邊疆民族地區(qū)貧困縣城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究——以昌寧縣田園鎮(zhèn)為例

張東強(qiáng)，李海燕

（1.保山學(xué)院 藝術(shù)學(xué)院，云南 保山678000；2.保山學(xué)院 理工學(xué)院，云南 保山678000）

1 引言

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理論與實(shí)踐越來越受到關(guān)注，城鄉(xiāng)一體化將成為城鄉(xiāng)發(fā)展的基本趨勢。城鄉(xiāng)關(guān)系作為馬克思主義唯物史觀的一種重要理論范疇，一直以來始終是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)［1］。業(yè)界對城鄉(xiāng)一體化的理解經(jīng)歷了萌芽時代、轉(zhuǎn)折期和回歸階段，早期（1950年以前）體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)和社會學(xué)家對城鄉(xiāng)聯(lián)系及城鄉(xiāng)融合理論和思想的論述［2～4］，開辟了新型城鄉(xiāng)關(guān)系的基本路徑，指出農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化是推動城鄉(xiāng)關(guān)系由分離、對立走向融合、一體化的原始動力。20世紀(jì)70年代以前，城鄉(xiāng)關(guān)系研究經(jīng)歷了曲折進(jìn)程，伯克（Boeke）“二元結(jié)構(gòu)”概念和劉易斯（William Arthur Lewis）“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”理論模型的提出，將城鄉(xiāng)關(guān)系從靜態(tài)的關(guān)聯(lián)發(fā)展研究轉(zhuǎn)向動態(tài)的偏向分析?？臻g極化理論和選擇性空間封閉發(fā)展理論亦將城鄉(xiāng)關(guān)系研究推 到 了“城 市——鄉(xiāng) 村”的 極 端［5～6］。自1980 年后，城鄉(xiāng)關(guān)系的研究依托新時期發(fā)展背景，轉(zhuǎn)向重構(gòu)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展態(tài)勢，諸如朗迪勒里（Rondineli）“次級城市發(fā)展戰(zhàn)略”［7］、昂溫（Unwin）“城鄉(xiāng)間相互作用、聯(lián)系、流”理論分析框架［8］、著名的“Desakota模型”［9］，以及城鄉(xiāng)一體化研究的中國化［10］等，新時期更加注重城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐和個性化發(fā)展。

城鄉(xiāng)一體化囊括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展諸多領(lǐng)域的戰(zhàn)略，立足區(qū)域范圍，更涉及地域、省、市和縣域等不同層面。地域?qū)用娴某青l(xiāng)一體化注重不同板塊之間的互動和引導(dǎo)［11］，省域?qū)用鎮(zhèn)戎匕l(fā)展方向和政策配套［12］，市域?qū)用嬷卦谕七M(jìn)階段的規(guī)劃［13］。而縣域?qū)用?，作為城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)能力最為集中和落實(shí)最為基礎(chǔ)的空間單元，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的亮點(diǎn)和潛力區(qū)，特別在邊疆民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略推進(jìn)中立處主戰(zhàn)場。新時期開貧困縣城鄉(xiāng)一體化的研究，在縣域協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌縣級單元發(fā)展要素、重構(gòu)縣域空間和優(yōu)化組團(tuán)功能方面具有重要意義。

2 田園鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?fàn)顟B(tài)分析

昌寧縣位于滇西城鎮(zhèn)群中心區(qū)，地處大理、臨滄、保山三州市結(jié)合部，隸屬保山市轄，管轄田園鎮(zhèn)及12 個鄉(xiāng)，鎮(zhèn)政府駐縣城關(guān)廟社區(qū)。2011 年人均生產(chǎn)總值12510元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為47∶27∶26，城鎮(zhèn)化水平28.1%，屬于典型的國家級貧困縣。

2.1 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀問題

產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展不均衡：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)格局初見雛形，田園壩區(qū)以糧食、蔬菜種植，以及養(yǎng)殖業(yè)為主，而外圍山地區(qū)以產(chǎn)業(yè)、煙草和林果種植為主；工業(yè)尚未形成完整產(chǎn)業(yè)體系，工業(yè)主要分散于縣城周邊，目前產(chǎn)城分離、配套不足，切存在環(huán)境污染、影響居民生活等問題。服務(wù)業(yè)高度集中于縣城中心，服務(wù)水平較弱，邊緣區(qū)有定時性的趕集等商業(yè)活動。總體來說，二、三產(chǎn)占據(jù)縣城區(qū)域，外圍農(nóng)業(yè)過于單一和薄弱，阻礙產(chǎn)業(yè)空間一體化的均衡發(fā)展。

鎮(zhèn)城空間結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化重構(gòu)：《昌寧縣總體規(guī)劃修改（2012～2030）》將中心城區(qū)規(guī)劃成“兩帶、六組團(tuán)、多核心”的“蝶形”空間布局結(jié)構(gòu)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)展，鎮(zhèn)域空間亟待優(yōu)化，其一，城市建設(shè)用地增長了2031.2hm2，空間擴(kuò)展將無序“蔓延”，各組團(tuán)之間的發(fā)展加密和粘結(jié)，組團(tuán)結(jié)構(gòu)破壞，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展陷入新的矛盾。其二，同期村莊建設(shè)用地反而減少了310.2hm2，在村莊規(guī)劃布點(diǎn)實(shí)施過程中，縣城空間發(fā)展對農(nóng)村的帶動能力不足，有待重新整合。

邊緣區(qū)發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型：現(xiàn)狀共60個自然村，按區(qū)位可以分為城中村、城邊村和城外村三大類，圍繞縣城中心呈“圈層”格局。23 個城邊村集聚帶作為縣城邊緣區(qū)，具有韌帶的過渡性和動態(tài)性特征，在促進(jìn)城鄉(xiāng)互動、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展中具有重要作用。而目前村莊存在諸多發(fā)展問題：其一，產(chǎn)業(yè)與縣城區(qū)缺乏聯(lián)系，特色不明，趨同明顯；其二，城鎮(zhèn)化拓展迅速，生態(tài)保護(hù)和城鄉(xiāng)資源利用之間矛盾凸顯；其三，28個城外村集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施滯后，亟待城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)得以解決。

2.2 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展制約因素

（1）山地自然環(huán)境的約束?？h城以田園城市為發(fā)展主導(dǎo)，各類空間的限制決定了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中利用資源的稀缺性和生態(tài)環(huán)境的脆弱性。外圍山地呈“C”型環(huán)抱縣城中心，集聚著75%的村落，在城鄉(xiāng)一體化實(shí)施過程中，應(yīng)科學(xué)合理的處理好用地拓展和農(nóng)林用地保護(hù)之間關(guān)系。

（2）經(jīng)濟(jì)支撐薄弱。經(jīng)濟(jì)核心區(qū)過于集中于縣城東部，削弱了北部、西北部、西部及南部外圍的增長動力，城中心區(qū)吸納勞動力有限，產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有體現(xiàn)對城鎮(zhèn)化的帶動作用?？h城外圍區(qū)經(jīng)濟(jì)的薄弱，以生產(chǎn)自食自用農(nóng)產(chǎn)品為主的自然經(jīng)濟(jì)，粗放經(jīng)營的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和初級資源產(chǎn)品仍占主導(dǎo)地位，初級層次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)化程度低，規(guī)模低、產(chǎn)業(yè)化低，制約了三產(chǎn)融合。

（3）群眾參與意識缺乏。低城鎮(zhèn)水平?jīng)Q定著人口綜合素質(zhì)低下，加上傳統(tǒng)生活慣習(xí)和封閉性信仰觀念，民眾參與城鎮(zhèn)化建設(shè)及共享城鎮(zhèn)化利益意識較弱。

（4）推進(jìn)政策與制度尚待完善?？h域城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化將涉及區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間調(diào)整、城市空間優(yōu)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略有序推進(jìn)需要政策引導(dǎo)和刺激，而昌寧縣處于貧困的邊疆民族地區(qū)，各項(xiàng)整治制度保障尚未健全，缺乏引導(dǎo)性政策問題突出。再者，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的農(nóng)村土地、社會保障，投融資體制等制度也需完善。

3 田園鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化動力機(jī)制及模式建構(gòu)

3.1 城鄉(xiāng)一體化模式構(gòu)建

鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略推進(jìn)應(yīng)在政策引導(dǎo)下，選擇以產(chǎn)業(yè)空間適度集聚和梯度拓展來帶動城鄉(xiāng)空間構(gòu)架轉(zhuǎn)型的集約均衡、循序漸漸模式。

（1）抓住縣城拓展和經(jīng)濟(jì)空間調(diào)整契機(jī)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)。外圍第一產(chǎn)業(yè)堅(jiān)持發(fā)展高原特色農(nóng)業(yè)，結(jié)合二三產(chǎn)業(yè)延長產(chǎn)業(yè)鏈，強(qiáng)調(diào)山壩區(qū)的協(xié)同發(fā)展。以田園工貿(mào)園區(qū)為龍頭拓展鎮(zhèn)域第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動邊緣區(qū)城鄉(xiāng)社會與物質(zhì)空間一體化，充分銜接外圍農(nóng)業(yè)發(fā)展；以休閑度假的旅游品牌帶動第三產(chǎn)業(yè)的騰飛，三產(chǎn)協(xié)同發(fā)展的同時，帶動三農(nóng)問題的解決。

（2）因貧困縣自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，市場化力量甚微，靠單純以市場為主體的白下而上內(nèi)生發(fā)展或以政府為主導(dǎo)白上而下的外力推動模式，都不具有現(xiàn)實(shí)性，應(yīng)推廣內(nèi)力培育與外力推動并重路徑。城鄉(xiāng)一體化必然帶來產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)型構(gòu)建，為區(qū)域發(fā)展提供了空間依托，亦直接推動了縣城空間優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)空間和城市空間耦合創(chuàng)造了城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展的條件。田園鎮(zhèn)依托城市組團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建兩帶生態(tài)及旅游發(fā)展區(qū)（外圍自然山體）、優(yōu)化型拓展區(qū)（邊緣村莊和農(nóng)田），以及提升型核心區(qū)（中心縣城）。

（3）在政策扶持下，構(gòu)建以特色農(nóng)產(chǎn)品為核心的現(xiàn)代化高原特色農(nóng)業(yè)、以農(nóng)副產(chǎn)品精深加工為特色的新興工業(yè)，以及以特色旅游、商貿(mào)物流、教育科研等為核心的服務(wù)業(yè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，縮小城鄉(xiāng)差距，進(jìn)而走向一體化發(fā)展。

3.2 城鄉(xiāng)一體化動力機(jī)制解析

田園鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)動力應(yīng)以重新調(diào)整企業(yè)空間分布、積極培育企業(yè)集群和著力拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為重點(diǎn)。首先，立足“蝶形”組團(tuán)空間布局結(jié)構(gòu)，將不同企業(yè)向適宜的組團(tuán)空間轉(zhuǎn)移或投放，推動城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)空間調(diào)整，聯(lián)動發(fā)展核心區(qū)、邊緣區(qū)和外圍區(qū)經(jīng)濟(jì)。其次，應(yīng)整改當(dāng)前縣城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散發(fā)展、粗放經(jīng)營和輻射力度小等問題，借鑒國內(nèi)外新的產(chǎn)業(yè)集群的組織形式，將聯(lián)系較為緊密的企業(yè)在一定區(qū)域內(nèi)重新進(jìn)行適度集中布置，增加企業(yè)集群特征和組織活力，進(jìn)而緩解城鄉(xiāng)空間經(jīng)濟(jì)弱勢和生態(tài)壓力。而在外圍區(qū)，應(yīng)以農(nóng)業(yè)規(guī)劃化和產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，發(fā)展高原農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這樣既有助于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，加快城鄉(xiāng)一體化步伐，又能促進(jìn)邊緣區(qū)和外圍區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展。

田園鎮(zhèn)“有機(jī)分散，分片集聚”的“蝶形”組團(tuán)式空間格局已基本形成，在適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略推進(jìn)的空間形式，仍需要在遵循整體布局的前提下進(jìn)行適度耦合、科學(xué)合理的調(diào)整。首先，控制田園風(fēng)光區(qū)村落組團(tuán)的“加密式”無序蔓延，防止過度集中或過度開發(fā)造成的環(huán)境破壞，以及為后期開展的村莊整治帶來阻礙。其次，激活外圍經(jīng)濟(jì)活力，喚醒民眾參與意識，引導(dǎo)縣城核心區(qū)人群和經(jīng)濟(jì)輻射力向外圍擴(kuò)展，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，積極鼓勵和引導(dǎo)遷村并點(diǎn)，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，促進(jìn)村莊適度集聚和土地資源的集約利用。改善農(nóng)村人居環(huán)境，把傳統(tǒng)村落改造成為具有現(xiàn)代文明生活方式的農(nóng)村新社區(qū)。最后，在政策引導(dǎo)方面，在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)“點(diǎn)核”集群發(fā)展的同時應(yīng)突出特色，綜合構(gòu)建翠華生態(tài)旅游、西山生態(tài)旅游、北部特色農(nóng)業(yè)、中部綜合產(chǎn)業(yè)、東部生態(tài)林業(yè)、南部特色農(nóng)業(yè)和南部生態(tài)農(nóng)林七大產(chǎn)業(yè)板塊。依托城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃，通過建設(shè)投資引導(dǎo)，加快邊緣區(qū)和外圍區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建利益共享通道。

4 城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略重點(diǎn)

鎮(zhèn)域城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略應(yīng)具體落實(shí)國家、省、市有關(guān)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)的方針政策，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度體現(xiàn)城鄉(xiāng)公共政策屬性。通過城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃指導(dǎo)縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的編制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中人口、用地、產(chǎn)業(yè)空間、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等系列要素。首先，推廣城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)一體化，根據(jù)圈層城鄉(xiāng)梯度格局限制，融合城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村一體化發(fā)展目標(biāo)，提出區(qū)域總體定位、制定城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略具體指標(biāo)體系；其次，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化。一產(chǎn)以規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化為發(fā)展手段，突出農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色化；二產(chǎn)通過遷并縣城中心區(qū)和邊緣區(qū)不適宜發(fā)展的小型企業(yè)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特色選擇適宜園區(qū)環(huán)境進(jìn)行集中發(fā)展；三產(chǎn)重點(diǎn)在中心縣城聚集，激活點(diǎn)軸力量輻射邊緣區(qū)，外圍區(qū)規(guī)劃發(fā)展旅游業(yè)發(fā)展服務(wù)于鎮(zhèn)域的綜合服務(wù)功能。第三，加快城鄉(xiāng)空間布局一體化，加快城鄉(xiāng)聚集發(fā)展，保山留田，提高土地集約利用，實(shí)現(xiàn)土地、人口和空間城鎮(zhèn)化一體發(fā)展。提高單位投資效益，完善資金籌措和保障體制，集約建設(shè)市政和公共服務(wù)設(shè)施。最后，應(yīng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與基礎(chǔ)建設(shè)一體化，依托“圈層＋通道”式交通系統(tǒng)，銜接城鄉(xiāng)村莊功能布局，構(gòu)建交通系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施體系和公共服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)一體化發(fā)展。立足城鄉(xiāng)自然生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化構(gòu)建城鄉(xiāng)避災(zāi)體系和環(huán)境保護(hù)措施，強(qiáng)化鎮(zhèn)域系統(tǒng)性推進(jìn)。立足于社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、人工環(huán)境系統(tǒng)和自然環(huán)境系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)縣城中心區(qū)、邊緣區(qū)和外圍區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的耦合。重點(diǎn)推進(jìn)自然環(huán)境維護(hù)、城鎮(zhèn)景觀綠化、區(qū)域污染治理、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源結(jié)構(gòu)改善，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的生態(tài)本底。

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