(zhèn)”到1966體系，上海一直在試圖將空間體系打造為“一核多極”的結構，但由于郊區(qū)新城發(fā)展緩慢、城市功能有待完善，政策整體推進效果較差。

考察1997～2010年上海城市建設用地分布變化的情況，可以發(fā)現全市居住用地總量已經超過城市總體規(guī)劃2020年規(guī)劃目標，新增居住用地在中心城周邊和近郊區(qū)的集聚規(guī)模明顯超過遠郊新城，實際空間發(fā)展與“有機疏散”的理念有很大差距，中心城區(qū)人口疏解的空間導向有待進一步加強。上海西部近郊，特別是中外環(huán)地區(qū)及外環(huán)外側地區(qū)成為空間拓展幅度最大、建設活躍度最高地區(qū)，土地城市化的速度遠遠超過人口城市化速度；同時郊區(qū)新城吸引力始終不足，城市總體上呈現攤大餅式的發(fā)展。

3.城市未來發(fā)展空間遭遇制約性瓶頸

2010年上海市建設用地面積達到2819平方公里，占市域總面積比重達到44%，如果不加以控制，未來這一比例仍將持續(xù)提高，逼近維系城市生態(tài)安全50%的生態(tài)空間底線。根據國家發(fā)展研究基金會《中國發(fā)展報告2010》中所提供的數據，法國大巴黎地區(qū)建設用地占城市用地的比例為21%，英國大倫敦地區(qū)為23.7%，日本東京、京都及名古屋三大都市圈僅為15%，其中最高的東京都市圈也只有29%。我國香港有710萬人口，人口密度是上海的兩倍，但建設用地比例僅為24%。值得注意的是目前上海人均GDP離上述國際大都市人均GDP還有數倍差距。

（二）城市生產空間存在的突出問題

1.就業(yè)崗位高度集聚于中心城區(qū)

從就業(yè)人口布局情況看，中心城區(qū)是就業(yè)人口分布最為集中的地區(qū)。2008年上海市第二次經濟普查年鑒提供的數據顯示，中心城區(qū)從業(yè)人員達507.2萬人，占全市的比重為48.7%，就業(yè)人口密度更高達5447人/平方公里，遠高于全市1643人/平方公里的平均水平。核心城區(qū)黃埔、盧灣和靜安，每平方公里從業(yè)人員更達34 891人、26 957人和38 976人。

浦東新區(qū)，從業(yè)人員總規(guī)模為207.5萬人，占全市總規(guī)模的比重為19.9%，從業(yè)人員密度下降為1714人/平方公里。郊區(qū)五個新城從業(yè)人口為310.7萬人，占全市的比重為29.8%，其中嘉定和松江憑借較好產業(yè)基礎吸納了更多的勞動力。

2.工業(yè)用地規(guī)模大且產出效率低

從工業(yè)用地規(guī)模比較，國內大城市普遍不超過400平方公里。至2011年底，上海市工業(yè)用地761平方公里，占城鎮(zhèn)建設用地的比重接近30%，高于北京、廣州等國內特大城市工業(yè)用地的比重，更高于發(fā)達國家國際大都市的水平。

2011年，上海市工業(yè)用地單位產出水平為每平方公里57.35億元，其中國家級開發(fā)區(qū)土地產出水平為每平方公里125.71億元，但與東京都、新加坡等城市園區(qū)產出比較，工業(yè)用地的產出水平偏低。在未來土地資源緊縮前提下，必須提高工業(yè)用地績效。

3.工業(yè)用地分散需加強集中統(tǒng)籌

基于過去工業(yè)區(qū)建設管理的松散，上海工業(yè)用地的空間分布仍然較為分散。從目前看，中心城區(qū)減量、郊區(qū)增量的局面基本形成，但是根據“104個工業(yè)區(qū)塊”統(tǒng)計，在2011年104個工業(yè)區(qū)塊范圍內的工業(yè)用地總量約為380平方公里，但104個地塊之外的工業(yè)用地仍然高達381平方公里，占總量的50%，且主要分布在郊區(qū)村鎮(zhèn)，未來仍需要加強空間統(tǒng)籌。

4.商務辦公規(guī)模大但利用率不高

上海商務辦公樓主要分布在中心城區(qū)，包括世紀大道—延安路沿線、淮海路沿線以及南京路沿線，形成六大商務辦公區(qū)，集中了上海市中心近80%的中高檔辦公樓。但目前這些商務辦公空間普遍利用效率偏低，各區(qū)縣主導的功能區(qū)定位基本趨同，同質競爭嚴重。

此外，中心城區(qū)及周邊地區(qū)大量老工業(yè)區(qū)和廠房將面臨轉型，從發(fā)展方向看主要以生產性服務業(yè)和商務辦公服務業(yè)為主，這將進一步導致全市商務辦公用地供應過剩。因此，老工業(yè)區(qū)的轉型必須加強統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合引導，考慮新的發(fā)展內容和功能，包括推進創(chuàng)新驅動、文化大都市建設以及完善房地產市場等。

（三）城市生活空間存在的突出問題

1.常住人口高度集中于中心城區(qū)

從2010年“六普”數據分析，上海市人口空間分布差異較大。中心城區(qū)人口高達1132.06萬人，占全部常住人口總量49.18%，人口密度高達12 157人/平方公里；浦東新區(qū)人口為504.44萬，占全市人口比重為21.91%，人口密度為4168人/平方公里；郊區(qū)五個新城常住人口為595.05萬人，占全市人口比重25.85%，人口密度1988人/平方公里。崇明人口規(guī)模為70.37萬人，占全市總人口的比重為3.06%。

2.郊區(qū)大型居住區(qū)建設效果有待檢驗

為更好地承擔中心城區(qū)人口轉移，全市已初步形成以保障房為主的六大配套商品房基地和中低價普通商品房為主的九個大型居住區(qū)發(fā)展格局。為推進大型居住社區(qū)更好地建設，上海先后對新城、新市鎮(zhèn)規(guī)劃和軌道交通等專項規(guī)劃進行修改，但在實際發(fā)展中仍然存在諸多問題。

首先大型居住區(qū)與城市空間發(fā)展導向存在不協(xié)調問題。從六大配套商品基地和九個大型居住社區(qū)看，與重點工業(yè)園區(qū)及城市重點項目布局不匹配，會進一步導致就業(yè)與居住空間割裂，并引發(fā)城市大規(guī)模交通量出現。其次，大型居住區(qū)作為城市生活空間存在，與城市混合功能、混合類型開發(fā)的引導法存在沖突，以保障房和中低價商品房為主的居住區(qū)在多年后是否會形成新的貧困區(qū)值得關注。endprint

3.公共設施資源高度集中于中心城區(qū)

公共服務設施資源高度集中于中心城區(qū)，這是導致中心城區(qū)人口高度集中、郊區(qū)新城發(fā)展緩慢的重要原因之一。

從醫(yī)療資源看，2010年度上海市共有306家醫(yī)院，分布在中心城區(qū)154家，郊區(qū)則有148家，但人均醫(yī)療設施用地中心城區(qū)低于郊區(qū)。從教育資源看，優(yōu)質幼兒教育資源在中心城區(qū)集中度明顯，小學、初中等基礎教育資源全市空間布局較為合理，基本覆蓋適齡兒童；高中資源在中心城周邊地區(qū)布局效率較低，新城的高中教育資源服務效率也較低。從養(yǎng)老設施看，由于在交通、就醫(yī)等方面的差異，空間利用效率較低，老年人更多集中在中心城區(qū)養(yǎng)老，這也造成中心城區(qū)“一床難求”，郊區(qū)養(yǎng)老機構床位空置率較高的局面。

（四）城市生態(tài)空間存在的突出問題

1.城市生態(tài)空間面臨持續(xù)減少的壓力

至2011年底，上海市生態(tài)用地總規(guī)模約4200平方公里，比2006年減少了183平方公里，年均減少36.6平方公里。其中耕地和濕地的減量更為突出，分別減少121平方公里和96平方公里，但綠地和園林地分別增加14平方公里和20平方公里。根據上海城市規(guī)劃設計研究院對上海市生態(tài)足跡的測算，上海存在較大生態(tài)赤字，生態(tài)環(huán)境問題亟待解決。2008年上海人均生態(tài)赤字為2.64公頃，是全國平均水平的4倍。

2.中心城區(qū)生態(tài)空間不斷被侵蝕壓縮

上海中心城區(qū)集中大量的基礎設施，環(huán)境承載量過大，生態(tài)空間少，特別是人均公共綠地面積和人均森林面積少，且生態(tài)空間不斷被壓縮。如位于中心城區(qū)西北和東南的嘉寶生態(tài)走廊、周康生態(tài)走廊，尤其是吳中和桃浦片被侵占情況十分嚴重，影響了中心城區(qū)開敞生態(tài)景觀的結構面貌。

3.郊區(qū)生態(tài)空間需統(tǒng)籌規(guī)劃予以維護

郊區(qū)生態(tài)資源較豐富，但生態(tài)空間尚未形成有機體系，難以發(fā)揮優(yōu)化上海城市環(huán)境和提升城市宜居水平的作用。郊區(qū)生態(tài)空間連通性不夠，各類型生態(tài)景觀較為破碎，整體效益較差。在中心城區(qū)，延續(xù)圈層空間拓展模式以向外快速擴張和蔓延、生態(tài)用地被占用和空間分割現象比較突出，城市化與郊區(qū)化的快速發(fā)展加劇了生態(tài)用地斑塊的零散程度。

三、基于轉型發(fā)展的城市空間結構優(yōu)化建議

（一）創(chuàng)新思維，推進上海城市總體空間結構優(yōu)化

1.推進城市規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃結合以完善管理

為實現生產、生活、生態(tài)空間的協(xié)調規(guī)劃、綜合開發(fā)和利用目標，建議重點推進城市總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接。將主體功能區(qū)注重空間開發(fā)管理的功能與城市規(guī)劃注重開發(fā)規(guī)劃的功能結合起來，制訂不同階段的空間開發(fā)與轉型目標，劃分生產、生活、生態(tài)空間界限（在功能區(qū)內部更可細化），并嚴格執(zhí)行管理，優(yōu)化上海城市空間開發(fā)和管理的格局。

2.以大都市區(qū)圈層結構重構城市總體空間組織

重構上海大都市圈空間結構體系，形成中心城市（包括重點城鎮(zhèn)）—通勤區(qū)—外圍功能區(qū)（包括上海郊區(qū)新城、昆山、太倉等城市及一些重點城鎮(zhèn)）三圈層體系，打破傳統(tǒng)的城郊二元空間思維，重點突出中心—外圍在緊密聯系基礎上的發(fā)展獨立性。

特別重視從市級層面深化行政管理、財政投資、公共服務等方面的體制改革，重新梳理中心城市與郊區(qū)新城的新型城市-區(qū)域關系，最終推進新城的發(fā)展獨立性，也即郊區(qū)不再僅僅是上海市域范圍內附屬的行政管轄區(qū)域，而是多個不同規(guī)模層級且獨立的城市所組成的市域城鎮(zhèn)群概念。在城市外圍區(qū)域劃定城市開發(fā)邊界，避免城市建設用地進一步無序擴張。以嚴格的空間管理控制城市低效蔓延，推進城市開發(fā)邊界與公共生態(tài)空間融合，重視城市生態(tài)空間打造和生態(tài)景觀的規(guī)劃，真正實現把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民，并且有效阻止城市低效率的空間蔓延。

3.打破行政區(qū)思維推進適應城市規(guī)律的空間拓展

建議破除過去以行政區(qū)推進城市規(guī)劃建設的理念，突出城市自身發(fā)展規(guī)律，重視過去10年人口規(guī)?？焖俪砷L但級別較低的城鎮(zhèn)如九亭鎮(zhèn)、浦江鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)、周浦鎮(zhèn)等，另外還包括已經投入建設的配套商品房基地及其所依托的城鎮(zhèn)，通過新型城鎮(zhèn)化建設引導其轉型，培育中心城區(qū)外圍重點城鎮(zhèn)。

以“時間距離”代替“空間距離”確定規(guī)劃范圍，把長三角區(qū)域主動轉向作為“上海城市規(guī)劃的投射范圍”。特別是上海與蘇州、無錫、嘉興等城市，經過近20多年的發(fā)展已經密不可分，在未來上海城市規(guī)劃發(fā)展中，打破行政區(qū)劃傳統(tǒng)思維，以市場力量為參考，將這些城市及管轄的縣級市等納入規(guī)劃范圍，可以更好地理順上海郊區(qū)新城與江浙城市的關系，進一步拓展發(fā)展的視野。

4.推進城市建設用地存量改造以優(yōu)化用地格局

上海2010年全市建設用地面積達到2819平方公里，占市域總面積比重達到44%，參考國際大都市的經驗明顯偏高，逼近維系城市生態(tài)安全50%生態(tài)空間的底線。未來必須嚴格控制建設用地規(guī)模的持續(xù)增長，強化存量建設用地的改造，通過城鎮(zhèn)建設用地更加集約化利用以提高城市土地產出效率。此外，在存量用地改造的過程中，強化用地比例結構優(yōu)化，進一步提高生態(tài)空間、生活空間比重，壓縮城市生產空間，未來生態(tài)空間占城市總量用地的比重保持在60%～70%之間，生活空間保持在20%～25%左右，生產空間則嚴格控制在15%以下。

（二）實施緊湊與混合利用的城市土地開發(fā)模式

1.控制工業(yè)用地規(guī)模與同步推動工業(yè)用地轉型

針對當前上海工業(yè)用地規(guī)模偏大的問題，需要采取控制新增工業(yè)用地和逐步削減存量用地的措施。首先，按照十八屆三中全會決定要求嚴格控制用地規(guī)模的擴張，新增工業(yè)用地一定要落在工業(yè)園區(qū)特別是104地塊的管控范圍內。其次，對于195、198等工業(yè)區(qū)以外的存量工業(yè)用地，以負面清單（環(huán)保指標、投資強度、產出效益、稅收效益）等形式建立淘汰和關停劣勢企業(yè)的退出機制。通過用地減量和產業(yè)能級提升，提高工業(yè)用地產出效率和工業(yè)區(qū)建設水平。endprint

在減少工業(yè)用地規(guī)模的同時，上海還面臨老工業(yè)區(qū)改造的任務。這些老工業(yè)區(qū)是上海城市未來新發(fā)展的戰(zhàn)略空間，需要積極探索更新模式，根據區(qū)位條件和發(fā)展要求，以城市居民實際需求為導向，積極推進新產業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)意、教育醫(yī)療、社會居住、生態(tài)綠地等多樣化城市功能，建立差別化引導和支持機制，分類分步推進實施，不斷優(yōu)化城市生產空間格局。

2.推進工業(yè)用地集中與完善工業(yè)空間布局體系

針對工業(yè)用地布局分散的問題，相關管理部門已經提出“以產業(yè)基地為龍頭、工業(yè)園區(qū)為骨架、城鎮(zhèn)工業(yè)地塊為補充”的基本空間布局發(fā)展思路。未來發(fā)展中，應立足“創(chuàng)新驅動、轉型發(fā)展”基本主線，結合產業(yè)發(fā)展的目標，對工業(yè)園區(qū)發(fā)展進行科學引導，選擇重點行業(yè)為主的濱江沿海地區(qū)產業(yè)基地、郊區(qū)新城戰(zhàn)略性新興產業(yè)基地、近郊高新技術開發(fā)區(qū)等作為工業(yè)空間主體，引導重點產業(yè)向這些園區(qū)集中。

同時結合都市型工業(yè)、研發(fā)總部等2.5產業(yè)發(fā)展，推進園區(qū)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設融合，包括中心城區(qū)都市型工業(yè)基地、新城（新鎮(zhèn)）城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)兩類，通過技術創(chuàng)新和文化創(chuàng)意，推動工業(yè)、服務業(yè)、文化創(chuàng)意、旅游休閑等新型功能發(fā)展。穩(wěn)步推進低效分散的工業(yè)用地的削減和轉型，推進工業(yè)空間布局體系的優(yōu)化。

3.優(yōu)化服務業(yè)空間布局與發(fā)展新型服務業(yè)體系

目前中心城區(qū)各區(qū)紛紛提出打造高端服務業(yè)集聚區(qū)的目標，造成高端商務辦公建設規(guī)模偏大、利用效率偏低的突出問題。未來發(fā)展進程中需要從市級層面進一步加強規(guī)劃統(tǒng)籌，嚴控商務辦公用地規(guī)?？焖僭鲩L的勢頭，適應高端服務業(yè)空間集聚的特性，選擇幾個規(guī)模較大、分布較為集中、功能各有側重的商務區(qū)進行重點規(guī)劃和建設。

在近郊地區(qū)，控制高端服務盲目建設的勢頭，結合工業(yè)產業(yè)轉型，根據產業(yè)發(fā)展、人口增長情況，選擇重點地區(qū)布局2.5產業(yè)及生活類服務產業(yè)發(fā)展，完善公共服務、提升生活和工作環(huán)境品質。在遠郊新區(qū)，適應人口集中和產業(yè)發(fā)展的需求，利用空間和環(huán)境優(yōu)勢，承擔區(qū)域金融、物流等商務服務功能，發(fā)展商業(yè)、文化及社會服務業(yè)，推進教育、醫(yī)療、文化等資源的集中，提升新城服務能級和水平。

（三）推進城市公共設施配置均等化，引領人口布局

1.以房地產業(yè)為切入點構筑高效生活空間結構

作為城市建設的重要載體，住宅建設是城市生活空間結構的直接反映，同時能引導人口合理空間布局。當前常住人口高度集聚于中心城區(qū)，為構筑便捷的城市生活空間和促進人口合理流動和布局，一方面要加強市級領導部門監(jiān)控的力度，嚴格控制中心城區(qū)與近郊房地產的開發(fā)；另一方面則要以市場經濟原則為杠桿，鼓勵郊區(qū)新城房地產業(yè)開發(fā)。

中心城區(qū)繼續(xù)實行“雙增雙減”的政策，嚴格控制中心城區(qū)土地供應，壓縮中心城區(qū)建筑總量，嚴控中心城區(qū)土地使用的性質，以配合產業(yè)向郊區(qū)的遷移。此外繼續(xù)實施土地供應向郊區(qū)特別是新城、新鎮(zhèn)傾斜政策，且為鼓勵中心城區(qū)人口向外遷移，建議對在郊區(qū)重點新城、新鎮(zhèn)購買第一套住房者實施稅收差別化優(yōu)惠政策，降低郊區(qū)購房成本。優(yōu)化大型居住區(qū)發(fā)展格局并與重點產業(yè)園區(qū)緊密融合，改變生產空間與居住空間割裂的現狀，建議在重點產業(yè)區(qū)近鄰區(qū)域增加大型居住社區(qū)建設，推進生產、生活、生態(tài)空間的融合。此外，重視大型居住社區(qū)建設的多類型混合開發(fā)，通過多種社會階層融合居住，保障居住區(qū)發(fā)展繁榮以及提升社會公共服務供給等。

2.完善郊區(qū)公共服務設施以增強其人口吸納力

因為市區(qū)與郊區(qū)在生活、工作、學習環(huán)境方面存在巨大差異，所以會產生人們對城市生活的趨向性選擇。提高郊區(qū)重點城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設水平，實現人口向郊區(qū)新城流動，有助于進一步優(yōu)化城市生產、生活空間。以人口流向作為確定市級財政轉移支付方向的重要依據，逐步做到基本公共服務的均等化。

在繼續(xù)做大做強工業(yè)園區(qū)的同時，促進研發(fā)、商務、物流、休閑等現代服務業(yè)的發(fā)展，使郊區(qū)新城和新鎮(zhèn)向多功能方向轉化。通過資源重點投放，使重點城鎮(zhèn)在較短時間內發(fā)展成中等規(guī)模城市、遠期成為大城市，形成能與中心城特大城市相抗衡、有強大吸引力的綜合性城市。加快郊區(qū)新城和重點城鎮(zhèn)的公共設施建設力度，包括提高住宅建設質量和住宅小區(qū)物業(yè)管理水平；加強重點城鎮(zhèn)環(huán)境景觀建設；加強教育、醫(yī)療、文化、社區(qū)服務等公共服務設施建設配套水平，尤其是醫(yī)院和學校建設，強化新城綜合功能；加強郊區(qū)新城的生活工作保障制度建設，建立引導城鄉(xiāng)人口合理分布的綜合利益協(xié)調機制。

（四）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，構建合理市域生態(tài)空間體系

1.制訂嚴格生態(tài)保護法規(guī)以確保生態(tài)底線

城市發(fā)展既要考慮社會經濟發(fā)展的需求，又要兼顧生態(tài)平衡的底線，找到平衡點是對城市管理者智慧的考驗。參考國外大城市生態(tài)用地的基本狀況，生態(tài)用地比例一般在50%以上，60%以上為良好水平。目前上海生態(tài)用地比例已經接近50%的底線，必須通過制定更加嚴格的生態(tài)保護法規(guī)體系，嚴格控制建設用地的進一步擴張，嚴保城市生態(tài)的空間底線。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃以構筑城郊生態(tài)空間網絡體系

上海市土地利用總體規(guī)劃已經提出市域“環(huán)、廊、區(qū)、源”的城鄉(xiāng)生態(tài)空間體系，維護上海生態(tài)安全。其中在中心城區(qū)通過“環(huán)、楔、廊、園”等基本格局的綠地建設，與郊區(qū)生態(tài)空間相互貫通。按照出門“500米內要有一塊集中公共綠地”標準，在中心城區(qū)單元規(guī)劃以及控制性詳細規(guī)劃中進行綠地規(guī)劃和建設，有條件的地區(qū)更可提升到300米的高標準。近郊地區(qū)結合城市開發(fā)邊界重新梳理生態(tài)綠環(huán)、生態(tài)間隔帶，嚴格管理，以構筑生態(tài)優(yōu)良、環(huán)境優(yōu)美的綠色城市為目標，營造城區(qū)宜居生態(tài)環(huán)境，真正能實現城市與自然的完美融合。

在郊區(qū)范圍重點突出生態(tài)廊道、生態(tài)保育區(qū)這兩類生態(tài)區(qū)域，就是通過基礎生態(tài)空間、郊野生態(tài)空間，結合中心城區(qū)綠化系統(tǒng)、近郊地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)四個層面空間管控，維護全市域范圍生態(tài)底線。其中基礎生態(tài)空間重點是保護各級自然保護區(qū)，包括崇明東灘、長江口中華鱘自然保護區(qū)、九段沙濕地自然保護區(qū)、金山三島自然保護區(qū)、淀山湖水源地等重點區(qū)域，形成上海基礎性生態(tài)源地和生態(tài)戰(zhàn)略保障空間。郊野生態(tài)空間包括生態(tài)保育區(qū)和生態(tài)走廊，生態(tài)保育區(qū)重點是基本農田保護區(qū)，重點是推進農田林網的復合生態(tài)空間建設；生態(tài)走廊要強調景觀性和生物多樣性，特別是遠郊區(qū)與中心城區(qū)、近郊地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)結合部，設置郊野公園等生態(tài)景觀空間，為城市居民提供生態(tài)休閑、綠色游憩空間，并作為遏制城市蔓延的橋頭堡以及中心城區(qū)楔形綠帶的起點。

說明：本文系國家社會科學基金重點項目《功能疏解背景下的特大城市建設與管理模式創(chuàng)新研究》（編號：14AZD026）。

責任編輯：王 縉endprint