略論城市民族問題和城市民族工作

鄭信哲

改革開放以來，尤其是進入21世紀以來，隨著城市化進程加快，我國少數(shù)民族人口流動更加迅速，城市少數(shù)民族人口日益增多，城市居民多民族化現(xiàn)象日趨明顯，城市民族問題更加凸顯，城市民族工作變得更加重要。

一、城市居民的多民族化現(xiàn)象明顯

改革開放以來，我國的城市化進程加快，城市化率呈現(xiàn)出逐漸提速發(fā)展之勢。在城市化進程中，城市居民的多民族化現(xiàn)象日漸突出。過去，城市少數(shù)民族人口除一些世居民族之外，大部分是中華人民共和國成立之后，通過工作調(diào)動、大學(xué)畢業(yè)分配、軍隊轉(zhuǎn)業(yè)等政策因素而定居城市的。20世紀80年代以后，除這種政策因素繼續(xù)存在以外，隨著城市化步伐加快和大量的人口流動，廣大的少數(shù)民族人口以經(jīng)商、務(wù)工、婚嫁等形式紛紛到廣東、上海、北京、天津、山東、江蘇、浙江等東南沿海城市里安營扎寨。

進入21世紀，城市少數(shù)民族人口增速更快，城市居民的多民族化現(xiàn)象日趨明顯。其主要表現(xiàn):

一是城市少數(shù)民族人口迅速增多。據(jù)2010年第六次全國人口普查資料，北京市少數(shù)民族人口80.1萬人，與2000年相比，少數(shù)民族人口增加了21.6萬人，增長36.8%［1］;上海市少數(shù)民族人口27.56萬人(不包括其他未識別的民族和外國人入籍中國的人口)，比2000年的10.36萬人增加了17.2萬人，增長165.9%，大大高于全市人口增長速度，少數(shù)民族人口占全市總?cè)丝诘谋戎赜伞拔迤铡钡?.6%提高至1.2%［2］。

1982年，深圳市少數(shù)民族人口只有372人，2000年增至224，688人，到2010年已達755，664人［3］176;浙江省外來少數(shù)民族人口，1990年有1.5萬人，2000年增至15萬，到2007年達66.6萬人，2009年2月93.5萬人，一年后的2010年2月達113.7萬人，而2011年1月又增至149.6萬人，這與2007年相比，三年內(nèi)凈增83萬人［4］71。天津市，1990年少數(shù)民族人口為20.3萬人，2000年增至26.7萬人，到2010年達33.1萬人［5］;浙江省寧波市，1990年全國第四次人口普查時為3980人，2000年全國第五次人口普查時為33714人，暫住少數(shù)民族有6萬多人，到2010年全市常住少數(shù)民族人口約4萬人，暫住少數(shù)民族人口達20.7萬人［6］;據(jù)悉，2010年前后，深圳、廣州、寧波等一些東南沿海城市的少數(shù)民族流動人口均以20%以上的速度遞增［7］14，18。

不僅如此，隨著城市少數(shù)民族外來人口的增多，少數(shù)民族人口相對聚集分布的現(xiàn)象也比較明顯，出現(xiàn)了少數(shù)民族聚居的街道社區(qū)，例如青島西元莊社區(qū)、寧波芝蘭社區(qū)、南京健園社區(qū)、南寧銀海社區(qū)、昆明順城社區(qū)等?？梢钥闯?，城市少數(shù)民族人口的迅速增多并不是因為人口自然增長，而是緣于人口的機械增長，即主要原因是少數(shù)民族人口的流遷。

二是城市少數(shù)民族成分明顯增多。過去，許多城市中少數(shù)民族成分不多，改革開放后這種局面逐漸被打破。隨著少數(shù)民族人口大量流遷，城市少數(shù)民族成分日益增多，還出現(xiàn)許多55個少數(shù)民族成分齊全的城市。例如，1949年，北京市少數(shù)民族成分有38個，到1990年成為少數(shù)民族成分最齊全的城市，全國55個少數(shù)民族均可在北京找到;1951年，上海市少數(shù)民族成分只有11個，到1990年達44個，“五普”時有少數(shù)民族52個，如今55個少數(shù)民族齊全;1981年，深圳市少數(shù)民族成分12個，到“五普”時達54個，2008年55個少數(shù)民族齊全;廣州市過去只有幾個世居少數(shù)民族，如今也變成55個少數(shù)民族成分齊全的城市。

三是非當(dāng)?shù)貞艏贁?shù)民族人口遠遠超過當(dāng)?shù)貞艏贁?shù)民族人口。隨著少數(shù)民族人口大量進入城市，在各級城市少數(shù)民族人口中，除了當(dāng)?shù)貞艏丝谝酝?，非?dāng)?shù)貞艏贁?shù)民族人口愈益增多，并且逐漸成為所屬城市少數(shù)民族人口的多數(shù)。2012年，廣州市少數(shù)民族人口近64萬，其中非戶籍少數(shù)民族人口約56.7萬多人，戶籍人口只有6.3萬多人;2011年3月，深圳市少數(shù)民族人口79.5萬中，戶籍人口僅為5.2萬人，非戶籍少數(shù)民族人口占93%以上;2010年底，上海市少數(shù)民族人口27.6萬人，其中非戶籍人口17.8萬人，占少數(shù)民族人口總數(shù)的64.4%。①據(jù)筆者實地調(diào)查所獲資料。2010年，寧波市少數(shù)民族流動人口31.8萬人，占全市少數(shù)民族人口總數(shù)的89%;青島市少數(shù)民族戶籍人口只3.3萬名，而少數(shù)民族流動人口近 20 萬。［7］14，10

二、城市民族問題的表象與走向

城市民族問題是民族問題在城市的反映，主要表現(xiàn)在少數(shù)民族成員在城市適應(yīng)與發(fā)展過程中遇到的困難和問題，這里既包括與他民族、與政府相關(guān)聯(lián)的問題，也包括民族自身因素問題。應(yīng)該說，改革開放以前我國城市民族問題并不明顯，只是改革開放以后，尤其是隨著少數(shù)民族人口大量進入城市，城市民族問題變得愈益顯著，而城市具有的中心區(qū)位、開放度大、集散性強等功能，更使城市民族問題變得復(fù)雜多樣和敏感。

(一)城市民族問題的主要表象

城市作為各民族人口頻繁接觸的一個交匯點，隨著城市少數(shù)民族人口迅速增多，各民族在不同文化、不同傳統(tǒng)的相互碰撞中，不可避免地會產(chǎn)生一些矛盾和隔閡，如果重視不夠或處理不當(dāng)，就有可能造成城市民族關(guān)系問題。種種跡象表明，近些年城市中影響民族團結(jié)和民族關(guān)系的不穩(wěn)定因素有所增多，一些過去未曾出現(xiàn)或不顯露的民族歧視、民族摩擦事件時有發(fā)生，經(jīng)濟和民事糾紛的民族問題化傾向也比較突出，其主要表現(xiàn)如下:

一是不尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣如清真飲食而傷害少數(shù)民族感情的事件。如，2011年，河北某地一回族農(nóng)民在為其母親入葬時發(fā)現(xiàn)墳塋邊放著一頭死豬仔，于是召集各地親屬到墳塋所在地討要說法。經(jīng)有關(guān)部門控制和勸解，防止了外地回族群眾聚集串聯(lián);同年，河北某市一企業(yè)6名回族職工因在公司食堂清真口誤食豬肉餡餃子，引發(fā)該市開平區(qū)洼里鄉(xiāng)夏莊村回族群眾上百人聚集，并準備趕赴公司討要說法。后經(jīng)政府調(diào)解，問題得到妥善解決。

二是城管執(zhí)法人員與違章攤點、占道經(jīng)營以及販賣刀具等違禁品的少數(shù)民族成員之間引發(fā)的事端。如，2011年10月，河南某縣城管執(zhí)法人員在清理違章攤點時，與來自新疆某地的維吾爾族商販發(fā)生糾紛，城管人員與維吾爾族商販發(fā)生肢體沖突，造成2人輕傷、7人輕微傷的事件;2011年，在湖北某市一步行街上，因保安不同意新疆維吾爾族成員擺攤設(shè)點賣羊肉串，引發(fā)了一起維吾爾族和步行街保安之間的沖突，導(dǎo)致多人受傷;2012年2月，四川某縣藏族曲某在武漢市一些城區(qū)販賣管制刀具及仿真槍等違禁物品，強買強賣，并圍攻城管執(zhí)法人員，打傷了多名城管人員。

三是以少數(shù)民族為題材的出版物、影視作品及宣傳報道不夠慎重而出現(xiàn)的貶低或歪曲、侮辱少數(shù)民族歷史或形象的話語和圖像等事件。如，2011年，河北某日報文藝副刊某編輯在互聯(lián)網(wǎng)“騰訊通”博客文章中涉及對蒙古族的不尊重，引起北京、內(nèi)蒙古等地蒙古族網(wǎng)民的不滿;2010－2011年，山東查處了兩個出版社出版的小學(xué)輔導(dǎo)讀物和臺歷中傷害少數(shù)民族感情的事件。

四是圍繞著“拉面館”發(fā)生的無照經(jīng)營和不服管理、相互間爭搶地盤、經(jīng)營場地動遷或租賃不清、就餐人員與服務(wù)員之間的沖突等事件引發(fā)大量的矛盾糾紛。如，2011年7月，河南某市城管執(zhí)法隊在雞公山大道執(zhí)法檢查時，與青海籍經(jīng)營蘭州拉面館的回族發(fā)生語言摩擦以至肢體沖突，致拉面館方多人受傷，執(zhí)法隊1人受傷住院;2012年5月，在遼寧某市，來自青海的回族馬某為壟斷該地區(qū)蘭州拉面館，擅自確定了所謂“相距500米內(nèi)不允許開設(shè)兩家蘭州拉面館”、“非青海人不能掛蘭州拉面館招牌”的行規(guī)，并對違反行規(guī)者進行威脅、恐嚇、強迫交易、暴力傷害、打砸店面和強行閉店等多種違法行為，試圖霸占拉面館經(jīng)營市場，造成回族之間和新疆維吾爾族與青海回族之間的不和;2012年，山東某市經(jīng)營拉面館的青海、甘肅籍兩地穆斯林為爭搶地盤打架，并聚眾圍攻民警、沖擊當(dāng)?shù)嘏沙鏊褪姓?2012年1月，在河南某縣城，兩名漢族在青海籍回族經(jīng)營的“高原拉面王”餐館就餐時，因服務(wù)員沒有按順序?qū)⒆龊玫睦嫦榷私o他們，與拉面館員工發(fā)生糾紛，被員工毆打至重傷，傷者家屬帶人打砸拉面館;2012年3月，大連某區(qū)一拉面館因動遷被人砸壞玻璃后，店主糾集20多人到區(qū)、市民族部門上訪，公安部門按照治安事件介入處理時，這些人還多次到派出所擾亂正常辦公秩序，等等。

五是不同民族個體之間的糾紛引起的群體性事件。如，2011年1月，湖北某地建筑工地發(fā)生一起維吾爾族與當(dāng)?shù)貪h族的斗毆事件，起因是經(jīng)營烤羊肉串生意的維吾爾族認為當(dāng)?shù)卮迕裢跄惩７诺哪ν熊嚀趿似鋽偽?，雙方發(fā)生爭執(zhí)，引起斗毆，3人均受傷，周圍地區(qū)的10多名維吾爾族聞訊聚集聲援;2011年5月，河南某市的農(nóng)村一回族青年騎電動車與一漢族青年開的捷達車發(fā)生擦車，因賠償問題發(fā)生爭執(zhí)，兩村各有聲援群眾聚集;2012年2月，河南省農(nóng)村信用社聯(lián)社某營業(yè)部漢族職工李某在郾城區(qū)某餐館就餐時，與店主妻子 (回族)發(fā)生口角并廝打，致多人受傷，事后店主及親屬多人聚集到信用社聯(lián)社營業(yè)部及辦公樓討要說法;同年6月，貴州某市經(jīng)營燒烤店的漢族蘇某兄弟與同街經(jīng)營拉面館的馬某 (回族)及妻子 (撒拉族)因倒垃圾發(fā)生口角并扭打，致馬某夫婦和廚師受傷。馬某立刻聚集青?；刈?、撒拉族20多人，將蘇某兄弟的燒烤店砸爛，當(dāng)?shù)嘏沙鏊⒓闯鼍刂屏耸聭B(tài)擴大。①以上各類事例資料，均從國家民委監(jiān)督檢查司《民族關(guān)系狀況分析和監(jiān)督檢查工作材料匯編》(2011)和《2012年民族關(guān)系狀況分析材料匯編》(2012)予以歸納。

此外，在城市發(fā)生的涉及民族因素的問題，如房屋拆遷、經(jīng)濟糾紛、拒絕一些少數(shù)民族成員乘車住店等歧視性行為、勞務(wù)糾紛等事件中，也可看出一些城市民族問題的表象。

(二)城市民族問題的現(xiàn)實走向

市場經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程加快，加速了少數(shù)民族人口向城市的流動。其結(jié)果，城市里不僅少數(shù)民族人口迅速增多，而且少數(shù)民族人口構(gòu)成也變得多樣化，呈現(xiàn)出城市民族問題日趨復(fù)雜多樣的狀況。從現(xiàn)實城市民族問題的走向看，有如下主要跡象:

一是城市民族問題事件的主體擴大。過去，城市民族問題事件的主體主要是少數(shù)民族經(jīng)商務(wù)工人員;如今，除了上述主體外，作為城市拆遷和征地對象的世居少數(shù)民族成員、在城市日益增多的少數(shù)民族學(xué)生等，也成為城市民族問題事件的主體之一。此外，過去城市民族問題的關(guān)聯(lián)者主要是少數(shù)民族成員與漢族、與城市執(zhí)法部門的沖突摩擦，而今除此之外，不同少數(shù)民族成員之間以及同一少數(shù)民族成員之間的矛盾糾紛也有所顯露。

二是城市民族問題事件的主次變化明顯。過去，剛剛顯露城市民族問題事件時，其主要表象是新聞媒體、報刊書籍中出現(xiàn)的歪曲、侮辱少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、歷史文化的話語、圖像和清真食品生產(chǎn)、運輸、銷售中出現(xiàn)的不清真問題等，而今除清真食品問題仍普遍存在外，經(jīng)濟利益追求往往成為矛盾糾紛的主導(dǎo)誘因 (2012年東南某省發(fā)生200多起涉及民族因素事件中，為開拉面館爭搶地盤的事件占半數(shù)以上)，所涉及事件數(shù)量多、范圍廣、危害大。此外，少數(shù)民族成員違章攤點、占道經(jīng)營及不服管理、暴力抗法等事件與城市管理部門的摩擦，也成為城市民族問題中的易發(fā)、多發(fā)因素。

三是城市民族因素事件的對象相對集中。隨著城市少數(shù)民族流動人口的迅速增加，在城市事關(guān)民族問題的事件大多發(fā)生于少數(shù)民族流動人口群體中，如東南某省2008—2010年發(fā)生涉及少數(shù)民族成員的各類糾紛矛盾中，80%以上在城市;遼寧某市近年來所發(fā)生的影響民族關(guān)系和社會治安的大小事件，80%也與少數(shù)民族流動人口有關(guān)。而且，涉及事件的少數(shù)民族流動人口的流出地、民族性及其從業(yè)性也比較集中。例如，以從業(yè)特點看，青海回族與撒拉族主要經(jīng)營拉面館，新疆維吾爾族主要從事個體餐飲、流動經(jīng)營糕點水果等，四川藏族等主要從事銷售民族飾品 (實際上許多屬于被管制刀具等違禁品)。他們在各種經(jīng)營活動中，無證無照經(jīng)營、流動經(jīng)商現(xiàn)象比較普遍，與顧客、與城管執(zhí)法發(fā)生較多的摩擦。

四是城市民族因素事件的聚眾性突出。這些年，從城市發(fā)生的與少數(shù)民族成員關(guān)聯(lián)的許多事件看，少數(shù)民族成員一方不管有理無理，動輒招呼一些鄰里鄉(xiāng)親，有時短時間內(nèi)可聚集幾十人甚至上百人。并且，這些受邀約者不問事件曲直，不分青紅皂白，一味地站在招呼者一方參與其中，使事件的聚眾性突出。

五是涉及城市民族因素事件的突發(fā)性、不確定性增多。隨著城市少數(shù)民族人口的迅速增多，少數(shù)民族成員中時常出現(xiàn)意外事件，如交通事故、突然死亡、意外自殺等，這本是日常生活中經(jīng)常碰到的普通事件，但由于涉及少數(shù)民族成員，往往引發(fā)少數(shù)民族聚眾鬧事、上訪等事件，表明突發(fā)性、不確定性因素增多。

六是借“民族因素”無理取鬧或追求利益最大化傾向有所抬頭。從城市發(fā)生的各類與少數(shù)民族成員相關(guān)的事件看，其矛盾糾紛往往是經(jīng)濟和民事糾紛，一般不屬于民族關(guān)系問題。但一些人摸準政府處理事關(guān)少數(shù)民族成員問題時的寬松或妥協(xié)以及“花錢買平安”等做法，不管事情大小和對否，動輒借“民族因素”將事情鬧大，以為政府拿少數(shù)民族成員沒辦法，要挾政府滿足過分要求，企圖利益最大化。如今，此類現(xiàn)象比較嚴重，還表露出組織化、專業(yè)化傾向。

城市是一個國家或地區(qū)政治、經(jīng)濟、交通、文化和社會生活的中心。隨著城市化進程加快，城市少數(shù)民族人口越來越多，城市民族問題日趨復(fù)雜多樣并變得更加重要。而城市具有的人口集中、傳播媒介發(fā)達、示范性明顯、輻射力和擴散力強等功能，使城市民族關(guān)系問題更具有敏感性、多發(fā)性和波及性。

三、城市民族工作面臨的新情況及應(yīng)對

傳統(tǒng)上，城市民族工作的重點在于戶籍少數(shù)民族人口，這里包括世居少數(shù)民族人口及少數(shù)民族遷移人口。改革開放以來，隨著少數(shù)民族流動人口的大量出現(xiàn)，與少數(shù)民族流動人口相隨的問題也不斷發(fā)生。尤其是，進入21世紀，隨著城市少數(shù)民族流動人口數(shù)量的日益增多，在許多城市少數(shù)民族人口中非戶籍人口已占多數(shù)，關(guān)注和解決外來非戶籍少數(shù)民族人口問題開始成為各級城市民族工作部門應(yīng)對的一項重要任務(wù)，城市民族工作對象增多，范圍擴大。故城市民族工作作為針對城市居住的少數(shù)民族人口而展開的一項管理服務(wù)工作，其對象應(yīng)該包括城市戶籍和非城市戶籍的少數(shù)民族人口。

城市民族工作是我國民族工作的一個重要部分。1987年，以“中發(fā)13號文件”頒布的《關(guān)于民族工作幾個重要問題的報告》，第一次明確地提出城市民族工作概念。而1993年國務(wù)院批準發(fā)布的《城市民族工作條例》，則標志著我國城市民族工作進入一個確立相關(guān)法律法規(guī)的階段。而且，隨著城市少數(shù)民族流動人口迅速增多，涉及城市民族問題的事件經(jīng)常發(fā)生，各級政府根據(jù)新時期城市民族問題特點，在城市民族工作中加強了清真食品管理、少數(shù)民族流動人口管理和服務(wù)、城市社區(qū)民族工作等方面的力度，并出臺了一些相關(guān)的政策規(guī)定。以進入21世紀以后為例:

(一)關(guān)于城市民族工作方面，有國家民委《關(guān)于進一步加強新形勢下城市民族關(guān)系協(xié)調(diào)工作的意見》(2004)、《湖南省人大常委會關(guān)于進一步加強散居少數(shù)民族工作的決議》(2009)、山東省《關(guān)于進一步做好新形勢下城市民族工作的意見》(2010)、廣東省《關(guān)于進一步做好城市民族工作的意見》(2011)、云南省《關(guān)于進一步加強城市民族工作的意見》(2012)、《武漢市城市民族工作方法》(1996)、《中共青島市委、青島市人民政府關(guān)于進一步加強城市民族工作的意見》(2010)、寧波市《關(guān)于進一步加強民族工作的實施意見》(2010)等;

(二)關(guān)于清真食品管理方面，有教育部《關(guān)于切實做好高等學(xué)校清真食堂的通知》(2007)、《廣東省清真食品管理辦法》(2003)、《湖南省生產(chǎn)經(jīng)營清真“三食”管理辦法》(1998年出臺，2008年重新公布)、《遼寧省清真食品生產(chǎn)經(jīng)營管理條例》(2012)等;

(三)關(guān)于少數(shù)民族流動人口方面，有上海市《關(guān)于加強外來流動人口中少數(shù)民族人員管理工作的意見》 (2001)、重慶市《關(guān)于切實做好在渝務(wù)工經(jīng)商少數(shù)民族人員服務(wù)管理工作的通知》(2010)、湖南省《關(guān)于進一步做好來湘少數(shù)民族務(wù)工人員服務(wù)管理工作的通知》(2011)、廣東惠州市《關(guān)于進一步做好城市外來少數(shù)民族工作的意見》(2010)、遼寧大連市《關(guān)于加強少數(shù)民族流動人員服務(wù)管理工作的意見》(2011)、湖北潛江市《關(guān)于加強城市少數(shù)民族流動人員服務(wù)管理工作的意見》(2012)、湖南長沙市《關(guān)于進一步探索做好少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理工作辦法的意見》(2012)、江蘇鹽城市《關(guān)于加強少數(shù)民族流動人員服務(wù)管理工作意見》(2012)、江蘇南京市《城市少數(shù)民族流動人口服務(wù)與管理體系建設(shè)工作實施方案》(2013)等;

(四)關(guān)于城市社區(qū)民族工作方面，有國家民委、民政部《關(guān)于加強新形勢下社區(qū)民族工作的意見》(2011)、廣東省《民族工作進社區(qū)實施辦法》(2011)、安徽省《關(guān)于加強新形勢下社區(qū)民族工作的實施意見》(2012)、遼寧省《關(guān)于加強新形勢下全省社區(qū)民族工作的實施意見》(2012)、上海市《關(guān)于進一步加強本市社區(qū)民族工作的實施意見》(2013)、遼寧大連市《關(guān)于加強新形勢下全市社區(qū)民族工作的實施意見》(2012)等。

從上述政策規(guī)定的出臺時間中也可以看出，近些年各級政府對城市民族工作和城市少數(shù)民族流動人口問題的關(guān)注。同時，各級政府針對城市民族問題出現(xiàn)的新情況、新問題，積極探索，勇于實踐，在社區(qū)民族工作、少數(shù)民族流動人口管理和服務(wù)等方面，相繼創(chuàng)出了一些適合本地實際的城市民族工作路徑，為推進民族工作社會化管理，為少數(shù)民族人口在城市的適應(yīng)與發(fā)展服務(wù)，做出了一定的貢獻，積累了一定的經(jīng)驗。例如:

1.進入新世紀，上海市根據(jù)本地區(qū)少數(shù)民族情況，積極探索城市民族工作新途徑，逐步打開了一條以促進少數(shù)民族人口融入城市、融入社會為目的，以社區(qū)、社團、社工為切入點，通過加強社區(qū)、社團和社工等“三社”聯(lián)動機制，搭建來滬少數(shù)民族人員服務(wù)與管理平臺，構(gòu)筑“城市民族工作社會化”的城市民族工作的新格局;

2.武漢市不斷深化少數(shù)民族流動人口工作的理論思考與實踐探索，堅持真情服務(wù)和規(guī)范管理，幫助少數(shù)民族流動人口在城市的適應(yīng)與發(fā)展。武漢市政府出臺做好少數(shù)民族流動人口工作的文件，提出“以人為本、適應(yīng)需求、真情服務(wù)、依法管理”的工作要求，依法保障少數(shù)民族流動人口的各項合法權(quán)益。在少數(shù)民族流動人口工作中，確定“落地就管”原則，堅持服務(wù)和管理并舉，堅持互利共贏，以確保少數(shù)民族流動人口“進得來、留得住、富得起”，開創(chuàng)了城市少數(shù)民族流動人口工作的新局面;

3.廣州市針對外來少數(shù)民族人口增多的現(xiàn)象，加強與民族地區(qū)的協(xié)作，從青海化隆民委、新疆民委和四川民委聘請少數(shù)民族干部來到廣州進行掛職，以協(xié)助開展少數(shù)民族情況調(diào)研和處理涉及民族因素的矛盾和糾紛，取得積極效果。政府還著重打造少數(shù)民族人口較多的海珠區(qū)瑞寶街、越秀區(qū)光塔街為優(yōu)秀社區(qū)，通過對先進單位的宣傳帶動了少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理工作的創(chuàng)新發(fā)展。

四、城市民族工作需要創(chuàng)新

隨著少數(shù)民族流動人口的迅速增多，城市民族問題出現(xiàn)許多新情況、新問題，城市民族問題變得日益復(fù)雜，這為我們重新審視城市民族工作提供了契機。然而，與城市民族問題現(xiàn)實相比，城市民族工作比較滯后，城市民族工作應(yīng)該有個新思路，應(yīng)有所創(chuàng)新。其理由:

第一，改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，其中一個明顯的現(xiàn)象是人口的大量流動。人口流動，首先是大量的農(nóng)民從農(nóng)村、從偏僻地區(qū)走向城鎮(zhèn)，由城鎮(zhèn)走向大中城市，其中包括眾多的少數(shù)民族人口。人口流動的一大結(jié)果就是城市人口增多，城市居民的多民族化現(xiàn)象日益突出。城市居民的多民族化使城市民族關(guān)系更加復(fù)雜化、敏感化，表明城市民族工作變得越來越重要。然而，從現(xiàn)實情況看，我們對城市民族工作重視不夠，從機構(gòu)設(shè)置、人員配備、工作權(quán)限等方面缺乏全局性指導(dǎo)和把握，隨意變動，造成一種城市民族工作可有可無的感覺。

第二，隨著少數(shù)民族人口分布的擴大和相對聚居區(qū)的形成以及不同民族之間的交往頻繁，涉及民族因素的糾紛和沖突日益增多，城市民族工作的范圍、對象有所擴大，城市民族工作無論從廣度、深度都有新的變化，城市民族問題變得更加復(fù)雜。但我們的城市民族工作模式依舊沒有擺脫傳統(tǒng)框架，民族工作機制還不健全，無法適應(yīng)新的形勢，對于不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，反應(yīng)遲鈍，無法應(yīng)對或措手不及，缺乏預(yù)見性和針對性。

第三，城市民族工作相關(guān)政策法規(guī)的制定實施方面，表現(xiàn)出明顯的滯后性，政策法規(guī)缺位成為城市民族工作的主要癥結(jié)。一方面，城市民族工作相關(guān)政策法規(guī)數(shù)量明顯不足，少數(shù)民族普遍關(guān)注的保障城市少數(shù)民族合法權(quán)益的綜合性法規(guī)至今沒有出臺，國務(wù)院批準實施的關(guān)于城市民族工作方面的專門法規(guī)只有《城市民族工作條例》，部委層面涉及城市民族工作的相關(guān)政策法規(guī)也很少，而適應(yīng)新時期、新階段城市民族工作發(fā)展變化的政策法規(guī)就更少。另一方面，已有的相關(guān)政策法規(guī)，顯示出許多不適應(yīng)。從頒布實施時間看，主要政策法規(guī)都在社會主義市場經(jīng)濟體制確立以前，如《城市民族工作條例》(1993年);從內(nèi)容看，許多條款已經(jīng)過時，無法適應(yīng)日益發(fā)展變化的城市民族工作現(xiàn)實;從實際操作看，大部分停留于原則性的條款，執(zhí)法主體不明確，操作性比較差。此外，對已頒布實施的政策法規(guī)的修改、更新也不夠及時，表露出明顯的滯后性。

第四，隨著城市少數(shù)民族人口的增多，少數(shù)民族成員在城市的適應(yīng)和發(fā)展問題日益突出，例如少數(shù)民族的政治權(quán)利保障問題、少數(shù)民族子女接受民族教育問題、城市少數(shù)民族文化保護發(fā)展問題、少數(shù)民族社團的定位問題、少數(shù)民族成員宗教場所問題等，都是需要認真對待和解決的問題。

第五，與日益顯現(xiàn)的城市民族工作的重要性相比，城市民族工作自身力量薄弱，工作力不從心。機構(gòu)不全、人員不足、權(quán)限不明、協(xié)調(diào)不力等，是城市民族工作部門的通病，也是城市民族工作的軟肋。這種情況下，想做好民族工作也只是奢望，力不從心。

在城市，少數(shù)民族人口所占比重微小，屬于城市里的弱勢群體，他們的權(quán)益和特殊性往往更容易被忽視，而城市的特點和功能使民族問題更加敏感，一旦發(fā)生相關(guān)民族問題，其波及性、影響性更大。我們要改變城市民族工作現(xiàn)狀，必須創(chuàng)新城市民族工作思路，加強城市民族工作力度，保障城市少數(shù)民族的各項合法權(quán)益。對策建議如下:

一是轉(zhuǎn)變觀念，強調(diào)城市民族工作的重要性，加強城市民族工作。過去，我們的民族工作重點主要放在民族聚居地區(qū)，幫助那些地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。而隨著城市化進程加快，城市居民多民族化現(xiàn)象明顯，城市民族問題變得越來越重要，城市民族工作被推到顯要位置。從某種意義上說，城市民族問題的影響力、復(fù)雜性、敏感性、波及性、重要性等方面都遠遠超過傳統(tǒng)意義上的民族問題。對此，必須有個清醒的認識，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，要把城市民族工作擺到顯要的位置予以重視，健全城市民族工作機制，加強民族工作監(jiān)督管理。要正確把握民族政策尺度，不能因為事件涉及少數(shù)民族成員而不敢放手解決，應(yīng)該就事論事，該怎么解決就怎么解決。在保障少數(shù)民族合法權(quán)益的同時，防止一些人借機興風(fēng)作浪。姑息遷就對平息當(dāng)時事件也許有用，但其所埋下的隱患不可忽視。

二是加強城市民族問題研究，及時把握城市民族問題動態(tài)，及時修改或出臺相關(guān)民族政策法規(guī)，要從制度上保障少數(shù)民族在城市的適應(yīng)與發(fā)展。隨著我國城市化進程加快，少數(shù)民族人口大量走入城市，而目前他們之中大部分還不具有流入地城市戶籍，即使在流入地城市居住時間較長，他們?nèi)匀槐慌懦庥诹魅氲卣咧贫戎?，這嚴重地阻礙了他們在城市的適應(yīng)與發(fā)展。然而，城市化進程不可阻擋，少數(shù)民族群體逐漸由“農(nóng)業(yè)民族”向“城市民族”轉(zhuǎn)化也屬必然。為此，中央政府及各級相關(guān)城市政府應(yīng)該從制度創(chuàng)新入手，盡快制定出臺有關(guān)城市少數(shù)民族人口就業(yè)、子女教育、民族文化發(fā)展等方面的政策措施，從制度上切實保障少數(shù)民族群體的合法權(quán)益及其在城市的適應(yīng)與發(fā)展。

三是從國家層面盡快制定相關(guān)法律規(guī)定，確保城市民族工作及少數(shù)民族流動人口管理服務(wù)納入規(guī)范化軌道。隨著形勢變化，中央政府在相關(guān)制度、政策方面已經(jīng)開始關(guān)注城市民族工作和少數(shù)民族流動人口問題，但仍無法適應(yīng)城市民族工作面臨的新情況、新問題，在相關(guān)制度、政策方面顯得滯后。而一些地方性法規(guī)，由于缺乏上位法的支撐，行政規(guī)章立法層次較低，很難實現(xiàn)應(yīng)有的法律效用。也就是說，中央政府不出臺一些明確的相關(guān)政策規(guī)定，地方城市政府便無據(jù)可循、無法適從。故，從國家層面應(yīng)盡快地制定關(guān)于城市少數(shù)民族權(quán)益保障和城市民族工作方面的政策法規(guī)，也應(yīng)及時修改、充實現(xiàn)有的《城市民族工作條例》等相關(guān)政策法規(guī)。

四是積極搭建不同人群之間相互交流的平臺，增進相互溝通，加強相互理解是城市民族工作的一個重要方面。城市與農(nóng)村相比，人們之間關(guān)系比較松散，互相之間聯(lián)系不多。這一特點反映在多民族、多文化社區(qū)，表現(xiàn)為不同人群之間交流少，相互了解不深，溝通不暢，而這是不同人群之間產(chǎn)生誤解與偏見、引起矛盾沖突的主要因素。解決這個問題，就是要搭建相互交流的共同平臺，促進相互理解，培育社區(qū)認同感，以構(gòu)建不同人群之間承認差異、和諧相處的良好社會環(huán)境。

五是進一步加強對城市政府部門和干部群眾的馬克思主義民族觀和黨的民族政策教育，增強人們的民族問題意識，引起人們對民族問題的關(guān)注，引導(dǎo)人們正確對待民族問題。加強法制教育，大力宣傳各民族在法律面前一律平等，教育各民族群眾樹立遵紀守法、自尊自愛、做合法公民的意識。同時，要提高城市管理、行政部門執(zhí)法人員的素質(zhì)，樹立管理寓于服務(wù)的意識，全心全意為少數(shù)民族人口排憂解難。對少數(shù)民族人口普遍地進行“公民意識”教育，培養(yǎng)中國各民族人民都是中華人民共和國公民的統(tǒng)一的“中國人”意識，極力克服民族狹隘主義情緒。加強多元文化教育，讓人們懂得對不同民族、不同文化的理解與尊重，培育不同民族、不同文化之間包容和共存精神，以求不同民族、不同文化之間的和諧共存。

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［7］國家民委政策法規(guī)司.全國城市民族工作座談會發(fā)言材料［G］.2010.