美國稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)規(guī)則的制度借鑒

美國稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)規(guī)則的制度借鑒

納稅人天生對征稅者保持著不信任和對立的態(tài)度，這可以稱得上是一種超越時間和文化的共同現(xiàn)象。即使在現(xiàn)代稅收制度下，納稅人和征稅者之間的不信任問題也并未得到徹底解決。

1997年9月，美國國會司法委員會曾專門就美國國稅局濫用權(quán)力的現(xiàn)象舉行過一場為期三天的聽證會。在會上，多名納稅人投訴稅務(wù)局錯誤執(zhí)行稅法使其遭受損失；一名不愿意透露姓名的稅務(wù)官員在聽證會上承認(rèn)曾經(jīng)多次目睹他的同事濫用權(quán)力侵犯納稅人合法權(quán)益，使用不道德的手段征收稅款，并打擊報復(fù)那些試圖糾正錯誤案件的同事。此外，聽證會還發(fā)現(xiàn)美國稅務(wù)局涉嫌在稅務(wù)案件中，以查稅威脅相關(guān)的證人和陪審團(tuán)成員。

美國國家稅務(wù)局嚴(yán)重濫用權(quán)力的現(xiàn)象引起了美國立法者和社會公眾的普遍關(guān)注，并直接引發(fā)了接下來幾年間美國稅收征管系統(tǒng)的數(shù)次改革。當(dāng)時的改革方案甚至包括徹底地把美國國稅局分成兩個不同的機(jī)構(gòu)，一個負(fù)責(zé)收取納稅申報表和向納稅人提供建議，另一個負(fù)責(zé)征收稅款和稅務(wù)稽查。最終，美國國會決定加強(qiáng)對稅局的監(jiān)督并要求稅局強(qiáng)調(diào)保護(hù)納稅人的合法權(quán)益，以防止更多權(quán)力濫用的發(fā)生?？偟膩砜?，這一系列的改革使得美國的國稅局成為了一個對納稅人更為友善的國家機(jī)關(guān)，但同時也不可避免地削弱了一部分其征收稅款的能力。

一、美國稅務(wù)系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制

美國學(xué)者認(rèn)為，美國國稅局在稅務(wù)執(zhí)法時偏離立法者意圖的情況是典型的“委托人——代理人”難題，美國國會作為委托人，進(jìn)行稅收立法工作，但其并不負(fù)責(zé)具體的稅收征管，而是委托美國國稅局來進(jìn)行，這個過程中，稅局扮演的就是國會代理人的角色，而同時，國會又沒有足夠的資源對其代理人進(jìn)行有效的監(jiān)督，也無法提供足夠的動力使國稅局嚴(yán)格按照國會的立法本意執(zhí)法。

雖然總體來說，美國國稅局在稅收征管過程中較好地履行了職責(zé)，但其制度設(shè)計仍存在一定問題。出于種種原因，實踐中稅局總是傾向于擴(kuò)大或是忽視稅法中的部分規(guī)定，加強(qiáng)稅款征收的力度。也正是了防止這一情況出現(xiàn)，美國在過去的三十年中多次對國家稅務(wù)局的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行改革，通過設(shè)立特別委員會和辦公室的方法來對稅局進(jìn)行監(jiān)督。目前，美國稅務(wù)系統(tǒng)就建立起了由納稅人維權(quán)辦公室（Office ofthe Tax payer Advocate）以及國稅局監(jiān)督委員會(Internal Revenue Service Oversight Board)為主的監(jiān)督機(jī)制。

二、美國納稅人維權(quán)辦公室介紹

雖然在一定的制度設(shè)計下，美國國稅局在內(nèi)部設(shè)立了專門的監(jiān)督或是復(fù)議機(jī)構(gòu)，但面對納稅人的種種抱怨和不滿，美國國會曾多次就改善稅務(wù)行政監(jiān)督進(jìn)行過改革。在1979年，美國在國稅局內(nèi)部設(shè)立了“納稅人監(jiān)察專員辦公室”來處理稅務(wù)爭議解決以及為納稅人提供權(quán)益保護(hù)救濟(jì)。在1988年，美國國會通過了納稅人權(quán)益保護(hù)法案，授權(quán)納稅人監(jiān)察專員辦公室發(fā)布納稅人援助令的權(quán)利，納稅人援助令可以強(qiáng)令美國國稅局退還其所凍結(jié)或是已征收的納稅人財產(chǎn)，停止國稅局征收稅款的行為，并保護(hù)納稅人免受稅局濫用權(quán)力的威脅。同時，美國國會要求監(jiān)察專員辦公室每年都要發(fā)布報告，公布國稅局提供納稅人服務(wù)的質(zhì)量情況。

1996年，美國國會將納稅人監(jiān)察專員辦公室更名為納稅人維權(quán)辦公室，該辦公室的主管官員將直接向國稅局長報告。此外，納稅人維權(quán)辦公室還需發(fā)布年度報告并幫助納稅人處理稅務(wù)爭議解決案件。法律還規(guī)定該辦公室需負(fù)責(zé)提供立法建議，幫助改善納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)的互動關(guān)系。

即使如此，美國國會仍然認(rèn)為這個納稅人維權(quán)辦公室并不能很好地履行維護(hù)納稅人權(quán)益的職責(zé)，因為其相對于國稅局并不具有足夠的獨立性。在1998年，美國國會進(jìn)一步修改法律，加強(qiáng)該辦公室的獨立性，該辦公室的主管職位更名為全國納稅人維權(quán)人，并規(guī)定雖然該名主管需直接向國稅局局長報道，但在挑選該名主管的人選時，該候選者在入職的前兩年應(yīng)未在稅務(wù)系統(tǒng)工作過。后來在美國，曾從財政部或是其他政府部門尋找過候選人。同時，在其離職后，五年內(nèi)不能加入稅務(wù)系統(tǒng)工作，以保證其獨立性。

此外，美國在每個州也都分別設(shè)立了納稅人維權(quán)辦公室，并要求其必須具有獨立的電話、傳真、電子郵件系統(tǒng)，獨立于稅務(wù)系統(tǒng)之外。納稅人維權(quán)辦公室工作人員在與納稅人接觸或是提供咨詢意見時，需告知納稅人其與稅務(wù)系統(tǒng)之間的獨立關(guān)系，最重要的是，納稅人維權(quán)辦公室有權(quán)對納稅人告知其的信息保持保密權(quán)，并且無需向稅務(wù)機(jī)關(guān)披露。

那么這一套機(jī)制是否有效地扮演了“納稅人的聲音”的作用呢？雖然目前的數(shù)據(jù)有限，但是這一機(jī)制看起來是可行的。最重要的是，雖然納稅人在與維權(quán)辦公室合作之后并非總是能夠得到一個理想的結(jié)果，但據(jù)目前的主管官員表示，維權(quán)辦公室非常良好地扮演了其稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人之間的紐帶作用，因為維權(quán)辦公室最重要的性質(zhì)是協(xié)調(diào)者，而并非最終決策者。

三、美國國家稅務(wù)局監(jiān)督委員會介紹

在設(shè)立納稅人維權(quán)辦公室的同一年，1998年，美國國會設(shè)立了國家稅務(wù)局監(jiān)督委員會，該委員會由9人組成，委員會主席經(jīng)過參議院的建議和同意提名7名委員；在這7名委員中，有6名需要來自國家行政系統(tǒng)之外，同時這些委員應(yīng)具備以下資質(zhì)：德才兼?zhèn)洌ㄍǔＪ侵麑W(xué)者或著名企業(yè)家），立場中立，同時參與管理過10萬人以上的機(jī)構(gòu)。另一名委員應(yīng)該來自于其他國家行政系統(tǒng)。而9名委員的剩余兩名，應(yīng)分別來自財政部和國家稅務(wù)局。同時，這9名委員都需具備稅法的相關(guān)背景。

國家稅務(wù)局監(jiān)督委員會保持著較高的獨立性，其職責(zé)是監(jiān)督稅務(wù)系統(tǒng)的稅收征管、管理、自由裁量權(quán)的行使以及稅法的執(zhí)行等等。最重要的是，該委員會需對美國國家稅務(wù)局的長期發(fā)展計劃、工作計劃進(jìn)行一定監(jiān)督并提供適當(dāng)?shù)慕ㄗh，并保證其對納稅人的待遇。

四、小結(jié)

從美國對其稅務(wù)系統(tǒng)監(jiān)督機(jī)制的一系列改革我們可以得到以下啟示：

1．納稅人和征稅者之間的矛盾從某種程度上來說屬天然形成，但是并非不可調(diào)和，需經(jīng)過合理制度設(shè)計的引導(dǎo)；

2．稅務(wù)工作有其高度的復(fù)雜性、專業(yè)性以及普遍性，作為立法者，立法機(jī)關(guān)在實踐中不可能對稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的全面監(jiān)督，對稅務(wù)行政權(quán)力的監(jiān)督，應(yīng)以稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部建立有效監(jiān)督機(jī)制為主；

3．從某種程度上來說，適當(dāng)引入外部力量，可以有效地調(diào)和納稅人和稅務(wù)系統(tǒng)之間的關(guān)系，促進(jìn)征納關(guān)系和諧。

本專欄由北京華稅律師事務(wù)所特約供稿