■楊 敏

時至年末歲尾，關(guān)于年底突擊花錢的老話題又如約而至。在2014年最后兩個月時間內(nèi)，各級政府將集中完成近4萬億元的支出預算，占全年進度的26%。

年底突擊花錢，確是毫無新鮮感的一個老話題。但是，8月底出臺的新預算法，給這個老話題增加了年度新元素，新預算法能否立威，遏制這一“老問題”？從頒布到來年元旦正式實施，新法“懸空”這4個月，也是眾望凝聚的4個月。

“存在即合理”，如用這句話來解釋年底突擊花錢，就意味著，這一現(xiàn)象的存在，是制度供給的一個實然的結(jié)果，而非應然的狀態(tài)。

在實然與應然之間的距離，就是制度理性與非理性的距離。那么，既往財政預算制度中到底存在哪些積弊，為年底突擊花錢這一現(xiàn)象提供了土壤？新預算法又有哪些“重器”，可為制度非理性糾偏？

首先，采用歷年制預算年度的制度安排，讓預算不夠“預”。預算年度，即通常所說的“財年”，可以采用歷年制，也可以采用跨年制。我國采用的歷年制，預算年度從1月1日起至12月31日止。但是，現(xiàn)行的預算年度與全國人代會的會期存在時間上的錯位。

也就是說，1月份預算年份就開始了，3月份，預算草案才能得到審議批準。這就意味著年度預算的執(zhí)行，有四分之一的時間存在無預算約束的真空；同時也意味著，預算執(zhí)行速度時滯，造成只有在年底突擊花錢，才能完成年度預算支出。

其次，基數(shù)預算的逆向激勵機制，讓預算支出不夠“省”?；鶖?shù)預算與零基預算，是世界通行的兩種制度，兩者區(qū)別在于，每一財年的預算基數(shù)是否歸零。我國采取的基數(shù)預算，預算決策都是在上一年撥款的基礎上增加一定的數(shù)額，如果本年度預算支出有積余，那么下一年度的預算指標就會相應減少。

這也就意味著，一個單位，今年1000萬元的預算支出，只花了800萬，明年財政只安排800萬。這種制度安排，不是引導預算執(zhí)行省著花，而是敞著花。年底突擊花錢，也成為各級政府拓展下一年度預算支出空間的必然選擇。

既往財政預算制度中到底存在哪些積弊，為年底突擊花錢這一現(xiàn)象提供了土壤？新預算法又有哪些“重器”，可為制度非理性糾偏？

再次，預算編制執(zhí)行只有數(shù)量要求，鮮有績效要求，讓預算不夠“準”。傳統(tǒng)的預算管理方式，是按照“人員—職能—經(jīng)費”這一模式進行制度安排的，績效預算，則遵循“公共品—公共品成本—預算”的模式進行編制。

一個簡單的例子，政府部門為了完成城市綠化目標，在政府核定的預算指標內(nèi)，既可以選擇通過招投標的方式，讓市場力量來完成城市的綠化及維護工作，也可以通過組建公共園林局等形式，由政府部門來完成這項任務。

同樣是花錢，如果交付市場，就會有成本－效益分析，能讓公共資金花得更經(jīng)濟、更合理。同理，缺乏績效約束的預算執(zhí)行，導致地方政府在年底可以很方便地在最短時間花掉最多的資金，多地年底出現(xiàn)新項目招投標程序不規(guī)范就是一個注腳。

如是，新預算法能否遏制年底突擊花錢，在于其是否動搖了以上“致病之因”，是否解決了制度悖論，是否能夠引導地方政府預算支出上的“行為最優(yōu)”。

毋庸置言，新預算法對于歷年制預算年度和基數(shù)預算這兩大根本制度上，并無突破，但是，也為遏制年底突擊花錢做了一些技術(shù)性的安排。

比如，首次提出用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金這一重要工具，作為實現(xiàn)跨年度預算平衡、調(diào)節(jié)年度資金豐歉的重要手段。也就是說，一個預算年度內(nèi)財政收入短收了，要通過預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來彌補；超收了也不能“突擊花錢”，只能用于沖減赤字或者補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

另外，今年5月，財政部出臺《關(guān)于進一步加強財政支出預算執(zhí)行管理的通知》，向地方政府“喊話”，在加強支出預算管理、加快資金支付進度、做好支出預算執(zhí)行分析評價等方面都有詳規(guī)。

凡此種種機制性安排，還不足以動搖年底突擊花錢的制度根基。因此，我們只能對此保持謹慎的樂觀。新預算法，到底是不負眾望還是不孚眾望，一字之差，答案卻要待到明年這個時候才能揭曉。