我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的現(xiàn)狀及其法制完善*

賴超超 楊解君

我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的現(xiàn)狀及其法制完善*

賴超超 楊解君

科學(xué)的行政規(guī)劃可以起到優(yōu)化社會(huì)資源配置、科學(xué)設(shè)定發(fā)展目標(biāo)、有效提高行政效率和積極引導(dǎo)行政相對(duì)人的積極作用，是促進(jìn)低碳技術(shù)應(yīng)用的重要手段。我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃體系已初步形成，但卻存在諸多問(wèn)題，在很大程度上可歸因于低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃在法律規(guī)制上的不完善。本文以《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》這四部我國(guó)最重要的低碳技術(shù)應(yīng)用立法為樣本，分析了我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的法律規(guī)制情況，并重點(diǎn)從規(guī)劃?rùn)?quán)限、實(shí)體制度和程序機(jī)制三個(gè)方面進(jìn)行了論述，在此基礎(chǔ)上提出了有針對(duì)性的完善建議。

低碳技術(shù)應(yīng)用;規(guī)劃;法律規(guī)制

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)今世界，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已成全球共識(shí)。然而，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都以高排放的化石能源技術(shù)為主，推進(jìn)新興低碳技術(shù)的應(yīng)用并非易事，勢(shì)必面臨能源結(jié)構(gòu)變革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、技術(shù)“鎖定效應(yīng)”、消費(fèi)觀念等各種挑戰(zhàn)，涉及整個(gè)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)或因素出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)阻礙其發(fā)展進(jìn)程。

促進(jìn)低碳技術(shù)應(yīng)用實(shí)為一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府應(yīng)“就有限之資源做合理有效之分配運(yùn)用、擬定規(guī)劃，就達(dá)成該目的有關(guān)之方法、步驟或措施，預(yù)為設(shè)計(jì)與規(guī)劃”①?？茖W(xué)的低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃能為低碳技術(shù)應(yīng)用設(shè)定明確的目標(biāo)和發(fā)展路徑，起到優(yōu)化社會(huì)資源配置、提高行政效率和引導(dǎo)行政相對(duì)人行為的積極作用。歷史經(jīng)驗(yàn)也證明了這一點(diǎn):英國(guó)在1990-2003年漫長(zhǎng)的可再生能源發(fā)展過(guò)程中，一直無(wú)法逃脫機(jī)會(huì)主義的模式，直到2003年，明確的可再生能源發(fā)展目標(biāo)和對(duì)不確定性的研究出現(xiàn)在政府的可再生能源發(fā)展白皮書(shū)中，英國(guó)的可再生能源推廣才取得了重大進(jìn)展，而這一進(jìn)步也被英國(guó)評(píng)論界認(rèn)為具有里程碑意義。②我國(guó)政府于2009年向國(guó)際社會(huì)作出公開(kāi)承諾:到2020年，中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量比2005年下降40%至50%③，這一艱巨的任務(wù)更是進(jìn)一步凸顯了低碳技術(shù)應(yīng)用的重要性和緊迫性。由此，盡快完善我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃制度也顯得更為重要。

二、我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃制定和實(shí)施的現(xiàn)狀分析

隨著對(duì)低碳技術(shù)應(yīng)用的日益重視，我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃出臺(tái)很快，不但在數(shù)量上越來(lái)越多，涉及面也越來(lái)越廣，初步形成國(guó)家、區(qū)域和地方等不同層次的縱橫向制度體系。然而，與發(fā)展速度形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃在內(nèi)容的科學(xué)性、實(shí)施的效果性等方面都亟待改善。

1.低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性有待進(jìn)一步提高。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃作用的有效發(fā)揮，建立在其科學(xué)性基礎(chǔ)之上。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的科學(xué)性具體體現(xiàn)在目標(biāo)設(shè)定的正確性、規(guī)劃內(nèi)容的合理性以及規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性三個(gè)方面。不科學(xué)的規(guī)劃不僅不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，還會(huì)浪費(fèi)巨大的社會(huì)資源，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)和相關(guān)主體造成嚴(yán)重的后果。我國(guó)很多低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃在科學(xué)性上都有相當(dāng)欠缺。例如，我國(guó)2007發(fā)布的《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》對(duì)風(fēng)電發(fā)展設(shè)定的目標(biāo)是“到2020年，全國(guó)風(fēng)電總裝機(jī)容量達(dá)到3000萬(wàn)千瓦?！比欢?，這一目標(biāo)到2010年就已超額完成。目標(biāo)設(shè)定的失誤直接導(dǎo)致風(fēng)電裝機(jī)容量與電網(wǎng)建設(shè)的嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，2009年7月，我國(guó)風(fēng)電總裝機(jī)容量為1474萬(wàn)千瓦，而未并網(wǎng)的風(fēng)力發(fā)電機(jī)組約500萬(wàn)千瓦，1/3風(fēng)機(jī)處于閑置或空轉(zhuǎn)狀態(tài)。④又如光伏產(chǎn)業(yè)，過(guò)去十年里，光伏產(chǎn)業(yè)作為“綠色GDP”受到各地政府的追捧，紛紛制定地方性規(guī)劃大力發(fā)展，光伏項(xiàng)目遍地開(kāi)花，中國(guó)很快就形成了全球最大光伏加工與制造產(chǎn)能。然而，在光鮮亮麗的外表下卻是產(chǎn)能過(guò)剩以及“技術(shù)”與“市場(chǎng)”兩頭在外的殘酷現(xiàn)實(shí)。⑤

2.低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃實(shí)施的有效性有待進(jìn)一步優(yōu)化。行政規(guī)劃的發(fā)布通常都意味著政府在政策手段上的緊密跟進(jìn)，對(duì)相關(guān)企業(yè)與個(gè)人的行為引導(dǎo)作用相當(dāng)顯著。總體而言，我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃對(duì)我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用的促進(jìn)作用十分明顯，但是，由于目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)、對(duì)具體發(fā)展情況估計(jì)不足、配套措施未跟上等各方面原因，某些低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的實(shí)施效果并不理想。以電動(dòng)汽車的推廣為例。我國(guó)于2012年發(fā)布的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012-2020年)》提出:到2015年，純電動(dòng)汽車和插電式混合動(dòng)力汽車?yán)塾?jì)產(chǎn)銷量要達(dá)到50萬(wàn)輛。但這一目標(biāo)在推進(jìn)過(guò)程中卻并不順利，其主要障礙在于購(gòu)車以后的充電問(wèn)題。依據(jù)《電動(dòng)汽車科技發(fā)展“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》，到2015年，20個(gè)示范城市及周邊區(qū)域應(yīng)建成2000座充電站、40萬(wàn)個(gè)充電樁，滿足電動(dòng)汽車大規(guī)模商業(yè)化需求。然而，由于私人安裝充電樁成本高昂、取得補(bǔ)貼的程序繁瑣⑥、政府建設(shè)的大型充電站使用不便等各方面原因，中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國(guó)累計(jì)建成充換電站不足規(guī)劃的10%。充電問(wèn)題扼住了電動(dòng)汽車推廣的咽喉，直接導(dǎo)致了規(guī)劃實(shí)施效果的不理想。

三、低碳技術(shù)應(yīng)用立法對(duì)規(guī)劃規(guī)制之檢視

低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃是目的與手段、政策與技術(shù)的融合體，其制定和實(shí)施涉及對(duì)低碳技術(shù)供給方、低碳技術(shù)利用企業(yè)、高碳技術(shù)利用企業(yè)、低碳產(chǎn)品消費(fèi)者等多元利益的調(diào)整，是基于利益衡量與選擇而做出的裁量行為。這種裁量與其他行政裁量行為一樣面臨著被濫用而產(chǎn)生危害的可能。我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃存在的問(wèn)題，在很大程度上都?xì)w因于相關(guān)規(guī)劃在法律規(guī)制上的缺失所導(dǎo)致的規(guī)劃裁量權(quán)的失范。

目前，行政規(guī)劃雖已被納入行政法的研究領(lǐng)域，但在立法上，統(tǒng)一的行政規(guī)劃法典仍未出臺(tái)，亦無(wú)統(tǒng)一的行政程序立法對(duì)行政規(guī)劃行為作出規(guī)定。因此，我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃缺少了規(guī)劃基本法的統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范，其主要法律依據(jù)來(lái)自于低碳技術(shù)應(yīng)用立法。然而，由于我國(guó)低碳立法體系的不完善，低碳基本法、《能源法》以及部分單行法都尚未頒布，致使很多低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃都是在沒(méi)有法律授權(quán)的情況下作出的，例如石油、天然氣和核電的相關(guān)規(guī)劃。而且，在現(xiàn)行對(duì)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃作出相關(guān)規(guī)定的立法之中，其規(guī)定也大多過(guò)于簡(jiǎn)單。

我們以《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》四部單行法中規(guī)定的低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃制度為范本，對(duì)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的法律規(guī)制情況進(jìn)行分析與探討。我們認(rèn)為，我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃主要存在以下三個(gè)方面的缺失:

1.對(duì)規(guī)劃內(nèi)容規(guī)制的不完善性。當(dāng)前立法對(duì)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的規(guī)制在內(nèi)容體系上極不全面，制度內(nèi)容缺失嚴(yán)重，甚至只對(duì)規(guī)劃制定主體作出規(guī)定。主體是行政規(guī)劃最重要也是必不可少的內(nèi)容，四部法律對(duì)此都作出了相關(guān)規(guī)定?！豆?jié)約能源法》規(guī)定了節(jié)能中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃、年度節(jié)能計(jì)劃、地方建筑節(jié)能規(guī)劃、交通領(lǐng)域的節(jié)能規(guī)劃和各級(jí)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能規(guī)劃的制定主體⑦;《可再生能源法》規(guī)定了全國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、地方可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、農(nóng)村地區(qū)可再生能源發(fā)展規(guī)劃的制定主體⑧;《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》規(guī)定了國(guó)家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃、各行業(yè)專項(xiàng)清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃、地方推行清潔生產(chǎn)實(shí)施規(guī)劃的制定主體⑨;《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定了全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、地方循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的制定主體⑩。但是，對(duì)于相應(yīng)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃應(yīng)規(guī)定哪些內(nèi)容，只有《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對(duì)此作出了規(guī)定（11）。對(duì)于規(guī)劃編制應(yīng)遵循的原則，只有《可再生能源法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定（12）。對(duì)于規(guī)劃變更的規(guī)定更是簡(jiǎn)單，只有《可再生能源法》規(guī)定了變更的審批主體，但對(duì)變更的原則、變更的范圍等具體事項(xiàng)卻沒(méi)有做出任何限制。我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃實(shí)施中時(shí)常出現(xiàn)的“朝令夕改”、“一任領(lǐng)導(dǎo)一套規(guī)劃”的狀況，應(yīng)歸咎于此。

法律規(guī)范是制定和實(shí)施低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的依據(jù)，是規(guī)范行政規(guī)劃?rùn)?quán)、防止行政機(jī)關(guān)濫用行政規(guī)劃?rùn)?quán)的必要前提，制度內(nèi)容的缺失使規(guī)劃缺少有效的約束和規(guī)范，游離于法律規(guī)制之外，勢(shì)必滋生眾多不切實(shí)際的“隨意規(guī)劃”和“拍腦袋規(guī)劃”，使政府對(duì)低碳技術(shù)應(yīng)用的引導(dǎo)偏離科學(xué)性，最終無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效促進(jìn)低碳技術(shù)應(yīng)用的規(guī)劃目的，甚至浪費(fèi)大量社會(huì)資源。

2.對(duì)規(guī)劃?rùn)?quán)力規(guī)制的不完善性。在低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃?rùn)?quán)的授予方面，《節(jié)約能源法》規(guī)定了國(guó)務(wù)院、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府組織、縣級(jí)以上管理節(jié)能工作的部門(mén)、國(guó)務(wù)院有關(guān)交通運(yùn)輸主管部門(mén)等行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)規(guī)劃（13）的編制權(quán);但對(duì)審批權(quán)卻只字未提。（14）《可再生能源法》規(guī)定了國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)、地方各級(jí)人民政府管理能源工作的部門(mén)等行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)規(guī)劃（15）的編制權(quán);規(guī)定了國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)相關(guān)規(guī)劃的批準(zhǔn)權(quán)，但未對(duì)其他相關(guān)規(guī)劃作出審批權(quán)上的規(guī)定。（16）《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》規(guī)定了國(guó)務(wù)院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)、國(guó)務(wù)院有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、縣級(jí)以上地方人民政府等行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)規(guī)劃（17）的編制權(quán);規(guī)定了國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃的審批權(quán)，同樣未對(duì)其他相關(guān)規(guī)劃作出審批權(quán)上的規(guī)定。（18）《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定了國(guó)務(wù)院循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門(mén)、國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)等有關(guān)主管部門(mén)、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合管理部門(mén)、本級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)等有關(guān)主管部門(mén)等行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)規(guī)劃（19）的編制權(quán);規(guī)定了國(guó)務(wù)院和地方政府對(duì)本級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的審批權(quán)。（20）可見(jiàn)，四部法律都采取列舉方式對(duì)特定規(guī)劃的編制主體做出了規(guī)定，但只有三部法律規(guī)定了規(guī)劃的審批主體，且作為審批權(quán)客體的規(guī)劃明顯少于作為編制權(quán)客體的規(guī)劃。而規(guī)劃變更審批權(quán)的授予更被普遍忽視，僅《可再生能源法》對(duì)此做出了規(guī)定:“經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃需要修改的，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?！保?1）

依據(jù)法學(xué)基本理論，未得到明確授權(quán)的行政機(jī)關(guān)理應(yīng)無(wú)權(quán)編制、變更和審批相應(yīng)規(guī)劃，否則即為越權(quán)。但顯然，我國(guó)在對(duì)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃?rùn)?quán)的規(guī)制方面存在明顯的不足。此外，這四部法律在進(jìn)行規(guī)劃?rùn)?quán)授予時(shí)，采取了明確列舉的方式，但結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃現(xiàn)狀來(lái)看，這些在立法中明確規(guī)定的規(guī)劃范圍并不能覆蓋我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)發(fā)布的低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃，現(xiàn)實(shí)中有相當(dāng)現(xiàn)行的低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的出臺(tái)是欠缺法律依據(jù)的，如國(guó)務(wù)院發(fā)布的《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012-2020年)》，現(xiàn)行立法并沒(méi)有授予國(guó)務(wù)院制定這一規(guī)劃的權(quán)力。此為低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃?rùn)?quán)力規(guī)制的又一缺憾。

3.對(duì)規(guī)劃程序規(guī)制的不完善性。我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的程序性規(guī)定普遍欠缺。在低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃編制的程序方面，雖然在實(shí)務(wù)中有著一套既存的政府系統(tǒng)內(nèi)的操作流程，但在四部法律中，只有《可再生能源法》一部法律對(duì)此作出了相關(guān)規(guī)定:編制可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見(jiàn)，進(jìn)行科學(xué)論證（22），在程序上確立了民主參與機(jī)制。其他三部法律對(duì)規(guī)劃制定的程序都未予以涉及。至于規(guī)劃的變更程序，四部法律則無(wú)一涉及。對(duì)規(guī)劃的審批程序，《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》雖有涉及，但僅規(guī)定了規(guī)劃批準(zhǔn)后的公開(kāi)程序（23），缺少具體明確的規(guī)定，對(duì)應(yīng)當(dāng)遵循的步驟、方式、方法等具體程序都未作可操作性規(guī)定。這一狀況極不利于低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的完善和調(diào)整。

四、我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的法律規(guī)制路徑

低碳技術(shù)應(yīng)用是一個(gè)技術(shù)性問(wèn)題，更是一個(gè)制度性問(wèn)題。因而，低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃要充分發(fā)揮規(guī)劃之力，更好地推進(jìn)低碳技術(shù)的應(yīng)用，就必須加快促進(jìn)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的法制化，將低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃全面地納入法律的規(guī)制。我們認(rèn)為，對(duì)規(guī)劃的法律規(guī)制應(yīng)重點(diǎn)從以下三個(gè)方面進(jìn)行加強(qiáng)。

1.堅(jiān)持低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的權(quán)限法定。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃?rùn)?quán)本質(zhì)上是一種行政權(quán)力，具體體現(xiàn)為規(guī)劃的編制權(quán)、變更權(quán)和審批權(quán)。行政控權(quán)是行政法的核心精神，最根本的一點(diǎn)即在于行政權(quán)限法定，以控制行政權(quán)力的濫用。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃是政府布局低碳技術(shù)發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)，通常表現(xiàn)為階段性目標(biāo)、措施和手段，在公布后會(huì)成為政府、企業(yè)或公民的行動(dòng)規(guī)則。這種規(guī)則，無(wú)論是指導(dǎo)性的還是約束性的，差別僅在于對(duì)行為主體的拘束程度要求不同而已。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃對(duì)政府、企業(yè)和公民或多或少都會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。因此，低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃?rùn)?quán)必須受到嚴(yán)格的限制，規(guī)劃的編制權(quán)、變更權(quán)和審批權(quán)的行使都必須要有明確的授權(quán)。

從目前我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的制定主體較為廣泛，從國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人民政府到政府職能部門(mén)，各類行政主體都頻繁使用行政規(guī)劃這一行政管理手段。由于規(guī)劃對(duì)象的不同，低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的制定主體呈現(xiàn)多元化在情理之中，但無(wú)論何級(jí)行政主體，其制定低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃都必須權(quán)限法定，要有明確的權(quán)力來(lái)源。這是判斷相關(guān)規(guī)劃行政主體行使規(guī)劃?rùn)?quán)是否合法的標(biāo)準(zhǔn)，也是低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃合法性的前提。

因此，我國(guó)應(yīng)盡快完善低碳技術(shù)應(yīng)用的相關(guān)立法，明確低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的編制、變更、審批主體，堅(jiān)守權(quán)限法定原則，避免低碳技術(shù)應(yīng)用法規(guī)在缺乏法律依據(jù)的情況下出臺(tái)，且在規(guī)劃批準(zhǔn)生效之后，未經(jīng)法律授權(quán)，行政主體不得隨意變更。

2.完善低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的實(shí)體制度。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃制度是對(duì)相應(yīng)規(guī)劃?rùn)?quán)實(shí)施的法律規(guī)制，這種規(guī)制通過(guò)制度中的實(shí)體法律規(guī)范與程序法律規(guī)范共同實(shí)現(xiàn)，相輔相成。法律程序的重要性不容置疑，程序正義被公認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的最佳選擇，但程序正義又不能完全脫離實(shí)體正義而獨(dú)立存在。許多程序規(guī)則都以實(shí)體規(guī)則為根基，只有在實(shí)體規(guī)則明確之后才能得到更好的確立，如果缺乏實(shí)體規(guī)則的限制和引導(dǎo)，程序正義將很可能走向不公正。因此，要完善我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃制度，制定相對(duì)完備的實(shí)體性規(guī)則實(shí)屬必要。例如，因低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃“朝令夕改”所引致的爭(zhēng)議解決問(wèn)題，有必要結(jié)合實(shí)踐需要在實(shí)體法上加以明確，尤其是明確相對(duì)人在何種情形之下享有獲得賠償?shù)臋?quán)利，然后再在程序法律層面建構(gòu)爭(zhēng)議解決的程序制度。

基于上文的分析可知，《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》四部法律的規(guī)劃制度內(nèi)容體系都極不完整，直接導(dǎo)致了相關(guān)規(guī)劃無(wú)法可依的局面。我們認(rèn)為，完整的低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃制度應(yīng)至少包括以下內(nèi)容:①規(guī)劃制定的原則;②規(guī)劃編制的主體、內(nèi)容與程序;③規(guī)劃審批的主體與程序;④規(guī)劃變更的主體與程序;⑤規(guī)劃的實(shí)施與監(jiān)督;⑥法律責(zé)任。

3.建立低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的程序機(jī)制。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃在編制、審批和變更中存在著廣泛的自由裁量權(quán)，為了保證規(guī)劃內(nèi)容的公平公正，必須建立完善的程序制約機(jī)制，堅(jiān)持規(guī)劃的程序法定?！肮姆ㄖ沃刃蚴欠ㄖ频幕疽螅ㄖ迫Q于一定形式的正當(dāng)過(guò)程，正常過(guò)程又主要通過(guò)程序來(lái)體現(xiàn)”。（24）行政程序是規(guī)范規(guī)劃?rùn)?quán)最有利的武器，也是保證規(guī)劃科學(xué)性的關(guān)鍵。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃程序上的完善應(yīng)重點(diǎn)從兩個(gè)方面進(jìn)行入手。

一是確立公開(kāi)透明原則。低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃牽涉到多方利益，對(duì)相關(guān)企業(yè)、公民在低碳技術(shù)應(yīng)用方面的行動(dòng)決策有明顯的影響力(例如，規(guī)劃如果將某項(xiàng)低碳技術(shù)作為重點(diǎn)推廣對(duì)象，相關(guān)的企業(yè)必定聞風(fēng)而動(dòng)積極參與或加大投資與生產(chǎn))，對(duì)工業(yè)、交通、建筑等多個(gè)領(lǐng)域都具有重大影響。為保證低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的科學(xué)性，應(yīng)確立公開(kāi)透明原則，在規(guī)劃編制、變更和審批時(shí)，做到依據(jù)、主體、內(nèi)容和程序的公開(kāi)透明，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:①低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃編制、變更、審批的依據(jù)與主體應(yīng)事先依法進(jìn)行明確與公開(kāi);②低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的內(nèi)容(包括規(guī)劃的正式文本、圖件和相關(guān)資料)，除涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密，并由法律規(guī)定不得公開(kāi)外，都應(yīng)進(jìn)行真實(shí)、準(zhǔn)確、完整和及時(shí)的信息公開(kāi)，包括在出現(xiàn)虛假或不完整信息及時(shí)予以澄清，保障公眾的知情權(quán);③低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃編制、變更與審批的程序應(yīng)公開(kāi)，防止因暗箱操作帶來(lái)的消極影響。

低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的公開(kāi)透明，不僅有利于規(guī)劃接受公眾監(jiān)督，也有利于增加公眾對(duì)規(guī)劃的認(rèn)同度和信任感，更是公民參與低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的前提，是促進(jìn)規(guī)劃公平公正以及規(guī)劃內(nèi)容科學(xué)合理的基本要求。

在《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》四部法律中，《節(jié)約能源法》未涉及任何關(guān)于規(guī)劃公開(kāi)與透明的內(nèi)容，而其他三部法律也只規(guī)定了規(guī)劃應(yīng)在批準(zhǔn)后公布（25），對(duì)規(guī)劃審批前以及變更、廢止等階段的公開(kāi)程序無(wú)一涉及。因此，應(yīng)在此后的修訂中對(duì)這一內(nèi)容進(jìn)行完善。

二是建立民主參與機(jī)制。行政規(guī)劃程序應(yīng)該充分保障受到規(guī)劃影響的人能夠通過(guò)有效的方式參與規(guī)劃的規(guī)定，并且能夠針對(duì)規(guī)劃的內(nèi)容發(fā)表意見(jiàn)和建議，從而對(duì)于規(guī)劃內(nèi)容的形成發(fā)揮有效的作用。（26）正如美國(guó)學(xué)者查爾斯所言:“自由言論是不夠的，參與對(duì)話的平等機(jī)會(huì)也是必要的?！保?7）目前而言，在我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的制定中缺少民主參與是最需要關(guān)注的問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃程序基本上都在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部封閉運(yùn)作，甚至由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的意志左右，在各個(gè)環(huán)節(jié)尤其是制定過(guò)程中普遍缺少民主參與，缺乏民意吸納機(jī)制。然而，低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃密切關(guān)系到絕大多數(shù)的行業(yè)、企業(yè)、個(gè)人的利益，只有接上“地氣”，廣泛吸納“外部”意見(jiàn)，建立起民主參與機(jī)制，才能使其內(nèi)容更加科學(xué)和合理，才能確保規(guī)劃在實(shí)施中發(fā)揮理想的效果。同時(shí)，低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃領(lǐng)域的民主參與也是法治國(guó)家民主政治的體現(xiàn)，民主參與的過(guò)程充分體現(xiàn)了民主的形式和內(nèi)容。

在《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》四部法律中，只有《可再生能源法》建立了民主參與機(jī)制，但其民主參與的環(huán)節(jié)僅限于編制，而未提及變更，對(duì)規(guī)劃制定者違法征求義務(wù)的法律責(zé)任也未進(jìn)行任何規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，要完善低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的民主參與機(jī)制，可以從以下四個(gè)方面入手:①修訂相關(guān)低碳技術(shù)應(yīng)用立法，廣泛建立低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的民主參與機(jī)制;②低碳技術(shù)應(yīng)用規(guī)劃的民主參與環(huán)節(jié)應(yīng)至少覆蓋規(guī)劃制定和規(guī)劃變更兩個(gè)方面;③對(duì)于違反民主參與義務(wù)的法律責(zé)任應(yīng)作出明確規(guī)定;④對(duì)于規(guī)劃民主參與的方式、內(nèi)容、程序應(yīng)予以細(xì)化和完善，尤其應(yīng)建立聽(tīng)證程序，為公眾參與提供明確且有效的渠道，防止公眾參與成為一種形式或擺設(shè)。

注:

①翁岳生:《行政法》，中國(guó)法制出版社2002年版，第798頁(yè)。

②Catherine Mitchell，Peter Connor.Renewable Energy Policy in the UK 1990-2003.Energy Policy.2004.

③《國(guó)務(wù)院:2020年單位GDP二氧化碳排放降40%至45%》，2009年 11月 27日，http://finance.people.com.cn/GB/10461522.html.最后訪問(wèn)時(shí)間2014年3月1日。

④《我國(guó)風(fēng)電超規(guī)劃發(fā)展，風(fēng)電裝機(jī)與電網(wǎng)建設(shè)不同步》，2010年6月13日，http://news.sina.com.cn/c/2010-06-13/172420472229.shtml.最后訪問(wèn)時(shí)間2014年3月1日。

⑤《誰(shuí)來(lái)為光伏悲劇買(mǎi)單?》，2013年3月22日，http://news.hexun.com/2013-03-22/152365021.html.最后訪問(wèn)時(shí)間2014年3月1日。

無(wú)論是采用什么樣的教學(xué)策略，設(shè)計(jì)什樣的教學(xué)過(guò)程，最終的教學(xué)目標(biāo)都是培養(yǎng)學(xué)生：會(huì)用數(shù)學(xué)的眼睛看，會(huì)用數(shù)學(xué)的思維想，會(huì)用數(shù)學(xué)的語(yǔ)言說(shuō)．么

⑥例如，上海市政府2013年4月公布的《上海市鼓勵(lì)電動(dòng)汽車充換電設(shè)施發(fā)展暫行辦法》中提出，2014年底前將為私人安裝充電樁提供不超過(guò)30%費(fèi)用的補(bǔ)貼，但同時(shí)規(guī)定了審批手續(xù)，審批部門(mén)涉及市發(fā)改委、科委、工信、交通、國(guó)土、規(guī)劃、財(cái)政等部門(mén)，此外還需經(jīng)過(guò)物業(yè)、電網(wǎng)公司的審核，要取得補(bǔ)貼并非易事。

⑦參見(jiàn)《節(jié)約能源法》第5條、第34條、第41條、第48條。

⑧參見(jiàn)《可再生能源法》第8條、第12條、第18條。

⑨參見(jiàn)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第4條、第8條。

⑩參見(jiàn)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第6條、第12條。

（12）參見(jiàn)《可再生能源法》第8條、第18條;《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第8條。

（13）國(guó)家和地方節(jié)能中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃及年度節(jié)能計(jì)劃、地方建筑節(jié)能規(guī)劃、國(guó)家交通節(jié)能規(guī)劃、國(guó)家和地方公共機(jī)構(gòu)節(jié)能規(guī)劃、國(guó)家和地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃中節(jié)能內(nèi)容。

（14）參見(jiàn)《節(jié)約能源法》第5條、第34條、第41條、第48條。

（15）即國(guó)家可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、地方可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、農(nóng)村地區(qū)可再生能源發(fā)展規(guī)劃、國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中可再生能源開(kāi)發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展內(nèi)容。

（16）參見(jiàn)《可再生能源法》第8條、第12條、第18條。

（17）即國(guó)家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃、行業(yè)專項(xiàng)清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃、地方推行清潔生產(chǎn)的實(shí)施規(guī)劃以及國(guó)家和地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃、環(huán)境保護(hù)、資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開(kāi)發(fā)等規(guī)劃中清潔生產(chǎn)促進(jìn)內(nèi)容。

（18）參見(jiàn)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第4條、第8條。

（19）即國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、地方循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)等規(guī)劃中發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。

（20）參見(jiàn)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第6條、第12條。

（21）參見(jiàn)《可再生能源法》第8條。

（22）參見(jiàn)《可再生能源法》第9條。

（23）參見(jiàn)《可再生能源法》第8條、第18條;《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第8條;《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第12條。

（24） John Rawls，A Theory of Justice，Harvard University Press，(1971)，p.239.

（25）參見(jiàn)《可再生能源法》第8條、第18條;《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第8條;《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第12條。

（26）參見(jiàn)郭慶珠《行政規(guī)劃及其法律控制研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第130頁(yè)。

（27）【美】查爾斯·J.福克斯、休·T.米勒:《后現(xiàn)代公共行政——話語(yǔ)指向》，楚艷紅等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第113頁(yè)。

〔責(zé)任編輯:李 杏〕

A Study On the Perfection of Low Carbon Technology Planning Legal System in China

Lai Chaochao＆Yang Jiejun

Administrative-planning is an important means to promote the application of low-carbon technologies.Scientific administrative-planning can optimize the allocation of social resources，set good development goals，improve administrative efficiency and guide the administrative counterpart＇s action.Although application of low-carbon technology planning system has initially formed in our country，there are still many problems.And it can be attributed to the imperfect planning system largely.In this paper，the author will take“Energy Conservation Law”，“Renewable Energy Law”“Clean Production Promotion Law”and“Circular Economy Promotion Law”which are the most important application of the relevant legislation as a sample of low-carbon technologies，to analyze the situation of the legal regulation of low-carbon technology planning.Meanwhile，further emphasis on discussing the limits of planning authority，substantive content and planning process will be discussed.Finally the author will propose targeted advices to improve the low-carbon technologies planning system.

application of low carbon technology;plan;problem research

D922.1

A

1001-8263(2014)07-0090-06

賴超超，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師、博士生 南京211816;楊解君，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)、博士 廣州510420

* 本文是國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用的法律制度研究”(10AFX011)、江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“江蘇先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展研究(10EYB006)的階段性成果。