◎ 文/劉武俊

建設(shè)法治中國需要進一步凝聚共識

◎ 文/劉武俊

依法治國是國家治理體系現(xiàn)代化的基本特征。十八屆四中全會對如何全面推進依法治國、加快社會主義法治國家建設(shè)進行了頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署。建設(shè)法治中國、全面推進依法治國，是一個非常復(fù)雜而又精細的系統(tǒng)工程。筆者認為，要著力從樹立科學(xué)的法治觀、提高立法質(zhì)量打造法律體系升級版、深化司法改革維護司法公正、提高普法實效提高全社會運用法治思維和法治方式的能力等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，凝聚共識形成合力。

樹立科學(xué)的法治觀

建設(shè)法治中國是習(xí)近平總書記提出的重大戰(zhàn)略思想。依法治國背景下的法治的基本內(nèi)涵，就是十八大提出的全面推進依法治國的“新十六字方針”，即堅持科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法；法治的基本原則是“三個共同推進、三個一體建設(shè)”，即“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。

1.高度重視法治在國家治理體系中的地位和作用

法治是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的強有力的引擎，國家治理應(yīng)當(dāng)納入理性的法治軌道。

（1）在現(xiàn)代社會，法治是治理的基本方式。無論是國家治理、政府治理還是社會治理，其基本方式必然是法治，是法治軌道上的治理，是重視運用法治思維和法治方式的治理。法治的可預(yù)期性、可操作性、可救濟性等優(yōu)勢在治理上具有其他手段所不具備的優(yōu)勢。國家生活和社會生活制度化、規(guī)范化、程序化運行的法治程度，是衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。

（2）國家治理體系首要的是建立制度體系、規(guī)則體系和法律體系，建立一套科學(xué)、合理的公共權(quán)力體系，依法科學(xué)配置公共權(quán)力。

2.始終堅持“市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟”的邏輯和理念

（1）法治是建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的制度基石。所謂法治經(jīng)濟，就是建立在法治基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟，倡導(dǎo)用法治思維和法律手段解決市場經(jīng)濟發(fā)展中的問題，通過立法、執(zhí)法和司法以及法律服務(wù)調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系，規(guī)范經(jīng)濟行為，指導(dǎo)經(jīng)濟運行，維護經(jīng)濟秩序，服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展，促使市場經(jīng)濟在法治的軌道上健康有序地發(fā)展。

（2）處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，行政權(quán)力必須在法律和制度的框架內(nèi)運行。以前，我們對“市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟”的認識大多停留在加強市場經(jīng)濟立法，建立市場經(jīng)濟法律體系的表層，而實質(zhì)上處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把行政權(quán)力關(guān)進制度的籠子，把市場主體放出行政管制的籠子，才堪稱“市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟”的精髓。

3.樹立“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的依法改革理念

習(xí)近平總書記曾在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上強調(diào)，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，這是關(guān)于改革與法治、全面改革與依法治國的重要論斷，意味著改革必須要有法理依據(jù)，任何改革都不能偏離法治路徑；也意味著重大改革要于法有據(jù)、依法進行、先立后破，及時運用立法手段確認和鞏固改革成果，及時做好法律法規(guī)的立、改、廢工作。

提高立法質(zhì)量，打造法律體系升級版

法治的基本涵義是“良法善治”，“良法”是實現(xiàn)法治的基本前提。盡管中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，但完善這一法律體系依然任重道遠。

1.立法是分配和維護社會正義的第一道防線

提高立法質(zhì)量，維護立法公正，防止部門利益法制化，是全社會對立法工作的共同期待，也是打造法律體系升級版的基本思路。法律質(zhì)量的優(yōu)劣，直接關(guān)系到法律的權(quán)威、尊嚴和公信力。

（1）立法質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)是立得住、行得通、切實管用。立法確立的制度是否符合實際、符合國情社情；規(guī)定是否明確、具體、可操作；規(guī)定是否有針對性，能否解決實際問題；法律之間是否相銜接、相協(xié)調(diào)；法律規(guī)范是否處理好權(quán)利義務(wù)關(guān)系等，是衡量立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。簡言之，立得住、行得通、切實管用的法律就是高質(zhì)量的法律，就是優(yōu)法、良法。

（2）法律案表決前評估是確保立法質(zhì)量的一道重要閘門。表決前評估通過把立法質(zhì)量的關(guān)口前移，有助于實現(xiàn)科學(xué)立法，對于進一步提高立法質(zhì)量具有積極意義。表決前評估應(yīng)當(dāng)力求常態(tài)化，原則上每一部法律法規(guī)出臺前均應(yīng)接受表決前評估。

（3）立法后評估是立法工作“回頭看”的重要機制。立法后評估是檢驗立法效果、確保立法質(zhì)量和完善立法的重要后續(xù)工程。每一部現(xiàn)行法律都需要進行全面的立法后評估，根據(jù)執(zhí)法和司法實踐暴露出的法律缺陷問題，根據(jù)社會發(fā)展的實際需要，根據(jù)人民群眾不斷增長的立法需求進行修改和完善。從理論上講，沒有一成不變的法律，沒有絕對完美的法律，只有在不斷修法中接近完美的法律。

（4）表決前評估與立法后評估應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)有機銜接。立法后評估重在檢驗已制定實施的法律法規(guī)的立法質(zhì)量，立法前評估則重在提升即將制定和正在制定的法律法規(guī)的立法質(zhì)量，二者相輔相成。只有全面做好表決前評估與立法后評估，健全立法的評價機制，科學(xué)立法才能得到制度性的保證。

2.公開征求民意是提高立法質(zhì)量的重要條件

擴大公眾對立法的有序參與，除了擴大一般群眾對立法的參與，也要適當(dāng)擴大專家學(xué)者、學(xué)術(shù)團體、高等院校、科研院所等智囊團對立法的參與，確保實現(xiàn)科學(xué)立法。

（1）民意是衡量立法科學(xué)與否、公正與否的首要標(biāo)準(zhǔn)。所立之法是不是“良法”，立法質(zhì)量如何、立法公正與否，不能由立法機關(guān)自己說了算，而應(yīng)接受科學(xué)的立法民意測評。立法民意測評應(yīng)該制度化、常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，在國家立法和地方立法工作中廣泛推廣。

（2）目前，《立法法》的修訂已經(jīng)提上議事日程，建議全國人大將近年來積累的好的立法經(jīng)驗吸納進《立法法》，以法律的形式固定使其常態(tài)化。

（3）當(dāng)前和今后一個時期，立法領(lǐng)域可以重點關(guān)注這樣幾部重要的法律法規(guī)。諸如，多次征求民意、多輪審議的新環(huán)保法能否真正長出“牙齒”來，行政訴訟法大修能否彰顯民告官的正能量，大修后的“大氣法”能否成為驅(qū)散霧霾的利器，稅收立法權(quán)能否被全國人大真正收回，不動產(chǎn)登記暫行條例能否起到保護物權(quán)和遏制房產(chǎn)腐敗的作用，暫行條例何時能升級為正式的條例乃至法律，這些立法動向都值得我們共同期待。

深化司法改革，打造陽光司法

新一輪司法體制改革必須堅持從國情出發(fā)，尊重司法規(guī)律、遵循司法規(guī)律，在承繼中國法律文化、借鑒人類法治文明的基礎(chǔ)上，探索建立并不斷完善中國特色社會主義司法制度?？茖W(xué)的司法規(guī)律是司法改革必須遵循的基本路徑，違背司法規(guī)律的改革容易走彎路甚至誤入歧途。

司法規(guī)律是一套科學(xué)完善的理念體系和制度體系，包括司法權(quán)力的配置規(guī)律、司法權(quán)力的運行規(guī)律、司法權(quán)力的監(jiān)督制約規(guī)律等。有關(guān)司法改革的頂層制度設(shè)計必須尊重和遵循這些基本的規(guī)律。探索司法規(guī)律，需要深入調(diào)查研究，總結(jié)試點經(jīng)驗。

1.尊重和遵循司法規(guī)律，必須尊重司法審判活動的獨立性

司法改革的關(guān)鍵之一就是要將獨立審判的憲法原則真正落實到制度層面，營造獨立審判的制度環(huán)境。獨立審判是我國重要的憲法原則之一，遺憾的是，獨立審判的理想與現(xiàn)實存在明顯差距。

（1）我國現(xiàn)行司法體制的一大弊端就是地方法院缺乏獨立性，法官判案極易受到不當(dāng)干預(yù)。在法院人事、財政、職權(quán)都不獨立的情況下，司法審判也就難以抵制當(dāng)?shù)攸h政部門干預(yù)。同時，法院內(nèi)部行政色彩濃厚的內(nèi)部請示匯報、審判委員會制度、等級管理體制等也在相當(dāng)程度上影響了獨立審判。深化司法改革必須致力于構(gòu)建一個確保獨立審判的司法體制環(huán)境，不能回避缺乏獨立性這一體制之弊。

（2）司法改革應(yīng)當(dāng)對司法審判體系強化垂直管理，減少乃至徹底割斷法院在人事與財政上的地方依附，堅決遏制司法領(lǐng)域的地方保護主義，為法院依法獨立審判營造良好的制度環(huán)境。

（3）遵循司法規(guī)律。按照讓審理者裁判、讓裁判者負責(zé)的要求，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制。

（4）從司法職業(yè)特點出發(fā)，統(tǒng)籌推進司法人員分類管理、職業(yè)保障、省以下法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理等改革試點。

（5）改革法院內(nèi)部各種可能影響?yīng)毩徟械男姓芾碇贫?，排除一切法外因素干擾，對干涉法院獨立審判的單位和人員予以公開曝光、予以堅決問責(zé)，讓法官真正獨立行使審判權(quán)。

2.實現(xiàn)陽光司法是司法改革的基本要求

以裁判文書公開為例，除法律有特殊規(guī)定的以外，生效裁判文書應(yīng)當(dāng)全部上網(wǎng)，接受公眾的檢閱和評價。

（1）今年1月1日，《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》正式實施。該司法解釋明確，最高法在互聯(lián)網(wǎng)設(shè)立中國裁判文書網(wǎng)，統(tǒng)一公布各級人民法院的生效裁判文書。裁判文書是司法領(lǐng)域的公共產(chǎn)品，承載著促進司法公正、統(tǒng)一法律適用、開展法制教育等多重功能。每一份上網(wǎng)的裁判文書都是正在接受網(wǎng)民拷問和檢閱的司法考試答卷。裁判文書上網(wǎng)公布，讓億萬網(wǎng)民“圍觀”，其實是司法機關(guān)接受廣大網(wǎng)民監(jiān)督和拷問的開放性司法考試，也是對司法公正的考驗和司法能力的考核。從這個意義上講，裁判文書上網(wǎng)堪稱倒逼司法公正的網(wǎng)絡(luò)推手，司法公正需要這樣的網(wǎng)絡(luò)推手。

（2）今年9月，最高人民法院院長周強在廣西談到司法公開問題時表示，只要不涉及國家安全、婚姻隱私、未成年人保護的案件，越是復(fù)雜的案件越要公開審理，越要陽光司法，這將對社會起到好的法律教育作用。惟有更加強調(diào)公開，才能排除各種不正常因素的干擾，保證復(fù)雜疑難案件真正自始至終得到公正地審理。

提升普法實效，強化法治思維

十八大報告強調(diào)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。這既是對貫徹落實依法治國基本方略的新闡述、新要求，同時也對新時期的法制宣傳教育提出了更高的新要求，普法宣傳要更加注重實效，重在強化全民尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，堅決克服“權(quán)大于法”的人治思維，提升全社會的法治意識。

前不久，備受矚目的“鎮(zhèn)政府起訴縣政府”案一審鎮(zhèn)政府勝訴。湖南益陽鎮(zhèn)政府為6千畝漁場所有權(quán)告縣政府，這一全國罕見的案件引發(fā)了各方關(guān)注和贊賞，有學(xué)者甚至稱之為體現(xiàn)國家法治建設(shè)進步的標(biāo)志性事件。以打官司的方式化解基層矛盾，應(yīng)當(dāng)成為常態(tài)而不僅僅是特例。下級政府依法起訴上級政府是政府依法行政的標(biāo)志性事件，是運用法治思維和法治方式解決糾紛的具體實踐，有望進一步激活行政訴訟在基層治理中的正能量。這一典型案件表明：訴諸法律比行政干預(yù)、行政調(diào)解更加規(guī)范公正，有利于基層問題和糾紛的解決。

建設(shè)法治社會是依法治國的一個基本要求。建設(shè)法治社會必須營造“全民信法、全民守法”的社會氛圍。無論是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，還是普通百姓，都應(yīng)當(dāng)養(yǎng)成通過法律途徑解決問題、運用法治思維和法治方式解決問題的良好習(xí)慣，如此循環(huán)往復(fù)，整個社會“學(xué)法、尊法、守法、用法”的良好氛圍就自然會蔚然成風(fēng)。

只要從樹立科學(xué)的法治觀、提高立法質(zhì)量打造法律體系升級版、深化司法改革維護司法公正、提高普法實效提高全社會運用法治思維和法治方式的能力等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，凝聚共識形成合力，那么“法治中國”的宏偉藍圖終將會成為現(xiàn)實。

（作者系司法部《中國司法》雜志總編、研究員）

編輯：田佳奇