陳斌韓會(huì)君

公共體育服務(wù)外包的政府責(zé)任及實(shí)現(xiàn)機(jī)制論析

陳斌1，2韓會(huì)君3

公共體育服務(wù)的特性決定為公眾提供高質(zhì)量、高效率、多層次的體育服務(wù)是政府應(yīng)盡的責(zé)任。伴隨我國(guó)行政改革的不斷深化，外包已經(jīng)成為政府提供公共體育服務(wù)的有效工具，但外包只是政府將公共體育服務(wù)的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量，不是政府責(zé)任的推卸或讓渡，而是政府責(zé)任的強(qiáng)化。采用文獻(xiàn)資料法對(duì)政府責(zé)任的內(nèi)涵、外包的政府責(zé)任、政府履責(zé)不力的現(xiàn)象及原因和政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行了研究。結(jié)果顯示，除了服務(wù)資金提供、服務(wù)生產(chǎn)協(xié)調(diào)、服務(wù)政策法規(guī)的制定等傳統(tǒng)責(zé)任外，公共體育服務(wù)外包的政府責(zé)任還包括外包的決策、優(yōu)秀接包方的遴選、完備合同的設(shè)計(jì)和外包的監(jiān)管等。當(dāng)前，政府在公共體育服務(wù)外包過程中存在招標(biāo)不規(guī)范或違規(guī)操作、外包服務(wù)的安排與公眾體育需求錯(cuò)位、合同設(shè)計(jì)不完善、監(jiān)管不力的履責(zé)不力現(xiàn)象，其歸因在于“官本位”思想廣泛存在、法律法規(guī)體系不健全、監(jiān)督力量薄弱、外包關(guān)系復(fù)雜、行政改革的方式、既得利益、缺乏外包的技能和能力。最后，通過行政問責(zé)制、整合機(jī)制、信任機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制提出促進(jìn)公共體育服務(wù)外包的政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

公共體育服務(wù)；外包；政府責(zé)任；實(shí)現(xiàn)機(jī)制

公共體育服務(wù)外包是指政府以契約形式，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將某些具體的公共服務(wù)生產(chǎn)職能委托給具有資質(zhì)的私人企業(yè)、社會(huì)組織的一種新型服務(wù)供給形式，政府負(fù)責(zé)外包的戰(zhàn)略規(guī)劃、生產(chǎn)過程的監(jiān)管、實(shí)施績(jī)效的評(píng)估和生產(chǎn)費(fèi)用的支付等。這種新型的供給模式具有生產(chǎn)間接性、主體多元性、契約合作性等特點(diǎn)。外包打破公共體育服務(wù)供給的政府壟斷，形成政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與社會(huì)組織、社會(huì)組織與社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)格局，從而達(dá)到降低生產(chǎn)成本、提升供給效率、轉(zhuǎn)變政府職能的目的。公共體育服務(wù)外包是對(duì)我國(guó)行政改革中政府簡(jiǎn)政放權(quán)、管辦分離、政事分開，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與、法制保障”的社會(huì)管理體制的積極回應(yīng)。當(dāng)前，服務(wù)外包模式已經(jīng)廣泛地運(yùn)用于我國(guó)公共體育場(chǎng)館的建設(shè)、體育設(shè)備器材的購(gòu)買、公共體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)與管理、體育場(chǎng)館服務(wù)的購(gòu)買、公共體育服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)與維護(hù)等服務(wù)的生產(chǎn)。外包改變了中國(guó)政府壟斷提供公共體育服務(wù)時(shí)，政府→服務(wù)使用者的單維度、單向度的簡(jiǎn)單關(guān)系，形成了政府、企業(yè)、社會(huì)組織和使用者之間多維度、多向度互動(dòng)的復(fù)雜關(guān)系。這種復(fù)雜的關(guān)系需要作為公共體育服務(wù)外包的主導(dǎo)主體——政府，擔(dān)負(fù)起科學(xué)決策、嚴(yán)密監(jiān)管等責(zé)任，才能保證外包目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但由于政府履責(zé)不力，服務(wù)外包的實(shí)踐過程還是涌現(xiàn)出外包的項(xiàng)目與公眾的體育需求錯(cuò)位、招標(biāo)程序不規(guī)范、政府監(jiān)管不力、合同設(shè)計(jì)不完備等問題。外包不是政府將“洗澡水和孩子一起倒掉”，而是政府為公眾提供公共體育服務(wù)責(zé)任的內(nèi)化。因此，政府應(yīng)當(dāng)徹底弄清“包什么”“包給誰”“怎么包”“包后怎么辦”等一系列亟待解決問題過程中所應(yīng)扮演的角色及其責(zé)任，并依法承擔(dān)起該負(fù)擔(dān)的責(zé)任，確保公民體育權(quán)益不受損害。因此，探討公共體育服務(wù)外包過程中政府責(zé)任及實(shí)現(xiàn)機(jī)制具有重要理論與實(shí)踐價(jià)值。

1 政府責(zé)任的涵義厘定

要全面深入的厘定“政府責(zé)任”的內(nèi)涵，最重要的是要厘清“責(zé)任”的內(nèi)涵?！柏?zé)任”是政治哲學(xué)的一個(gè)關(guān)鍵范疇，現(xiàn)代漢語中責(zé)任包括2層含義：（1）分內(nèi)應(yīng)做之事，對(duì)應(yīng)“職責(zé)”和“義務(wù)”；（2）因不履行所負(fù)義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果[1]。在管理、政治活動(dòng)界，責(zé)任也包括2層含義：（1）與某個(gè)特定的職位或機(jī)構(gòu)相聯(lián)系的職責(zé)；（2）應(yīng)做好卻沒有做好的事所承擔(dān)的后果[2]。依據(jù)責(zé)任的含義，學(xué)者們從義務(wù)、問責(zé)2個(gè)方面對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行界定。從政府的職責(zé)、義務(wù)視角，美國(guó)公共管理學(xué)專家格羅弗·斯塔林[3]認(rèn)為，政府責(zé)任是指政府能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益。張國(guó)慶[4]把行政責(zé)任定義為，政府及其構(gòu)成主體行政官員（公務(wù)員）因其公權(quán)地位和公職身份而對(duì)授權(quán)者和法律以及行政法規(guī)所承擔(dān)的責(zé)任。以上界定體現(xiàn)了政府的應(yīng)為責(zé)任，即政府部門及公職人員必須履行法律、社會(huì)和國(guó)家所要求的義務(wù)，換言之，政府應(yīng)當(dāng)正確地做事（做法律所允許的事情）和做正確的事情（做有利于社會(huì)和國(guó)家的事情）。從問責(zé)的角度，政府責(zé)任是指政府機(jī)關(guān)及其工作人員因違反法律、政策和道義規(guī)定的義務(wù)而行使職權(quán)時(shí)，所承擔(dān)的否定性后果[5]。也就是說，行政部門及其工作人員不僅不能做法律禁止的事情，而且必須積極有為，否則會(huì)受到應(yīng)有處罰，其目的是維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。與民事責(zé)任和刑事責(zé)任不同，政府責(zé)任具有義務(wù)性、任務(wù)性和控制性等特征。

依據(jù)上述對(duì)政府責(zé)任的內(nèi)涵闡釋，體育作為公眾一項(xiàng)基本需求，政府及其職員有義務(wù)對(duì)社會(huì)公眾的體育需求做出積極回應(yīng)，為公眾提供低成本、高效高質(zhì)、方便快捷、公正公平的體育服務(wù)。如果政府及其職員不履行或履行不好其所承擔(dān)的體育服務(wù)職責(zé)，將接受法律的問責(zé)和處罰、行政的問責(zé)和道德的譴責(zé)，甚至?xí)o執(zhí)政政府造成政治上的影響。

2 公共體育服務(wù)外包的政府責(zé)任

外包不是政府責(zé)任推卸或讓渡，而是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任方式的改變，是對(duì)社會(huì)資源的合理利用，是對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)與政府多重優(yōu)勢(shì)的整合，是克服公共服務(wù)供給“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的制度安排。公共體育服務(wù)外包過程中，政府不僅需要承擔(dān)傳統(tǒng)公共體育服務(wù)的責(zé)任（如提供資金、協(xié)調(diào)生產(chǎn)、制定政策法規(guī)等），更重要的責(zé)任是要解決“包什么”“包給誰”“怎么包”“包后怎么辦”這4個(gè)關(guān)鍵問題。

2.1 公共體育服務(wù)外包的決策

確定外包的內(nèi)容是公共體育服務(wù)外包的源頭，實(shí)則是解決“包什么”的問題。關(guān)于外包的范圍，歸納起來主要存在2種觀點(diǎn)：所有的公共服務(wù)都能外包；從政府職能范圍、公共服務(wù)特性與承包者動(dòng)機(jī)來論證不是所有的公共服務(wù)都能外包。從全世界外包的實(shí)踐來看，外包的范圍越來越廣，甚至是以前被認(rèn)為是不能外包的政府核心功能也被外包給私人企業(yè)、社會(huì)組織，如美國(guó)武裝部隊(duì)逐漸地依賴于一些相對(duì)較小的私人承包商，獲得后勤和情報(bào)的支持[6]。政府在外包內(nèi)容確定過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任？（1）政府應(yīng)該制定與外包相關(guān)的法律法規(guī)和政策，引導(dǎo)公共體育服務(wù)外包的規(guī)范化推進(jìn)。（2）確定公共服務(wù)外包的目的。依據(jù)憲法、公共行政理論、公法理論、政府角色論，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起依“法”保障公民體育利益的責(zé)任，外包必須把不斷滿足公民體育需求作為最終目的。（3）要了解公眾的實(shí)際體育需求，確保生產(chǎn)的公共體育服務(wù)和產(chǎn)品與公民的體育需求相吻合，避免無效體育服務(wù)供給的出現(xiàn)。（4）評(píng)估外包與內(nèi)部生產(chǎn)公共體育服務(wù)的成本。如果外部生產(chǎn)成本低于內(nèi)部生產(chǎn)成本，該項(xiàng)目適合外包；如果外部生產(chǎn)成本高于內(nèi)部生產(chǎn)成本，該項(xiàng)目適合內(nèi)部生產(chǎn)。（5）做好接包方的市場(chǎng)調(diào)查。確定是否有足夠資質(zhì)的接包方參與項(xiàng)目承包的競(jìng)爭(zhēng)，如果有則適合外包，如果沒有則不宜外包。（6）做好人力資源規(guī)劃。人總是第一要素，是組織活動(dòng)中最積極、最活躍的要素，做好人力資源規(guī)劃、配備適當(dāng)?shù)墓ぷ魅藛T是公共體育服務(wù)外包實(shí)施的關(guān)鍵。綜合考量上述因素來精選公共體育服務(wù)外包的項(xiàng)目，凡是公民需要的，政府做不了或做不好的，市場(chǎng)不愿意做或做不了的，而社會(huì)有能力生產(chǎn)的公共體育服務(wù)，都可以采用外包的形式來供給。

2.2 公共體育服務(wù)外包優(yōu)秀接包方的遴選

接包方是指具備資質(zhì)且能夠按照發(fā)包方的要求生產(chǎn)公共體育產(chǎn)品和服務(wù)的私人企業(yè)、社會(huì)組織等。選“性價(jià)比”最高的優(yōu)秀接包方是實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)外包目的的基礎(chǔ)，無論對(duì)政府、接包方還是公眾都具有深遠(yuǎn)意義。對(duì)于政府而言，優(yōu)秀的接包方可以生產(chǎn)出低成本、高質(zhì)量、高效率的公共體育產(chǎn)品和服務(wù)，減少外包過程的摩擦和交易成本，為政府贏得社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙豐收，從而提升政府公信力。另外，不斷地經(jīng)歷選擇優(yōu)秀接包方的過程，政府可以學(xué)習(xí)和總結(jié)選擇的方法和技巧，并把這些方法和技巧運(yùn)用到后續(xù)的外包過程。對(duì)于接包方而言，要想成為公共體育服務(wù)的生產(chǎn)者，接包方必須具備良好的管理能力和生產(chǎn)能力。外包的公平、競(jìng)爭(zhēng)性遴選機(jī)制可以促進(jìn)接包方不斷地提升自身的各種能力，為其贏得良好的社會(huì)聲譽(yù)、樹立企業(yè)形象和成為公共體育服務(wù)生產(chǎn)者奠定良好的基礎(chǔ)。對(duì)于公眾而言，優(yōu)秀的接包方可以為公眾生產(chǎn)方便、快捷、高質(zhì)的公共體育服務(wù)和產(chǎn)品，不斷滿足其體育需求。遴選接包方時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任包括擬外包項(xiàng)目的信息發(fā)布、制定項(xiàng)目接包方資質(zhì)審查的標(biāo)準(zhǔn)體系、確定選擇接包方的方式、梳理遴選接包方的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及權(quán)重、制定選擇接包方的程序、聘請(qǐng)外包專業(yè)人員指導(dǎo)外包、建立接包方評(píng)判專家組以及公開、公正、透明、合法的遴選接包方等。

2.3 公共體育服務(wù)外包完備合同的設(shè)計(jì)

公共體育服務(wù)外包過程中，政府與接包方必須簽訂具備法律效力的完備合同來約束雙方的行為，保障外包項(xiàng)目順利實(shí)施。完備的外包合同是政府與接包方合作的基礎(chǔ)，是維護(hù)雙方權(quán)利和履行義務(wù)的憑證，是公共體育服務(wù)外包參與主體維護(hù)其合法權(quán)益的一種基本手段，也是降低外包風(fēng)險(xiǎn)和公民獲得優(yōu)質(zhì)服務(wù)的必要條件。外包合同應(yīng)當(dāng)客觀準(zhǔn)確呈現(xiàn)合同當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)，便于分清責(zé)任、解決糾紛。依據(jù)1999年頒布《中華人民共和國(guó)合同法》第12條對(duì)合同主要條款的規(guī)定和公共體育服務(wù)外包的特殊性，公共體育服務(wù)外包合同基本條款應(yīng)該包括外包的服務(wù)或產(chǎn)品、外包的價(jià)格、雙方的職責(zé)范圍、合作的期限、工作的進(jìn)度、各期所要達(dá)到的目標(biāo)、評(píng)估指標(biāo)、服務(wù)的級(jí)別與標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用的支付方式、違規(guī)違約的處罰條款、激勵(lì)機(jī)制以及出現(xiàn)糾紛的解決機(jī)制等。當(dāng)然在履行合同的過程中會(huì)遇到一些難以預(yù)料的問題，擬定合同應(yīng)遵循完備而有彈性原則，為難以意料的變化提供一個(gè)協(xié)調(diào)處理的空間。政府的責(zé)任就是，依據(jù)上述基本條款和外包項(xiàng)目的具體特征細(xì)化合同的內(nèi)容，設(shè)計(jì)出完備、有彈性和強(qiáng)激勵(lì)的外包合同。

2.4 公共體育服務(wù)外包的監(jiān)管

外包將公共體育服務(wù)的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)或社會(huì)組織，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府→服務(wù)使用者的單環(huán)節(jié)壟斷供給方式，形成了政府→私營(yíng)企業(yè)或社會(huì)組織→服務(wù)接受者多環(huán)節(jié)、多向度競(jìng)爭(zhēng)供給方式，增加了公共體育服務(wù)供給的復(fù)雜性和不確定性。與傳統(tǒng)公共體育服務(wù)供給方式相比，這些復(fù)雜性和不確定使外包更容易遭受道德風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)的侵蝕[7]。因此，需要政府加強(qiáng)公共體育服務(wù)外包的監(jiān)管來規(guī)避公共體育服務(wù)外包的易發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。正如唐納德·凱特爾的觀點(diǎn)：“政府與私人部門的關(guān)系不能靠自我管理，而是要通過一個(gè)強(qiáng)大而有競(jìng)爭(zhēng)能力的政府實(shí)施積極的管理。”[8]國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐表明，強(qiáng)有力的監(jiān)管是規(guī)避外包風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)揮外包優(yōu)勢(shì)的重要治理手段，能促使政府和接包方依法、依合同履行自己的權(quán)利和義務(wù)，能有效地將政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織整合起來，能促進(jìn)外包競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的激勵(lì)功能的充分發(fā)揮，為公民的體育權(quán)益實(shí)現(xiàn)提供有力的保障。公共體育服務(wù)的特性決定了為公民提供低成本、高效率、高質(zhì)量體育服務(wù)和產(chǎn)品是體育行政機(jī)構(gòu)不可推卸的責(zé)任。公共體育服務(wù)外包過程中，政府的監(jiān)管責(zé)任包括成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)或聘請(qǐng)第三方監(jiān)管、培養(yǎng)監(jiān)管團(tuán)隊(duì)、構(gòu)架外包的可測(cè)量性服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范外包程序、多渠道公開外包信息以及構(gòu)架多層次、多主體的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)等。

3 公共體育服務(wù)外包的政府履責(zé)不力

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府集公共體育服務(wù)的提供、生產(chǎn)于一身，壟斷了公共體育服務(wù)的全部供給。隨著我國(guó)改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立，政府壟斷公共體育服務(wù)供給的弊端逐漸涌現(xiàn)，外包逐漸成為政府治理公共體育服務(wù)的有效工具。通過外包，政府將做不了、做不好的那些公共體育服務(wù)的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)或社會(huì)組織。國(guó)內(nèi)外的公共服務(wù)外包實(shí)踐表明，外包優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮依賴于政府扮演好既定的角色并擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。然而，在當(dāng)前公共體育服務(wù)外包實(shí)踐中政府履責(zé)不力的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.1 公共體育服務(wù)外包政府履責(zé)不力的表現(xiàn)

（1）招標(biāo)不規(guī)范或違規(guī)操作。2014年，一名網(wǎng)友舉報(bào)，江西省贛州市南康區(qū)體育公園體育館工程項(xiàng)目招標(biāo)過程疑似暗箱操作，經(jīng)南康區(qū)委對(duì)該項(xiàng)目招標(biāo)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，招標(biāo)存在2個(gè)問題：招標(biāo)單位未嚴(yán)格按照相關(guān)法規(guī)設(shè)置招標(biāo)人資質(zhì)等級(jí)，排擠潛在的投標(biāo)人；相關(guān)職能部門審查不認(rèn)真，把關(guān)不嚴(yán)[9]。（2）外包服務(wù)的安排與公眾體育需求錯(cuò)位。2013年12月，成都市公布了27家體育場(chǎng)館為社會(huì)公眾免費(fèi)服務(wù)的時(shí)間表。時(shí)間表顯示，除了田徑場(chǎng)、公園廣場(chǎng)等室外場(chǎng)館外，中心城區(qū)5座體育館和區(qū)縣5個(gè)場(chǎng)館免費(fèi)的時(shí)間處于市民鍛煉的“冷門時(shí)段”[10]。開放時(shí)間的安排與公眾的作息時(shí)間不對(duì)應(yīng)，與公眾的鍛煉習(xí)慣和時(shí)間相沖突，與公民的體育需求錯(cuò)位，這樣的公共體育服務(wù)供給是無效的。（3）合同設(shè)計(jì)不完善。2009年，長(zhǎng)沙市政府在與15家游泳場(chǎng)館簽訂政府購(gòu)買服務(wù)合同時(shí)，沒有明確約定游泳場(chǎng)館向中小學(xué)生免費(fèi)開放的時(shí)間，于是部分游泳場(chǎng)館在某些時(shí)間段拒絕接納中小學(xué)生免費(fèi)游泳[11]。同樣，武漢市政府對(duì)受托免費(fèi)為中小學(xué)生服務(wù)的體育場(chǎng)館進(jìn)行評(píng)估和支付補(bǔ)貼時(shí)，僅對(duì)中小學(xué)生入場(chǎng)人數(shù)做記錄，然后依據(jù)記錄的人數(shù)向接包方支付補(bǔ)貼，而缺少中小學(xué)生和家長(zhǎng)對(duì)游泳服務(wù)質(zhì)量反饋信息的搜集、整理和分析[12]。這種“一刀切”的合同設(shè)計(jì)缺少激勵(lì)機(jī)制，難以調(diào)動(dòng)游泳場(chǎng)館的服務(wù)熱情，特別是補(bǔ)貼占經(jīng)營(yíng)收入比例很小的規(guī)模大、服務(wù)質(zhì)量好、運(yùn)營(yíng)成本高的游泳場(chǎng)館。（4）監(jiān)管不力。2010年，長(zhǎng)沙市政府購(gòu)買某高校LG游泳館免費(fèi)向中小學(xué)生開放，該館都按每天上午和晚上2 h/場(chǎng)的慣例開放，購(gòu)買免費(fèi)服務(wù)合同約定下午3：00-7：00向中小學(xué)生免費(fèi)開放，但該館以市政府規(guī)定時(shí)間段與教學(xué)時(shí)間段沖突為由，仍舊以往常時(shí)間開放，拒絕執(zhí)行市里的規(guī)定，市里幾次督查，都沒有改正，最后不了了之[11]。這是典型的政府監(jiān)管不力導(dǎo)致的接包方違約。

3.2 公共體育服務(wù)外包中政府履責(zé)不力的歸因

3.2.1 “官本位”思想廣泛存在經(jīng)過幾十年的民主法治建設(shè)，我國(guó)民主法治取得了重大進(jìn)步，民主、自由、平等、公正等現(xiàn)代核心政治價(jià)值日益深入人心[13]，但受我國(guó)封建傳統(tǒng)集權(quán)統(tǒng)治和政府占據(jù)大量社會(huì)資源的影響，“有權(quán)就有一切”的“官本位”思想廣泛存在。中國(guó)2 000年封建集權(quán)統(tǒng)治歷史中形成的“外般

皆下品，惟有讀書高”“十年寒窗無人問，一朝成名天下知”“為官者尊”的傳統(tǒng)“官本位”思想還廣泛作用于當(dāng)前我國(guó)公共行政的管理者。公共選擇理論認(rèn)為，政府也有為自身謀利益的“經(jīng)濟(jì)人”特征；社會(huì)資本理論認(rèn)為，誰占有更多的社會(huì)資源就能為自身謀取更多的利益創(chuàng)造條件。新中國(guó)成立以來，政府官員一直控制著巨大的社會(huì)資源，而且權(quán)力越高，支配的社會(huì)資源就越多，為個(gè)人謀取的利益機(jī)會(huì)越多，“官本位”思想得到了更大的強(qiáng)化。“官本位”文化把是否為官和官階的高低作為核心的社會(huì)價(jià)值尺度去衡量個(gè)人的社會(huì)地位和價(jià)值，“官本位”強(qiáng)調(diào)特權(quán)優(yōu)先、以言代法、權(quán)大于責(zé)、權(quán)大于法。受“官本位”思想的影響，行政人員只對(duì)上級(jí)官員或機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而缺乏服務(wù)意識(shí)和公共責(zé)任感，形成“官貴民賤”的思想意識(shí)。在這樣的環(huán)境中，政府及其行政職員對(duì)公眾的體育需求關(guān)注不足，往往忽視了公共體育服務(wù)供給中政府所擔(dān)負(fù)的責(zé)任。

3.2.2 法律、法規(guī)體系不健全我國(guó)現(xiàn)有的法律體系里，僅有《憲法》和《體育法》中涉及了公共體育服務(wù)的一些規(guī)定，但都沒有“公共體育服務(wù)”及其外包概念的具體條款，僅僅為政府提供公共體育服務(wù)及其外包提供了一些依據(jù)。如《憲法》第21條的規(guī)定：國(guó)家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)。現(xiàn)行的《體育法》第2條規(guī)定：國(guó)家推進(jìn)體育管理體制改革，國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和公民興辦和支持體育事業(yè)。在國(guó)家正式的文件中，也只有國(guó)家體育總局頒布的《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》對(duì)公共體育服務(wù)進(jìn)行了闡釋。因此，當(dāng)前政府部門主要依據(jù)普適性法律《政府采購(gòu)法》、《招投標(biāo)法》和《合同法》來規(guī)范公共體育服務(wù)外包的實(shí)施，但這3部法律之間存在矛盾沖突，如《政府采購(gòu)法》與《招投標(biāo)法》在規(guī)范范圍、監(jiān)督管理等方面的矛盾[14]。這導(dǎo)致了不同主體在外包（政府采購(gòu)）中選擇有利于自身的法律規(guī)則，導(dǎo)致法律的實(shí)施缺乏統(tǒng)一性和確定性，導(dǎo)致多頭監(jiān)管，大大降低了外包（政府采購(gòu)制度）的權(quán)威性。不健全的法律、法規(guī)體系會(huì)形成“無法可依”的狀態(tài)，會(huì)導(dǎo)致公共體育服務(wù)外包主體的法律定位不準(zhǔn)，導(dǎo)致體育行政部門、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人之間的關(guān)系不明、權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致對(duì)體育行政部門的問責(zé)、追責(zé)困境。因此，不健全的法律、法規(guī)體系給政府履責(zé)不力甚至是推責(zé)提供了可乘之機(jī)。

3.2.3 監(jiān)督力量薄弱我國(guó)對(duì)政府權(quán)力的行使和政府責(zé)任的履行的監(jiān)督力量薄弱。一方面，我國(guó)施行的是人民代表大會(huì)制度，憲法和地方組織法都規(guī)定人大監(jiān)督政府的權(quán)力，但在實(shí)際的政府權(quán)力運(yùn)行中，由于缺乏明確的、可操作的制度化與程序化的規(guī)定，人大的監(jiān)督權(quán)力被政府權(quán)力所覆蓋，人大的監(jiān)督職能難以發(fā)揮，致使政府權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部缺乏約束機(jī)制。另一方面，我國(guó)憲法第41條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)力；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，有向國(guó)家機(jī)關(guān)提起申訴、控告或檢舉的權(quán)力。但受封建人治觀念的影響，我國(guó)公民的責(zé)任追究意識(shí)不強(qiáng)，甚至存在“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)和對(duì)公共權(quán)力的敬畏狀態(tài)。另外，我國(guó)民主制度不完善、“強(qiáng)政府弱社會(huì)”中公民處于弱勢(shì)地位、地方政府對(duì)監(jiān)督舉報(bào)的公民進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)等導(dǎo)致公民參與問責(zé)、追責(zé)的成本太高。因此，公民不愿意

或不敢對(duì)政府的履責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，時(shí)常出現(xiàn)公民“理性無知”和“搭便車”等冷漠現(xiàn)象[15]。政府權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部約束機(jī)制的缺乏和外部公民監(jiān)督力量的薄弱導(dǎo)致政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的自己監(jiān)督自己的政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。在政府權(quán)力的行使、履責(zé)情況得不到有效監(jiān)督的情況下，政府的自利動(dòng)機(jī)會(huì)促使政府及其職員更多的從自身利益出發(fā)來行使權(quán)力和履行責(zé)任，甚至發(fā)生損害公眾利益、不認(rèn)真履行公共職責(zé)等行為。

3.2.4 其他原因（1）關(guān)系復(fù)雜性。外包打破了政府、公眾的直接對(duì)應(yīng)關(guān)系，構(gòu)建了政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，形成了官辦分離、權(quán)責(zé)易混，為政府推卸責(zé)任提供了便利和借口。（2）行政改革的方式。我國(guó)的改革長(zhǎng)期以來都采用的是在沒有完成頂層設(shè)計(jì)的情況下“摸著石頭過河”的方式進(jìn)行，等出現(xiàn)問題了再行修補(bǔ)，也容易導(dǎo)致政府履責(zé)不力。（3）既得利益。公共體育服務(wù)外包意味著政府部門原有的權(quán)利縮減和資源減少，這會(huì)影響本部門職工的收入和部門福利，也會(huì)影響尋租的空間，外包有可能會(huì)消減部門和個(gè)人的既得利益，這會(huì)導(dǎo)致政府部門和職工對(duì)外包工作的懈怠。（4）公務(wù)員缺乏外包的技能和能力。公共體育服務(wù)外包相對(duì)來說是一個(gè)比較新的治理工具，需要政府部門的領(lǐng)導(dǎo)及職工具備相應(yīng)的技能和能力。但政府部門職員習(xí)慣和擅長(zhǎng)政府壟斷公共體育服務(wù)供給背景下的工作方式，缺乏規(guī)避外包風(fēng)險(xiǎn)和管理外包的知識(shí)和能力。但學(xué)習(xí)與外包相關(guān)的知識(shí)、技能需要花費(fèi)大量的時(shí)間、金錢和精力，這些成本無論對(duì)政府部門還是職工來說都是昂貴的，政府惰性也就自然而然的發(fā)生了。在上述歸因的影響下，政府部門及工作人員在外包實(shí)施上的“不作為”“虛假作為”和“作為不力”等履責(zé)不力的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

4 公共體育服務(wù)外包中政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

公共體育服務(wù)外包中，政府履責(zé)不力會(huì)導(dǎo)致政府行政行為的輕率和不作為、行政道德水平降低、侵害公眾的體育權(quán)利、損害政府的形象、接包方違約等危害。因此，公共體育服務(wù)外包過程中，為了政府能確實(shí)履行好該履行的職責(zé)、擔(dān)負(fù)起該擔(dān)的責(zé)任、規(guī)避政府履責(zé)不力帶來的危害，除了要轉(zhuǎn)變政府及其職員觀念、完善法律法規(guī)體系、弄清政府的角色、做好外包的頂層設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)好相關(guān)利益者的利益、克服政府部門及其職員的惰性、加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)管等制度性和體制性的因素外，還要強(qiáng)調(diào)優(yōu)化政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

4.1 行政問責(zé)制

行政問責(zé)制是指根據(jù)憲法和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，由公共權(quán)力的讓渡者和監(jiān)督者對(duì)行政主體（政府）因故意的或者過失的行為，不履行或者未正常履行法定責(zé)任而造成的不良影響和消極后果進(jìn)行責(zé)任追究的制度[16]。實(shí)踐表明，行政問責(zé)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的重要路徑，是構(gòu)建責(zé)任政府的強(qiáng)力手段，有利于強(qiáng)化政府及其公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)、建立廉潔高效的責(zé)任政府[17]。行政問責(zé)具有對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員進(jìn)行道德、法律、政治和行政上的全面追責(zé)，糾正或懲罰失范行為，監(jiān)督和追究不作為或作為不力行為，實(shí)現(xiàn)不同問責(zé)主體的互動(dòng)，打破官僚體制的問責(zé)封閉性。換言之，如果政府部門及其職員有行政失范、濫用權(quán)力、侵害公民利益、妨害公共秩序的行為，將受到應(yīng)有的行政、法律等處罰，同時(shí)要補(bǔ)償或賠償利益受損者的損失。這樣的處罰會(huì)起到警示作用，可以預(yù)防行政失范的發(fā)生，消除“不求有功，但求無過”等消極懈怠的思想，最終維護(hù)行政秩序，保證行政部門及其職員依“法”行政。同理，行政問責(zé)制要求體育行政部門及其職員的行為必須遵守相關(guān)法律法規(guī)，必須把公民的體育利益納入其行政行為，必須清楚解釋其行政決策的目的、依據(jù)、結(jié)果和運(yùn)作程序，促使其更合法、更負(fù)責(zé)地使用手中的權(quán)力，規(guī)避行政過程中偏差、失誤和問題的出現(xiàn)。行政問責(zé)制通過這樣的制度約束和責(zé)任追究來促進(jìn)體育行政部門及其職員更好地履行自己的職責(zé)和義務(wù)，規(guī)避公共體育服務(wù)外包中政府履責(zé)不力。

4.2 整合機(jī)制

為解決公共服務(wù)供給的“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”和“志愿失靈”，更好地滿足公民的公共服務(wù)的需求，新公共管理運(yùn)動(dòng)以及后來的整體政府理念都提出引入私人企業(yè)和社會(huì)組織生產(chǎn)公共體育服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體多元化以及不同主體之間的互動(dòng)合作。同時(shí)，行政的官僚制致使政府職能分工細(xì)化和專業(yè)化，“跨界”整合成為實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的重要手段。整合實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)的資源共享和協(xié)同工作，充分發(fā)揮每種資源的優(yōu)勢(shì)，并形成一個(gè)有價(jià)值、有效率的整體。公共體育服務(wù)外包引入私人企業(yè)、社會(huì)組織來生產(chǎn)公共體育服務(wù)和產(chǎn)品，形成了生產(chǎn)主體的多元化、層次化。一方面，外包貫徹了我國(guó)行政改革的要求，促進(jìn)公共體育服務(wù)的社會(huì)化和市場(chǎng)化，有利于政事分開、簡(jiǎn)政放權(quán)、管辦分離，有利于增加資金的使用效率，有利于滿足公眾多元化、多層次、高要求的體育需求。另一方面，外包引發(fā)更多的利益紛爭(zhēng)，增加了公共體育服務(wù)管理碎片化、復(fù)雜化等。因此，構(gòu)建公共體育服務(wù)外包的整合機(jī)制，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)和整體優(yōu)勢(shì)具有重要意義。也就是說，要整合政府、私人企業(yè)、社會(huì)組織和公民等要素，克服每個(gè)要素的弊端，發(fā)揮每個(gè)要素的長(zhǎng)處，形成整合力量生產(chǎn)高效、高質(zhì)量的公共體育服務(wù)和產(chǎn)品。整合意味著打破治理碎片化、利益部門化和“條塊”分割的阻礙，把一切能夠調(diào)動(dòng)的“力量”調(diào)動(dòng)起來，使所有的“力量”保持協(xié)調(diào)一致，作為一個(gè)整體運(yùn)作，形成公共服務(wù)產(chǎn)品或服務(wù)生產(chǎn)的合力。公共體育服務(wù)外包的整合包括政府內(nèi)部部門之間的整合（寬）、縱向?qū)蛹?jí)機(jī)構(gòu)之間的層級(jí)整合（高）以及政府與私人企業(yè)、社會(huì)組織和公民的公私整合（長(zhǎng)）。寬、高、長(zhǎng)的3種整合構(gòu)成實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的長(zhǎng)方體，從而對(duì)公民的體育需求做出積極回應(yīng)，協(xié)調(diào)好利益相關(guān)者的利益關(guān)系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決外包中出現(xiàn)的問題，強(qiáng)化和達(dá)成共同目標(biāo)——為公民提供滿足其需求的、無間隙的公共體育服務(wù)。

4.3 信任機(jī)制

信任釋義為相信而敢于托付。在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，信任被認(rèn)為是一種依賴關(guān)系，是合作達(dá)成的潤(rùn)滑劑、粘合劑，是合作成功的關(guān)鍵。SABEL認(rèn)為，相互信任是合作各方確信沒有一方會(huì)利用自己弱點(diǎn)去獲取利益[18]。信任有利于減少外包合作者之間的摩擦，有利于減少違約等機(jī)會(huì)主義，降低公共體育服務(wù)外包的交易成本，形成雙贏的伙伴關(guān)系并協(xié)同起來解決所面對(duì)的問題，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。但信任也具有不確定性、易逝性和風(fēng)險(xiǎn)性等特性。因此，建立起來的發(fā)包方、接包方和公眾間的信任是基于法律、法規(guī)、制度和契約等的信任。外包過程中，合作者都在追求自身的利益，政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是在合作者之間建立起信任，只有建立起信任，科學(xué)的設(shè)計(jì)才能在合作中有效地發(fā)揮能動(dòng)意義。如果合作者之間沒有信任，會(huì)增加相互之間的猜忌，會(huì)耗費(fèi)大量的資源進(jìn)行談判、監(jiān)管，會(huì)增加交易成本、降低生產(chǎn)效率。如果合作主體之間缺乏信任，政府外包公共體育服務(wù)的目的及政府責(zé)任難以實(shí)現(xiàn)。

4.4 激勵(lì)機(jī)制

公共體育服務(wù)外包的政府責(zé)任需要政府部門職員、接包方職員和公眾共同持續(xù)地付出努力才能夠?qū)崿F(xiàn)，但人只有在獲得的收益補(bǔ)償高于為之付出的努力成本和目標(biāo)改善成本[19]的時(shí)候，才能做出提高努力水平和完善控制目標(biāo)的選擇。換言之，要提高人的努力水平必須要給予適宜的激勵(lì)。激勵(lì)是指通過設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)耐獠空T因影響人們的內(nèi)在需求或動(dòng)機(jī)，從而加強(qiáng)、引導(dǎo)和維持行為的活動(dòng)或過程，以有效地實(shí)現(xiàn)組織及成員個(gè)人目標(biāo)的系統(tǒng)活動(dòng)[20]。然而，激勵(lì)只有形成機(jī)制，才能持續(xù)有效地發(fā)揮作用[21]。激勵(lì)機(jī)制是通過一套理性化的制度來反映激勵(lì)主體、客體相互作用的方式[22]。激勵(lì)機(jī)制一旦構(gòu)建起來，就會(huì)對(duì)整個(gè)公共體育服務(wù)外包系統(tǒng)產(chǎn)生內(nèi)在的作用，使用外包系統(tǒng)處于一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，并影響公共體育服務(wù)外包項(xiàng)目的實(shí)施效率、質(zhì)量等。然而，由于激勵(lì)機(jī)制具有助長(zhǎng)作用和致弱作用，只有良好的激勵(lì)機(jī)制能引發(fā)正向的激勵(lì)，生成引導(dǎo)公共體育服務(wù)外包中的各個(gè)參與主體為實(shí)現(xiàn)外包目標(biāo)的正能量?？偠灾魍獍募?lì)主體，要深入了解每個(gè)參與主體的需求和動(dòng)機(jī)，根據(jù)他們的需求和動(dòng)機(jī)確定激勵(lì)手段和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建起良好的激勵(lì)機(jī)制激勵(lì)政府職員、接包方職員和公眾，為實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)外包的目標(biāo)和政府責(zé)任而持續(xù)地付出努力。

5 結(jié)語

政府在公共體育服務(wù)供給中雖然是“必要的惡”，但如果沒有政府這一制度，人類社會(huì)可能面臨秩序崩潰、市場(chǎng)失靈和公共服務(wù)缺失等危險(xiǎn)[23-27]。換言之，公共體育服務(wù)的供給還依賴于政府擔(dān)負(fù)起該擔(dān)的責(zé)任。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐也證明，外包具有提高效率和節(jié)約成本等優(yōu)勢(shì)，但外包不是政府責(zé)任的外包，政府應(yīng)當(dāng)扮演公共體育服務(wù)外包的資金提供者、決策規(guī)劃者、優(yōu)秀接包方的遴選者、完備合同設(shè)計(jì)者和監(jiān)管者等角色，并擔(dān)負(fù)起扮演這些角色所承擔(dān)的責(zé)任。政府是由“人們的罪惡”產(chǎn)生的，但政府也不是“天使”，因此需要時(shí)時(shí)警惕政府權(quán)力行使和責(zé)任履行。當(dāng)前公共體育服務(wù)外包過程中，政府履責(zé)不力的情況時(shí)有發(fā)生，通過行政問責(zé)制、整合機(jī)制、信任機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制來規(guī)避政府履責(zé)不力，確保政府為公眾提供低成本、高質(zhì)量、高效率的公共體育服務(wù)，不斷滿足公眾的體育需求。

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Analysis of Government Responsibility and Implementation Mechanism for Public Sports Service Outsourcing

CHEN Bin1，2，HAN Huijun3
（1.School of Sport Leisure and Art，Shanghai University of Sport，Shanghai 200438，China；2.School of Sport and Health，Chongqing Three Gorges University，Chongqing 404000，China；3.Graduate Department，Guangzhou Sport University，Guangzhou 5105000，China）

The characteristics of the public sports service have determined the government’s necessary responsibilities to provide high-quality，high effec?tive and multiple services to the public.With the constant deepening of administrative reform in China，outsourcing has become an effective tool for the public sports service.However，outsourcing is only a form to transfer the government’s production function in public sports service to non-government sectors，which is a form to strengthen the responsibility of government，not to shirk or demise the responsibility.Through documents，this paper will make a research on connotation of government responsibilities，government responsibilities in outsourcing，the phenomenon and reasons of poor implementation，and the real?ization of government’s responsibilities.The results of the investigation shows that，apart from some traditional responsibilities like fund providing，service production coordinating，and policymaking，the responsibilities of government for public sports service outsourcing included decision-making，excellent out?sourcing supplier selecting，outsourcing contract designing，and outsourcing supervision etc.At present，there are still some problems in current public sports service outsourcing，such as irregularities in biding or illegal operations，the mismatching between outsourcing arrangements and public sports demand，faulty design of contract，ineffective supervision and so on.All these phenomena result mainly from the extensive thoughts of“Mandarinate”，the imperfect le?gal system，the ineffective supervision，the complex interpersonal relationships，the way of administrative reform，vested interests，and lack of skills and abil?ities of outsourcing.In order to realize the government responsibility in the process of public sports service outsourcing，some solutions should be taken through the administrative accountability，the mechanism of integration，trust and incentive.

public sports service；outsourcing；government responsibility；implementation mechanism

G 80-05

A

1005-0000（2014）05-404-05

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2014.05.007

2014-05-1；

2014-08-11；錄用時(shí)間：2014-08-03

上海市地方高校大文科研究生學(xué)術(shù)新人培育計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：xsxr2013011）

陳斌（1974-），男，四川西昌人，副教授，在讀博士研究生，研究方向?yàn)轶w育人文社會(huì)學(xué)。

1.上海體育學(xué)院休閑與藝術(shù)學(xué)院，上海200438；2.重慶三峽學(xué)院體育與健康學(xué)院，重慶萬州404000；3.廣州體育學(xué)院研究生部，廣東廣州5105000。