西方國家政府績效管理及對我國的啟示

■唐檢云 龔 婷

加強政府績效管理法治建設，使政府績效管理工作制度化法律化，是提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。以英美為代表的西方發(fā)達國家以立法的形式推進政府績效管理，積累了豐富經(jīng)驗，建立起一套相對完備的政府績效管理法律體系，使政府績效管理不僅僅成為一種主流管理方法，更是發(fā)展成為一種制度，取得了顯著效果。相比較而言，當前我國行政法治意識較為淡薄，政府績效管理法治建設更為薄弱，政府績效管理法治缺失嚴重。西方國家政府績效管理法治建設成功經(jīng)驗，可以為改善我國政府績效管理法治建設的薄弱現(xiàn)狀，提升政府績效管理的法治水平，推進公共行政改革提供借鑒。

一、西方國家政府績效管理法治建設的成績與經(jīng)驗

(一)以專門立法健全政府績效管理法律體系

西方國家的政府績效管理是隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化發(fā)展而發(fā)展的，經(jīng)過多年演變，逐漸步入制度化、規(guī)范化和科學化的綜合管理階段。各國政府通過加大績效管理專門立法，將績效管理的戰(zhàn)略目標、評價內(nèi)容、具體評估指標以及評估結果的實施與運用等納入法律文件，制定出清晰明確的管理路徑，建立起一套完備的績效管理戰(zhàn)略體系和法律制度框架。政府部門績效管理工作有法可依、有章可循、依序而行，從而有效降低績效管理的主觀性和隨意性。美國將績效管理貫穿政府改革的始終，實施以市場化為導向的績效管理改革戰(zhàn)略，內(nèi)容涉及廣泛，深入社會福利、公共服務、管制、分權等方面。美國績效管理立法方面的突破性成就是1993 年通過的《政府績效與結果法》(GPRA)。GPRA 作為美國政府績效管理的基本法律，要求聯(lián)邦政府全部行政機構都要服從，對實施政府績效管理的目的、內(nèi)容、責任、實施進程以及實施中的其他問題進行了細致而全面的規(guī)定，并著重鼓勵行政管理中的放權與減少程序控制。[1]英國政府績效管理的發(fā)展是逐步法治化的過程，其改革的立法進程基本是從雷納評審——持續(xù)性改革——下一步改革——公民憲章運動，一步一步推進績效管理的法治化進程。英國政府1997 年頒布的《地方政府法》規(guī)定，地方政府必須實行最佳績效評價制度，各部門每年都要進行績效評估工作，要有專門的評估機構和人員及固定的評估程序。同時，對與政府績效管理整體法律框架相配套的公共服務項目也設立了相應法案，如1999 年的《地方政府最佳服務效果法案》、2003 年的新《績效手冊》等。

(二)以良好的法治環(huán)境保障政府績效管理法律制度運行

法治是決定社會進步與穩(wěn)定的基石。英美兩國穩(wěn)定和繁榮的根本保證就在于良好的法律制度和法治傳統(tǒng)。正是在良好的法治環(huán)境下，西方國家政府績效管理法律制度建設才能有序開展，政府績效管理目標才能得以實現(xiàn)。英美國家良好的法治環(huán)境主要體現(xiàn)在以下幾個方面。(1)穩(wěn)定的法律制度。穩(wěn)定性是法律的一個基本特征，有利于社會法治觀念的穩(wěn)定成長和知法守法意識的維護。美國各級政府的行政管理，無一不是在法律框架中運作，任何一個部門、任何一項政策、任何一個工作項目，如沒有相應的法律依據(jù)，或不能尋求立法部門的法律支持，也就不能實施和運作。即使是政府想為社會辦好事、辦實事，也必須以行動方案的合法性為前提，在任何事項上都不允許權力擺脫法律的約束而行使。(2)嚴格的法律監(jiān)督。美國行政法治經(jīng)過多年的積累和發(fā)展形成了一套較為完整的監(jiān)督體系，一方面通過法律進行監(jiān)督，另一方面通過議會進行監(jiān)督。(3)民眾對法治充滿信心，法治權威成為一種信仰。深厚的法治觀念和嚴格公正的法律執(zhí)行使得公眾即使對某個具體法律案件的結果不贊同，他們?nèi)匀幌嘈艊曳芍贫群头蛇^程的完善性和公正性。在法治國家，就某種意義而言，實行政府績效管理的目標與政府法治理論的目標是一致的。[2]實施政府績效管理，實現(xiàn)政府績效管理目標，需要一個良好的法治環(huán)境，需要有相應的法律制度作保障。

(三)以結果導向理念構建政府績效管理法律監(jiān)督體系

西方國家以結果導向、公民滿意為理念，著重從公民參與、績效預算和績效審計的角度來構建有效的績效管理監(jiān)督機制。各國通過完善相關法律法規(guī)來擴大公民參與績效管理的范圍，明確公民參與的法律依據(jù)，確?？冃ьA算和績效審計對政府績效管理監(jiān)督制約的作用，建立起公眾參與、績效預算和績效審計等多角度監(jiān)督的有效機制。

績效管理追求的是經(jīng)濟、效率、服務質(zhì)量、公民滿意度。在政府績效管理實踐中，注重將績效評估結果與政府財政預算、國會審查相掛鉤，同時，將公民參與滲透到績效管理的整個過程，加強政府與公民之間的溝通。如美國《政府績效與結果法》要求所有聯(lián)邦部門都必須對結果承擔責任，以提高政府信任度，把工作重心從投入和過程轉向結果并向國會、總統(tǒng)和公眾報告年度績效信息。羅納德·凱特爾研究表明，“克林頓政府的績效改革在政府形象方面取得了很大成效，遏制住了公眾對政府信任的急劇下降趨勢，提高了公眾對政府的信心和信任度”[3]。英國的“公民憲章”運動，政府對明確的服務標準及服務承諾、透明度與完備的監(jiān)督機制、顧客選擇、禮貌服務、資金的價值等具體內(nèi)容向公眾承諾。通過政府的公開承諾，以及將激勵機制引入績效管理體制并付諸實踐，大大提高了公共服務質(zhì)量和公眾滿意度。

績效預算是績效管理的重要環(huán)節(jié)，績效審計對績效評估能起到很好的監(jiān)督作用。英美等國都十分重視績效預算及其推廣，績效預算逐步取代公共預算，績效管理與預算制度的緊密結合使公共部門財政透明化。在美國，聯(lián)邦管理與預算局審批各部的年度績效計劃，總審計署自主選擇項目或活動，獨立對政府機構進行績效評估，并向國會和公眾公布評估結果。[4]同時，英美等國重視實施績效審計，大力完善績效審計法律制度。英國1983 年頒布的《國家審計法》首次從法律的角度確定了政府績效審計的地位與功能。2003 年的《績效審計手冊》對績效審計的技巧和控制審計質(zhì)量的方法做了重要規(guī)定，確?？冃徲嫷囊?guī)范化。

二、我國政府績效管理法治建設存在的問題

(一)法律意識薄弱，法治觀念落后

我國法治傳統(tǒng)先天不足，封建社會的“人治”歷史傳統(tǒng)成就了重德治輕法治的法律文化，加上國家對公民的法治宣傳和普法教育工作尚未竟全功，導致我國公民的法律意識仍比較淡薄，法治觀念比較落后。在傳統(tǒng)文化的影響下，人們更習慣于主動去服從一個強權領導者，對法律的實施和遵守反而很被動，這又大大降低了法律的地位和權威。與西方國家支持績效管理取得成功的法治理念、契約精神、績效觀念、民主意識等組織文化相比，長期以來中國傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟社會轉型以及當前政治與行政體制改革滯后，導致組織文化呈現(xiàn)封閉性、集權性、人治性、非理性等特點，致使現(xiàn)代意義的政府績效管理體系難以健全和有效發(fā)揮作用。[5]

政府在進行績效管理和評估的過程中，由于各種利益因素的影響，會面臨各種壓力，因而它本能地會對政府績效管理和評估進行抵制或對績效評估產(chǎn)生機會主義行為的沖動。[6]在官本位思想盛行的行政體制中，行政人員對于工作、責任往往互相推諉，在考慮自身利益的前提下常常不愿意進行績效管理和評估工作。一些政府機構在績效評估工作中遇到涉及自身利益或既得利益與評估發(fā)生沖突時，可能會通過調(diào)低績效評估標準、謊報評估結果等方式操縱績效評估，以維護部門或者個人利益。目前我國公共部門開展的大部分績效管理和評估工作是一種非制度化的權力性工作，績效管理很大程度上是領導人的主觀意志在發(fā)揮作用，社會監(jiān)督很難進入到政府績效管理和評估過程中來。同時，濃厚的“人治”傳統(tǒng)帶動了人情關系在績效管理中的泛濫，客觀的評估標準、嚴格的評估程序因受到人情網(wǎng)、人情關系的左右而造成評估結果的失真，阻礙了績效管理的長足發(fā)展。

(二)政府績效管理缺乏專門的立法

法律至上是法治的核心，政府行政權力的行使必須受到法律的約束，嚴格依法行政。政府績效管理和評估的對象是政府部門及其工作人員，沒有專門的立法，很難對其行為進行約束和規(guī)范。在我國法治建設進程中，由于立法滯后和立法技術的限制，我國政府績效管理實施還處于自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)，缺乏全國統(tǒng)一的、相應的制度和法律作保障，缺乏系統(tǒng)的理論作指導，盲目性嚴重。[7]制度基礎和立法保障的缺失，導致各部門、各地方政府績效管理工作的自發(fā)性和隨意性，而統(tǒng)一的執(zhí)行依據(jù)和管理標準的缺失，使得績效管理和評估很難全面推進。盡管從《憲法》《審計法》《行政監(jiān)察法》《公務員法》中可以或多或少地找出一些相關法律規(guī)定，但都不全面，或者是實體方面的欠缺，或者是程序方面的缺乏，難以成為績效管理有效有序運行的法律依據(jù)。我國現(xiàn)行的績效立法模式屬于僅針對某一具體領域的單行立法的個別條款，沒有上位基本法的權威，各個法律規(guī)范之間難免出現(xiàn)沖突。

(三)政府績效管理相關法律制度缺乏可操作性

我國現(xiàn)行法律體系的不完善導致現(xiàn)有的績效評估無論是理論上還是實踐上都還不夠成熟，績效評估體系缺乏科學性，可操性弱，評估機制有待完善。具體表現(xiàn)為:政府績效評估內(nèi)容過于重視能、績，而對責任、公平、回應、效率和成本等缺乏針對性的措施和客觀的評價;評估指標和標準缺乏一致性，各地評估工作開展起來具有很大的隨意性;在評估程序上，缺乏專門的法律規(guī)范的指導和約束，評估活動具有很大的隨意性;評估方法太過單一，缺乏規(guī)范性，沒有一套既與國際接軌又適應我國具體國情的評估技術和方法。同時，評估主體缺乏多元化，未能真正引入公眾參與評估，更沒有獨立的第三方評估機構，增加了評估結果的不合理、不科學性，加大了評估結果的不可靠性。評估主體的單一，造成了行政管理主體與公眾之間關系的不對等，政府部門的行政行為不能根據(jù)社會公眾的需求及時作出調(diào)整，社會對行政活動的參與度降低，不能真正發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。

(四)政府績效管理法律監(jiān)管體系不健全

十八屆三中全會提出，要強化權力運行制約和監(jiān)督體系，形成科學有效的權力制約和協(xié)調(diào)機制，“加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督”[8]。但是現(xiàn)階段，我國政府績效管理仍缺乏有效監(jiān)督，監(jiān)督不到位、監(jiān)督方式單一的等問題仍大量存在。具體表現(xiàn)為:(1)績效預算和績效審計法律體系不健全。當前我國政府預算管理改革是在1994 年通過的《中華人民共和國預算法》的基本框架下進行，隨著形勢的變化與發(fā)展，該預算法的有關績效預算規(guī)定已顯過時，已經(jīng)難以滿足公共預算管理發(fā)展的新要求。我國審計法律體系也不完善，審計機構缺乏獨立性，調(diào)查、審計政府部門活動的權力受到限制，加大了審計結果有效傳遞、反饋和處理的難度。(2)公眾參與機制有待完善。政府績效評估強調(diào)在政府部門與公眾之間、在政府部門之間建立健全信息溝通機制。[9]當前我國公眾參與績效管理的途徑有限，績效管理過程中信息開放程度低、信息更新緩慢等問題導致公眾獲得的績效信息失真，參與績效評估的應有權利得不到合理運用，很多時候評估不僅無法有效開展，甚至成了政府部門單方面的“形象工程”。(3)內(nèi)部監(jiān)督體系不完善。我國的《行政訴訟法》、《行政復議法》都將行政機關的內(nèi)部行政行為排除在法律管轄范圍之內(nèi)，《行政監(jiān)察法》和《公務員法》中有關行政機關內(nèi)部獎懲的規(guī)定也都只是停留在爭議解決、監(jiān)督建議層面，既沒有法律強制力也不具備公信力，導致內(nèi)部監(jiān)督出現(xiàn)缺位與虛位現(xiàn)象。

三、借鑒西方經(jīng)驗加強我國政府績效管理法治建設

(一)優(yōu)化評估導向，健全科學合理的政府績效評估體系

法律具有社會調(diào)控功能，法律也是最穩(wěn)定的制度，績效管理的直接對象是政府部門及其工作人員，只有通過立法才能穩(wěn)定地規(guī)范政府部門及其工作人員的行為。[10]政府績效評估必須走法治化道路的前提是具備一套科學合理的績效評估制度體系，而績效評估體系的建立應從實際出發(fā)，以本部門的實際績效基礎以及部門特點為依據(jù)，保證績效評估體系科學合理可行。

科學合理的評估體系有賴于兩方面的建設。一是獨立的第三方評估機構的設立。第三方機構的引入是提升政府績效評估科學性的重要方式，國內(nèi)外政府績效評估的理論和成功經(jīng)驗表明，有效的政府績效評估依賴于政府的支持和專業(yè)評估機構的建立。專業(yè)評估機構的設立有利于防范政府各部門因為自身利益可能進行的“內(nèi)部交易”行為的發(fā)生，由此能夠大大增強評估結果的可靠性和公正性。同時，通過對專業(yè)評估團隊進行專門培訓，可以有效提升其評估技術和評估水平，提高評估結果的準確性和可信度，以及結果利用的有效性。二是制定合理的績效評估指標體系?！耙粋€設計良好的評價和業(yè)績衡量系統(tǒng)應當清楚地表明目的和目標，定義服務的產(chǎn)出和結果，并詳細說明這些產(chǎn)出和結果的質(zhì)量水準?！盵11]現(xiàn)代公務員考核注重考核德、能、勤、績、廉五大方面，政府績效評估指標的確立則主要體現(xiàn)在經(jīng)濟、效率、效能、公平四個層面。政府績效評估指標的構建要以政府職能、服務承諾、行政績效和公眾滿意度為依據(jù)才能科學可行。績效評估既要有經(jīng)濟指標，又要有社會發(fā)展、生態(tài)文明建設方面的指標;既要考核已顯現(xiàn)的績效，也要考核潛在的績效;既要考慮當前發(fā)展，也要考慮長遠規(guī)劃。

(二)增強法治意識，優(yōu)化政府績效管理的法治環(huán)境

建設法治社會，優(yōu)化政府績效管理實施的法治環(huán)境，是政府績效管理有效實施、公民有效參與的基本保障。隨著我國社會主義法治建設的不斷深入，民眾對法治社會的期盼日益強烈，只有以法治為保證、關注民眾需求的社會才能和諧、安定。我國社會自身的法治資源比較稀缺，歷來都是重權力輕權利、重人治輕法治，法治精神缺少應有的培植土壤，這就需要國家充分利用其權威，發(fā)揮職能優(yōu)勢，制定強有力的措施來改造法治環(huán)境。在中國，要實現(xiàn)法治，我們必須增強人們的權利意識，使公民有“尊重權利”的意識，當權利文化根植于法治土壤的時候，法治就會健康成長。[12]良好的法治環(huán)境才能產(chǎn)生正確的法治意識，明確法律治理對于國家的重要性。通過優(yōu)化法治環(huán)境，增強法治意識使法治觀念深入人心，不僅可以大大降低法治化成本，而且能夠推進完善法律體系建設，加快法治建設進程。

(三)強化專門立法，完善政府績效管理法律體系

構建績效管理法律制度體系，應從以下三方面完善。第一，通過中央政府的大力推進，由最高權力機關制定國家層面專門的政府績效管理法，將績效管理的必要性、主體、責任、獎懲以及信息發(fā)布等內(nèi)容以及相應的操作原則以明確的制度法令形式確立下來，確?？冃Ч芾淼娜嫘浴烂C性和法律權威性。第二，調(diào)動地方政府積極性，通過立法授權推動地方政府先行先試。中央政府要鼓勵地方政府結合本地實際情況，發(fā)揮創(chuàng)新性，制定有關績效管理的地方性法規(guī)、地方性章程來規(guī)范本地政府績效管理實踐，引導績效管理走向制度化、規(guī)范化、法治化。第三，修改完善相關法律，完善制度建設。制度化特別是重大法規(guī)的出臺對于保證政府績效評估的延續(xù)性起著至關重要的作用，績效評估借助于法律，具有了延續(xù)性。[13]高度的制度化是美國政府績效評估法治化的特色之一，集中表現(xiàn)在與績效評估相關的法律、行政命令等的出臺與頒布上。其相關法律制度不僅有聯(lián)邦政府的《首席財務官法案》《聯(lián)邦財政管理改進法案》，還有州與地方的一些有關績效評估的立法，如伊利諾伊州的《機構績效評審法案》等等。因此，我國也要根據(jù)政府績效管理發(fā)展的要求不斷完善相關法律法規(guī)建設，實現(xiàn)法律體系的完備性，保證法律體系的科學性和可操作性，才能實現(xiàn)績效管理工作嚴格依法進行和長效發(fā)展。

(四)強化過程監(jiān)督，構建科學有效的績效管理法律監(jiān)督體制

首先，應強化監(jiān)督立法，構建有效的監(jiān)督機制，明確公眾參與的地位。政府績效管理和評估涉及政府工作的方方面面，與公眾利益緊密相連，所以必須以立法形式規(guī)范與加強對績效管理和評估工作的監(jiān)督，防止政府部門權力濫用。而有效的監(jiān)督機制應該是政府內(nèi)部監(jiān)督、權力機關監(jiān)督與社會公眾監(jiān)督全方位有機結合發(fā)揮作用力的機制。政府績效評估的目的之一是改善公共部門與公眾的關系，增強民眾對政府部門的信任，因此在整個監(jiān)督體系中，明確輿論監(jiān)督和大眾監(jiān)督的重要地位和作用，讓公眾有序參與政府績效管理顯得尤為重要。

其次，完善績效預算和績效審計相關立法。當前我國亟須大力推進預算領域的立法和修訂工作，將公共預算與績效管理相結合，依法加強財政預算管理，擴大預算工作的透明度是實現(xiàn)政府績效管理長效監(jiān)督的有效途徑。《審計法》的修訂工作應符合現(xiàn)實的社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展需求與發(fā)展實情，增加績效審計執(zhí)法、監(jiān)督等內(nèi)容與行為方面的明細規(guī)定，提高法律條文的可操作性。

最后，建立明晰的問責制。傳統(tǒng)官僚制行政體制的責任機制是一種間接責任機制，即公眾—政治—行政。[14]任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能導致責任機制失靈，然而現(xiàn)實卻是公眾——政治和政治——行政兩個環(huán)節(jié)都出現(xiàn)了問題，責任機制名存實亡。無責任則無績效?，F(xiàn)代政府改革對責任機制進行了改進，由傳統(tǒng)的間接責任機制轉變?yōu)橹苯迂熑螜C制，即組織與管理者直接對公眾負責。其特點在于以公眾為本位、以結果為導向，責任機制與績效評估和管理密切相關。因此，應以法律明確政府績效管理監(jiān)督主體的合法地位，賦予監(jiān)督主體合法權利，確立監(jiān)督主體的職責權限，保證監(jiān)督主體責任承擔與履行的獨立性，真正做到依法行事、依法監(jiān)督，充分發(fā)揮績效管理與責任機制的合力效用。

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