文/宋箐
社會組織參與為老服務(wù)的問題與建議
文/宋箐
老年人權(quán)益保障法明確了為老服務(wù)“堅持黨政主導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)懷”的總體格局。黨的十八屆三中全會關(guān)于“全面深化改革若干重大問題的決定”(以下簡稱“決定”)中第13項關(guān)于“創(chuàng)新社會治理體制”中也提到了要“改進(jìn)社會治理方式,堅持系統(tǒng)治理,加強黨委領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,鼓勵和支持社會各方面參與”。由此,街道作為政府的派出機構(gòu),作為城市治理的“神經(jīng)末梢”,在為老服務(wù)領(lǐng)域中,承擔(dān)著大量繁重工作。
另一方面,在“決定”第4項關(guān)于“加快轉(zhuǎn)變政府職能”中明確“加大政府購買公共服務(wù)力度”,“凡屬事務(wù)性管理服務(wù),原則上都要引入競爭機制,通過合同、委托等方式向社會購買”??梢?,街道作為基層管理機構(gòu),以購買服務(wù)的方式加強公共服務(wù)和事務(wù)性管理,是改革的趨勢。
從2012年起,我所在的掛職街道提出了用3-5年的時間,積極探索以項目化工作解決民生問題的制度框架,以政府購買服務(wù)的方式,引導(dǎo)社會組織圍繞“助老、助學(xué)、助困、助殘”等民生問題,以承接項目的模式,開展專業(yè)化服務(wù)。這與國家法律和黨的社會治理方略相一致。
鑒于由社會組織參與項目化工作,既是街道在政府職能轉(zhuǎn)變理念下的有益嘗試,也是基層實現(xiàn)社會治理的創(chuàng)新途徑,更是對基層政府行政管理能力的挑戰(zhàn),為此,筆者擬結(jié)合掛職期間參與街道民生工作的實踐,在對社會組織參與為老服務(wù)領(lǐng)域項目化工作的實踐及存在問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,從完善社會組織參與項目化工作的制度規(guī)范的角度,談些體會與思考。
據(jù)了解,該街道現(xiàn)有民辦非企業(yè)性質(zhì)的社會組織共32家。其中,屬于民政系統(tǒng)的有8家,由街道職能部門的負(fù)責(zé)人或者由街道聘用事業(yè)人員擔(dān)任法定代表人的7家,只有寶善公益事務(wù)服務(wù)所1家是由社會人員自發(fā)組成,由街道于2012年底從楊浦區(qū)引入。
2012年,街道民生項目化工作有16項。其中,涉及為老服務(wù)的有5項,均由職能科室承擔(dān)。2013年,為老項目有兩類10項,包括心靈慰籍類和生活照顧服務(wù)類,由上述民政系統(tǒng)的8家民非組織分別承擔(dān)。其中,由寶善公益事務(wù)服務(wù)所承接的項目化工作主要是“銀手杖”和“左鄰右里調(diào)和”兩項。
如上所述,為老服務(wù)領(lǐng)域中涉及的社會組織,其負(fù)責(zé)人大多是街道職能部門負(fù)責(zé)人或者聘用的事業(yè)人員。這一現(xiàn)狀的形成有各種原因,包括歷史形成、約定俗成或是上級部門撥款成立等等。由這些社會組織承擔(dān)的項目化工作,本身缺乏與政府涇渭分明的職能劃分。
由此帶來的局限是:從事項目化工作的人手不足、精力分散,社會資源有限,缺乏專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)和人才、缺乏服務(wù)的創(chuàng)新精神、缺乏在市場中求生存的動力與能力。
相比之下,寶善公益事務(wù)服務(wù)所是社會自發(fā)成立的社會組織,人、財、物相對獨立于街道。街道通過無償提供辦公用房的方式,對其進(jìn)行扶持和培育,并采用定向招標(biāo)購買服務(wù)的形式,將民生項目委托其運營,提供項目經(jīng)費,再通過項目化管理,對其運營情況進(jìn)行監(jiān)管。這類社會組織在項目化運作中,一定程度體現(xiàn)了專業(yè)性、專一性、高效率以及與政府部門脫鉤后在市場化進(jìn)程中無形成為了政府的防火墻等優(yōu)勢。從社會性上看,它也更能代表“公益”的內(nèi)涵,更符合政府服務(wù)外包、社會組織獨立運作的模式的要求。
目前,街道與社會組織簽定的是項目購買合同。項目意向和方案由街道提供。對于社會組織責(zé)任的約束,主要是對服務(wù)對象滿意率的要求以及關(guān)于轉(zhuǎn)讓項目的禁止性條款。合同款項的支付,主要是以中期和終期的評估與驗收合格為條件。但對社會組織運作的項目,缺少立項時的要求、過程中的監(jiān)管、以及終期結(jié)束后的評估。這三個環(huán)節(jié)關(guān)系到項目的競爭性、可行性和長效性,需要政府加強監(jiān)管。
(一)立項環(huán)節(jié)
對申報的項目內(nèi)容,尤其是作為一個突出街道亮點的品牌項目,實踐中缺乏新穎性、實用性和可行性的要求,相關(guān)的前期調(diào)研尚需加強。以寶善公益事務(wù)服務(wù)所申報的“銀手杖”項目為例,盡管在界定受益對象時提出了“70-79”歲的“銀發(fā)老人”這一群體,具有一定的獨特性,但在服務(wù)的內(nèi)容上,提供一周兩次的電話詢問和每周一次的上門安全巡視,這與區(qū)里已有的“老伙伴”計劃十分相近,缺乏項目自身的新穎性和唯一性。
為此,項目的前期策劃、橫向比對尤顯重要。街道可以提出需求和設(shè)想,但作為項目運作方的社會組織,應(yīng)當(dāng)在充實項目的內(nèi)容、開發(fā)項目的創(chuàng)意以及完善項目的功能等方面發(fā)揮積極性和主動性,使項目在競爭性上凸顯。從發(fā)展趨勢看,由社會組織主動發(fā)出要約,向街道提出供需意向,也是立項中可以考慮嘗試和完善的一種方式。
(二)實施環(huán)節(jié)
立項之后,項目的管理缺乏系統(tǒng)性,程序性規(guī)定需要完善。
比如:管理至少涉及質(zhì)量、檔案、文件資料的歸檔、資源以及風(fēng)險等五個方面。相應(yīng)的,應(yīng)制定質(zhì)量評估、培訓(xùn)、跟蹤服務(wù)等檢測制度;明確檔案中記錄的節(jié)點、內(nèi)容,設(shè)置相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量評估表;嚴(yán)格歸檔資料的完整性、數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和內(nèi)容的保密性;完善志愿者等資源的造冊登記制度和激勵機制;針對服務(wù)對象的特殊性,制定專項宣傳計劃和應(yīng)急預(yù)案等。
程序上,應(yīng)當(dāng)明確項目計劃要與街道職能部門溝通,要就計劃的新穎性、可行性進(jìn)行測評,實施進(jìn)度要有節(jié)點要求,實施的達(dá)標(biāo)情況應(yīng)當(dāng)及時發(fā)布,考核標(biāo)準(zhǔn)和群眾滿意度的測評標(biāo)準(zhǔn)要明確,項目資料的建檔、歸檔要有時間要求,對于檔案的追溯和查詢要制定相應(yīng)的管理辦法等。
(三)評估環(huán)節(jié)
中期和終期的評估環(huán)節(jié),目前街道主要是借區(qū)里的力量考核,街道還沒有獨立的考核體系和手段。2013年12月中旬,街道民政部門曾嘗試就“銀手杖”工程自行組織部分居委會主任進(jìn)行中期考核工作。但從實踐情況看,不盡理想。主要問題是:參加評估的人員缺乏代表性、專業(yè)性和客觀性;社會組織提供的材料缺乏條理性、完整性和數(shù)據(jù)性;評估的內(nèi)容過于單一,以財務(wù)審計為主,服務(wù)對象的滿意度評估不足;評估的程序和手段比較簡單等等。作為第一次嘗試,街道的主動監(jiān)管和動態(tài)了解的意識與舉措值得肯定,但從評估的效果看,也許第三方的評估更為科學(xué)、客觀和公正。街道作為當(dāng)事方之一,確有其不便之處。
后評估環(huán)節(jié),目前街道似沒有考慮。筆者認(rèn)為,社會組織運作項目,是一項民生工程,如果具有長效性,則社會組織可以借項目生存與壯大,街道可以以項目培育支持社會組織,街道還能創(chuàng)出自己的品牌,讓百姓更多的受益。而是否具有長效性,需要后評估。即在項目實施完畢后一段時間,就項目實施的效果進(jìn)行反饋和跟蹤,也可以在百姓的需求度與知曉度上進(jìn)行問卷調(diào)查,以觀后效。
(一)完善社會組織參與項目化工作的途徑與機制
1、加大培育社會組織的力度。一是規(guī)范和支持現(xiàn)有的為老服務(wù)社會組織。通過政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等方式,支持非營利性的為老服務(wù)組織和老年社會組織的發(fā)展。二是更多引進(jìn)成熟的社會組織。三是適時考慮將現(xiàn)有的與街道有隸屬關(guān)系的社會組織進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型。
2、構(gòu)建社會力量參與機制。善于把政府有限的項目資金通過政策導(dǎo)向來調(diào)動社會資源共同參與,推動社會資源整合利用,發(fā)揮專業(yè)人員和機構(gòu)的專業(yè)化作用。
3、加強從業(yè)人員的培訓(xùn)和志愿者隊伍的維護(hù)。與社會宣傳力度不足及大環(huán)境有關(guān),社會上有志愿者想法和意識的群體較少。同時,志愿者的權(quán)益保障與激勵措施都比較缺乏。這直接影響到了隊伍的穩(wěn)定性和專業(yè)性。為此,政府可在立項時,增加志愿者培訓(xùn)和激勵的經(jīng)費考慮,還可以通過制度設(shè)計,比如時間儲值制,提高志愿者志愿服務(wù)的積極性。
4、規(guī)范制度流程。要以制度推進(jìn)工作,以流程加強管理,體現(xiàn)項目的科學(xué)性、前瞻性、可操作性,提升為老服務(wù)領(lǐng)域民政資源的配置和使用效率。
(二)提升項目化工作的制度設(shè)想
1、合理預(yù)期:構(gòu)建項目庫,實現(xiàn)項目市場競標(biāo)。
一是建立項目儲備、網(wǎng)上測評、專家評審、聽證會等項目遴選機制。二是逐步實現(xiàn)項目市場競標(biāo)。以市場競標(biāo)的方式代替現(xiàn)有的定向招標(biāo)的方式,將項目給予最適合的社會組織運作。
2、科學(xué)監(jiān)管:建立項目檢驗機制。
一是在驗收階段,采取第三方評審、多方評審、相關(guān)利益方意見征詢等多種形式。二是建立項目過程的記錄制度,做到有據(jù)可查,項目檔案要齊全。
3、有效評估:建立項目的后評估機制。
一是制度化。為后續(xù)項目提供重要的決策參考依據(jù),提高決策科學(xué)性。二是體系化。建立指標(biāo)體系,反映項目在社會各方面的價值、影響,使項目具有可參照性、可比較性。三是科學(xué)化。借鑒國內(nèi)外項目后評價實踐,以定量分析與定性分析相結(jié)合,通過對比法、邏輯推薦法、第三方評價等方式實現(xiàn)。
4、效益共享:完善宣傳機制。
一是增加公眾參與度和知曉度。二是讓志愿的觀念深入社區(qū),切實維護(hù)志愿者隊伍。三是通過宣傳,擴大項目成果的影響力。四是復(fù)制好的項目的經(jīng)驗與做法,擴大受眾人群。
5、轉(zhuǎn)變觀念:群眾的滿意度是核心。
在后評估基礎(chǔ)上,建立反饋機制。這是新項目立項和評估的基礎(chǔ),要避免決策失誤,提高資金使用效率,確保社會和經(jīng)濟(jì)效益,提高群眾滿意度。