協(xié)作自治：攤販治理的昆山之道

■王曉燕

在城市進程中，馬路攤販、流動攤點因其帶來的臟、亂、差等一系列問題，一直被視為現(xiàn)代城市文明的絆腳石，以致成為困擾現(xiàn)代城市管理的一大“社會頑癥”。如何管理流動攤販，尋求一條使其走向合理、合法、和諧的治理之道，是我國當前城市管理中正在積極探索并致力解決的問題。

2013年以來，江蘇昆山市找到了一條攤販與城管和諧共處的新路子。昆山市轉(zhuǎn)變理念，變“強制管理”為“服務管理”，變單向管理為互動和多元參與，通過設立流動攤販小規(guī)模疏導點，并對這些疏導點推行政府指導、攤主自治的管理模式，從而實現(xiàn)政府與社會自我調(diào)節(jié)，居民自治良性互動。

來自昆山的嘗試

近年來，北京、上海、廣州、江蘇等地，紛紛展開了對攤販治理新模式的實踐探索。特別是2013年以來，昆山在實踐中探索出了一條有效治理流動攤販的路子。他們通過嘗試“攤販自治”模式，使得流動攤販變身成為經(jīng)營者和管理者，以自治的方式解決了攤販管理中存在的諸多問題。

“攤販自治”模式實施一年來，效果顯著。他們的具體做法是：第一步，摸清現(xiàn)狀，了解市民的消費需求、流動攤販經(jīng)營的狀況，明確要解決的問題。

第二步，管理方醞釀建議和設想。例如昆山錦溪城管中隊提出的“小規(guī)模疏導區(qū)域攤販自治模式”設想，將約20平方米的區(qū)域設為疏導點，附近攤販全部進入疏導點內(nèi)經(jīng)營，實施攤販自治，6個攤販既是其中的經(jīng)營者，又是管理人。

而蘇州高新區(qū)城管局，設置了大大小小7個疏導點800個攤位，提出了“小疏導點推行政府指導、攤主自治的管理模式，做到‘小而精’，打造精品工程；大疏導點做到‘大而全’，打造特色品牌”的設想。

第三步，召開懇談會。攤販參與、共同協(xié)商，達成攤販自治的協(xié)議。

第四步，實施自治，輪流管理。攤販成為疏導點內(nèi)的固定經(jīng)營者，實施自我管理，排定攤販人員值班表，輪流負責管理疏導點內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生、攤販數(shù)量、設攤時間等。

第五步，考核打分。城管部門在疏導點內(nèi)設立10分制考核辦法，每月對疏導點不定時進行考核督查，低于8分換人經(jīng)營。把要求進入這個疏導點的其他攤販作為備案，如果考核分數(shù)低于下限8分時，就換另外6個人進來經(jīng)營。

第六步，經(jīng)驗推廣。“攤販自治”模式初見成效，錦溪城管又在錦東路實施了同樣的小規(guī)模攤販自治疏導點，這些疏導點的進駐攤販還是控制在6-8人。想加入的攤販就來城管中隊備案，城管中隊同時也積極為他們設置新的疏導點。

創(chuàng)新管理的先決條件

昆山“攤販自治”模式，尋找到一條攤販與城管和諧共處的道路，不僅解決了流動攤販占道經(jīng)營的難題，也滿足了市民的需求，并且保證了城市的整潔有序?？偨Y(jié)其中的經(jīng)驗，有許多可資借鑒之處。

城市管理應服務于民，最終目的是為了讓人民生活得更美好。政府作為主導，必須變管理為服務，變單向管理為互動和多元參與，發(fā)揮各方參與熱情，實現(xiàn)政府與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

昆山“攤販自治”滿足了市民的合理需求，保障了流動攤販合法的生存空間、利益訴求，以及城市環(huán)境的整潔有序。建疏導點，實行攤販自治管理，符合改進社會治理方式的新要求。攤販自治用實踐印證了變管理為服務，堅持政府主導與社會自治的統(tǒng)一，更有利于化解社會矛盾，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，從而提高管理的有效性。

其中，尊重與信任是實現(xiàn)攤販自治的基礎(chǔ)。協(xié)商產(chǎn)生的約束實為一種契約，更是一種信任。攤販可以文明擺攤，不會拖城市文明的后腿。通過昆山“攤販自治”的實踐，我們看到，城管在授權(quán)攤販自治的同時，也給予了他們足夠的尊重和對其自我管理能力的充分信任。有了這份尊重與信任，攤販們就會更加自覺地遵守契約，履行自己的承諾。

同時，民主參與是先決條件。攤販自治解決的是管理的對立問題。通過共同參與、民主討論，確立了攤販作為管理主體所應具有的平等地位，這是協(xié)商溝通、平等對話的前提。

昆山的城管與攤販們，通過懇談會這種民主討論的方式表達了雙方的愿望，實現(xiàn)了平等的溝通與協(xié)商。有了這種建立在互相協(xié)商、互相理解的自律基礎(chǔ)之上的基層協(xié)商，大多數(shù)商販都會珍惜自己獲得的經(jīng)營權(quán)利，而不會對其予以濫用。

如果說建立臨時疏導點是管理創(chuàng)新的第一步，那讓進駐攤販自治、進行考核淘汰制度，這些管理的延伸就更加具有創(chuàng)意。城市管理者必須在科學、法制的前提下，進行創(chuàng)新管理。

攤販自治作為解決攤販管理問題的一種嘗試，需要在科學的管理制度和法制保障下不斷進行管理創(chuàng)新。因而，在法律層面通過修訂原有法律或者制定新的法律, 賦予流動攤販合法地位，是有效治理流動攤販的基礎(chǔ)和前提。

充分發(fā)揮社會自治功能

從管理的理念和方法看, 目前對流動攤販的管理，與現(xiàn)代城市管理追求的協(xié)同治理、和諧共生背道而馳，不符合現(xiàn)代城市治理的本質(zhì)要求，必然會導致流動攤販問題的產(chǎn)生。

目前，城管執(zhí)法體制改革尚處在不斷完善中。正是由于體制不完善等方面的原因，城管執(zhí)法還存在著許多問題，對流動攤販的治理在回應社會需求上還未起到預期作用。同時，法制的完善需要一個過程。

目前對流動攤販執(zhí)法權(quán)，存在明顯的制度性缺陷和法律依據(jù)。流動攤販無證經(jīng)營, 雖然屬于非法經(jīng)營, 但這種行為與法律意義上的非法經(jīng)營存在嚴格的區(qū)別。城管執(zhí)法僅僅依據(jù)一些地方性法規(guī)和規(guī)章行使權(quán)力，例如沒收流動攤販的商品,實際上是有悖于我國法律規(guī)定的精神。這使得城管部門在執(zhí)法過程中，必然遭遇來自社會方方面面的重重阻力，治理流動攤販難見成效。

在這樣的背景下，昆山攤販自治的有效嘗試，帶給當前城市管理一些新的啟示，使我們認識到不斷加強社會管理創(chuàng)新，對于化解攤販治理困境的重要意義。

在昆山下一步的創(chuàng)新和完善過程中，可以把攤販自治組織作為行業(yè)協(xié)會的自治體系，從而成為攤販表達和維護自身利益的代言者。比如，印度政府就設立“城鎮(zhèn)販賣委員會”，作為印度攤販的主管機構(gòu)，由現(xiàn)有的市政設施對攤販組織提供法律建議、會議室及相關(guān)辦公服務。

“印度全國街頭小販聯(lián)合會”，由印度各地商販組織、公會和非政府組織組成，在印度擁有全國性影響力，經(jīng)常與政府就相關(guān)問題展開對話。2004年，印度攤販通過推動國家決策，實現(xiàn)了憲法保障街頭叫賣的權(quán)利。

這方面，我國一些城市和地區(qū)雖有一些嘗試，如2007年北京的革新西里攤販自治會，寧波的馬路小攤自治委員會；2008年溫州成立全國首家流動攤販自治公司等，但大多數(shù)是淺嘗輒止。即使運作比較成功，也僅限于局部地區(qū)的影響，總體而言做得還很不夠。

因此，作為社會管理創(chuàng)新的一項重要內(nèi)容，應積極鼓勵建立攤販自治組織，構(gòu)建一個順暢的社會溝通機制。通過政府與攤販協(xié)會的合作實現(xiàn)攤販自治，發(fā)揮社會的自治功能，從而形成協(xié)作治理的發(fā)展態(tài)勢。