歐盟難念“預(yù)算經(jīng)”

周譚豪

都說(shuō)“家家有本難念的經(jīng)”，擁有諸多機(jī)構(gòu)及28個(gè)成員國(guó)的歐盟自難例外。關(guān)乎各成員國(guó)切身利益的歐盟預(yù)算問(wèn)題難免成為引爆歐盟各方爭(zhēng)執(zhí)的導(dǎo)火索。2014年9月，歐盟采用一項(xiàng)全新會(huì)計(jì)規(guī)則，將性交易和毒品等“隱形”經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也計(jì)入GDP。在此新規(guī)則之下，服務(wù)行業(yè)發(fā)達(dá)的英國(guó)和荷蘭兩國(guó)的國(guó)民收入增量不小。鑒于此，歐盟要求兩國(guó)分別限期繳納21億歐元和6.42億歐元追加預(yù)算，并強(qiáng)硬敦促倫敦和阿姆斯特丹“克期付訖”，引發(fā)兩國(guó)強(qiáng)烈抵觸。而英國(guó)的主要競(jìng)爭(zhēng)國(guó)法國(guó)和德國(guó)將分別獲得大約10億歐元和8億歐元的“攤派”退款。英國(guó)首相卡梅倫甚至憤而威脅道，該賬單讓不列顛“更難有理由在2017年公投前留在歐盟”，再次將歐盟預(yù)算問(wèn)題推到聚光燈下。

但事實(shí)上，公眾大多對(duì)架構(gòu)復(fù)雜、利益交織的歐盟“熟而難知”，其預(yù)算問(wèn)題就更讓很多人如霧里看花般“不明覺(jué)厲”。

歐盟預(yù)算的神秘面紗

歐盟的預(yù)算異常復(fù)雜。它是基于《馬斯特里赫特條約》、《里斯本條約》等盟約框架，涵蓋歐盟多年度財(cái)政展望、歐盟年度預(yù)算及成員國(guó)年度預(yù)算三個(gè)層面。成員國(guó)須于每年年底將次年預(yù)算案提交歐盟審查通過(guò)，標(biāo)準(zhǔn)主要是財(cái)政赤字和政府債務(wù)規(guī)模分別不得超過(guò)該國(guó)預(yù)算年內(nèi)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的3%、60%。歐盟層面的兩大預(yù)算則須由歐盟委員會(huì)（歐盟行政機(jī)構(gòu)）、歐盟理事會(huì)（由各成員國(guó)政府部長(zhǎng)組成）和歐洲議會(huì)（由歐盟選民直選產(chǎn)生的議員組成）共同協(xié)商，其中歐委會(huì)負(fù)責(zé)牽頭及提方案，歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)分別進(jìn)行兩次審核，并分別對(duì)義務(wù)性支出（具法令依據(jù)的支出）和非義務(wù)性支出（可被削減的撥款項(xiàng)目支出）享有最終決定權(quán)。兩大預(yù)算中，多年度財(cái)政展望（一般為5到7年）是年度預(yù)算的指導(dǎo)方針，后者則是前者在每一財(cái)年的具體實(shí)施。兩大預(yù)算的規(guī)模約占同時(shí)期歐盟各成員國(guó)預(yù)算總額的2%，其資金主要來(lái)自進(jìn)口商品關(guān)稅、進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅、增值稅及向成員國(guó)征收占其國(guó)民總收入（GNI）約1%的稅金等四條渠道，支出則聚焦六大領(lǐng)域：巧增長(zhǎng)與包容性增長(zhǎng)、可持續(xù)增長(zhǎng)、自然資源、安全與公民權(quán)、全球性歐洲、行政及補(bǔ)償。

歐盟對(duì)其預(yù)算在制訂、實(shí)施、監(jiān)督和審計(jì)等各個(gè)層面的統(tǒng)籌思路清晰、設(shè)計(jì)嚴(yán)密，特別是其1988年以來(lái)已規(guī)劃并執(zhí)行的四次多年度預(yù)算均收效明顯。隨著歐盟不斷擴(kuò)大、歐洲一體化程度不斷加深，歐盟預(yù)算統(tǒng)籌兼顧的特點(diǎn)日漸展露，成為近年在經(jīng)濟(jì)、安全等方面內(nèi)憂外患不絕的歐盟的一個(gè)穩(wěn)定之錨。歐洲央行行長(zhǎng)德拉吉強(qiáng)調(diào)，全面實(shí)施歐盟預(yù)算規(guī)則對(duì)增強(qiáng)歐盟及歐元區(qū)抵抗沖擊能力“至關(guān)重要”。

不患寡而患不均

10月29日，上屆歐委會(huì)主席巴羅佐在總結(jié)其十年任期時(shí)感慨，歐盟決策機(jī)制以其復(fù)雜性而致行動(dòng)低效，同時(shí)歐盟動(dòng)員獲得團(tuán)結(jié)一致的力量和動(dòng)員成員國(guó)承擔(dān)更多責(zé)任也相當(dāng)耗時(shí)。此語(yǔ)深刻道出了當(dāng)前歐盟“預(yù)算經(jīng)”的難言之隱：牽涉面太大導(dǎo)致眾口難調(diào)，以致各方求得妥協(xié)的過(guò)程往往是千回百轉(zhuǎn)、持續(xù)折騰，甚至功虧一簣。德國(guó)總理默克爾更是一針見(jiàn)血地指出，過(guò)分強(qiáng)調(diào)“腳步一致”的歐盟“會(huì)議室里否決權(quán)過(guò)剩，無(wú)助于解決問(wèn)題”。上世紀(jì)70～80年代，歐共體四次爆發(fā)預(yù)算危機(jī)。

目前各成員國(guó)對(duì)于歐盟預(yù)算的爭(zhēng)端主要集中在四個(gè)方面：

一，預(yù)算規(guī)模大還是小。從開(kāi)支出發(fā)，歐盟預(yù)算規(guī)模顯然不大。歐洲一體化的深入幾乎將成員國(guó)之間的貿(mào)易壁壘消除殆盡，大大壓縮了歐盟關(guān)稅收入，直接影響歐盟預(yù)算兩大財(cái)源；與此同時(shí)，歐盟為吸納和消化新成員及應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、安全及氣候變化等方面問(wèn)題所需的開(kāi)支卻與日俱增。在此背景下，成員國(guó)繳費(fèi)對(duì)于歐盟預(yù)算的重要性顯著提升。經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷的南歐窮國(guó)和相對(duì)不發(fā)達(dá)的中東歐國(guó)家一直是歐盟資金的凈接收國(guó)，它們巴不得歐盟擴(kuò)張財(cái)政，并為此結(jié)成“融合之友”集團(tuán)，以強(qiáng)化擴(kuò)大預(yù)算的共同呼吁。做為歐盟最大“金主”的英、法、德等“老歐洲”卻長(zhǎng)期成為凈貢獻(xiàn)國(guó)。它們顯然不是先人后己的“活雷鋒”，反對(duì)歐盟預(yù)算進(jìn)一步膨脹，更不愿在近年債務(wù)危機(jī)肆虐之際舍己為人，甚至要求削減預(yù)算，并迫使歐盟多年度預(yù)算規(guī)模歷史上首次縮小，2014～2020年較2007～2013年大幅節(jié)支342億歐元。歐洲議會(huì)議長(zhǎng)舒爾茨警告道，緊縮預(yù)算“不能讓歐洲適應(yīng)全球化世界”，“不會(huì)增強(qiáng)而只會(huì)減弱歐洲經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力”。

二，各項(xiàng)目投入多還是少。各成員國(guó)不論支持?jǐn)U張還是緊縮歐盟預(yù)算，一旦涉及特定項(xiàng)目支出時(shí)，又各自重新站隊(duì)。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)歷來(lái)是六大領(lǐng)域中的共同農(nóng)業(yè)政策——農(nóng)業(yè)支出一度占?xì)W盟層面預(yù)算的70%有余，目前也達(dá)39%，但其實(shí)際產(chǎn)值不到歐盟GDP的4%。以英國(guó)為代表的工商業(yè)國(guó)家自然對(duì)此大為火光，一再要求歐盟加快削減補(bǔ)貼力度、轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式，英還據(jù)此促使歐盟同意給予其特殊待遇——每年可從上繳稅金中獲得數(shù)十億乃至上百億歐元返還款，這又引起法國(guó)等的強(qiáng)烈不滿。英法斗氣也因之成為歐盟歷次預(yù)算磋商的保留節(jié)目。此外，近年各方要求歐盟重新制定其預(yù)算項(xiàng)目?jī)?yōu)先次序的呼聲不斷升高，希望歐盟在增長(zhǎng)、就業(yè)及競(jìng)爭(zhēng)力、社會(huì)融合、非傳統(tǒng)安全、氣候變化等方面投入更多力量。

三，制度執(zhí)行寬松還是嚴(yán)格。當(dāng)前歐洲正力求從危機(jī)中浴火重生，歐委會(huì)及法、意等國(guó)家認(rèn)為，單靠單一貨幣工具調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)力不從心，主張?jiān)黾託W盟及成員國(guó)預(yù)算彈性，允其適度增加財(cái)赤、加強(qiáng)融資，甚至發(fā)行統(tǒng)一的歐元債券。但歐洲議會(huì)及德、奧等國(guó)家堅(jiān)決抵制這一將讓歐盟“淪為赤字聯(lián)盟”之舉，要求維護(hù)既有預(yù)算規(guī)則完整性，而非重蹈一些成員國(guó)覆轍，“為未來(lái)埋下隱患”。布魯塞爾在預(yù)算監(jiān)督執(zhí)法中“看人下菜碟”也飽受詬?。合ＥD、塞浦路斯等外圍國(guó)家財(cái)政赤字和公共債務(wù)比例超標(biāo)要遭重罰，甚至私人存款都在一夜之間被強(qiáng)制按比例“國(guó)有化”，惹得民怨沸騰；法國(guó)、意大利卻總倚仗“足以影響歐盟決策的大國(guó)”身份，對(duì)歐盟減赤“限期整改”一拖再拖，而無(wú)須付出沉重代價(jià)。無(wú)論審勢(shì)與否亦或“寬嚴(yán)皆誤”，堪稱(chēng)歐盟當(dāng)前兩難處境的真實(shí)寫(xiě)照。

四，一體化步伐快還是慢。由于經(jīng)濟(jì)和貨幣分化、社會(huì)多元化及成員國(guó)數(shù)量激增，歐各方對(duì)于一體化的嫌隙日增，“多速歐洲”已非杞人憂天。各方分歧頗深的歐盟預(yù)算因此自然而然地超越了單純的經(jīng)濟(jì)、法律等技術(shù)范疇，尤其是在兩大突出問(wèn)題上界限分明地展開(kāi)長(zhǎng)期博弈。其一為歐盟預(yù)算一體化的“黃金分割點(diǎn)”。歐盟若要真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算自主和統(tǒng)籌，根本途徑是開(kāi)拓自主財(cái)源、擴(kuò)大監(jiān)管范圍，為此其勢(shì)必追求更多財(cái)政及行政權(quán)力，建立自己的“稅收池子”，而這恰恰觸動(dòng)了成員國(guó)根本利益。其二為歐元區(qū)預(yù)算是否該“應(yīng)運(yùn)而生”。十余年來(lái)，歐盟在貨幣一體化上的步調(diào)不一很大程度上助長(zhǎng)了非歐元區(qū)的邊緣化甚至疑歐、脫歐傾向，如今歐盟及德等歐元區(qū)國(guó)家又提出單獨(dú)設(shè)立歐元區(qū)預(yù)算，加劇了一些非歐元區(qū)國(guó)家不滿、狐疑情緒。另一些經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好的非歐元區(qū)國(guó)家則希望“將計(jì)就計(jì)”，借預(yù)算雙軌化之名行明哲保身之實(shí)，從救助歐元區(qū)重債國(guó)行動(dòng)中抽身。

總之，所謂歐盟預(yù)算爭(zhēng)端至少云集了南歐與北歐之間、中東歐與西歐之間、歐元區(qū)與非歐元區(qū)之間、大國(guó)與小國(guó)之間、歐盟與成員國(guó)之間乃至歐盟各機(jī)構(gòu)之間等眾多博弈，而其根源或如家喻戶(hù)曉的“三個(gè)和尚”，“喝水你爭(zhēng)我?jiàn)Z，挑水你推我讓”。最鮮活的案例就是近日歐盟提出的2015～2017年3000億歐元大規(guī)模投資倡議：此舉獲歐盟成員國(guó)“一致支持和鼓勵(lì)”，偏偏在資金來(lái)源一事上遲遲達(dá)不成共識(shí)。

差強(qiáng)人意的妥協(xié)之道

不過(guò)，面紅耳赤總比分道揚(yáng)鑣乃至大打出手來(lái)得好。經(jīng)歷兩次大戰(zhàn)洗禮的歐洲再也不愿、也經(jīng)不起大的折騰，遇事溝通、尋求妥協(xié)已成各方共識(shí)——試想：數(shù)百年來(lái)勢(shì)同水火的法德都能和解，還有什么問(wèn)題不能談呢？各方在預(yù)算事務(wù)上不一而足的關(guān)注點(diǎn)和訴求其實(shí)也在很大程度上解決了妥協(xié)的技術(shù)障礙。歐盟2014～2020年度財(cái)政框架的達(dá)成已向世人證明，一份能同時(shí)滿足英國(guó)關(guān)于整體削減預(yù)算、法國(guó)關(guān)于保持共同農(nóng)業(yè)政策優(yōu)先度、德國(guó)關(guān)于不提高成員國(guó)繳費(fèi)比例及匈牙利關(guān)于維持凈接受?chē)?guó)地位等要求的預(yù)算案并非鏡花水月，盡管該方案從各個(gè)角度看都只能算差強(qiáng)人意。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，戰(zhàn)后自身地位的下滑以及合作共贏的時(shí)代主旋律，更讓歐洲人堅(jiān)信，分蛋糕雖是你多我就少的事情，但只要大家齊心協(xié)力把蛋糕做大，就能保證所有人分到的蛋糕都越來(lái)越大。因此，即便各方有關(guān)歐洲建設(shè)理念及預(yù)算等具體事務(wù)上的碰撞濺出再多火星，也絕不愿歐洲一體化事業(yè)中道崩殂。也有少數(shù)歐盟機(jī)構(gòu)及成員國(guó)懷著醉翁之意——其對(duì)預(yù)算本身并無(wú)太大疑議，惟欲借此平臺(tái)“發(fā)揮作用”。鑒此，各方均“不滿意但可接受”的方案以及“最后一分鐘的妥協(xié)”目前是且恐仍將是歐盟預(yù)算博弈之常態(tài)。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院歐洲所研究人員）endprint