劉思陽

天津師范大學(xué)

京津冀大都市區(qū)治理分析

劉思陽

天津師范大學(xué)

京津冀大都市區(qū)治理是我國社會主義和諧社會建設(shè)的重要戰(zhàn)略部署?，F(xiàn)階段，京津冀大都市區(qū)治理還存在著治理理念滯后、治理主體單一、缺乏法制觀念、行政制度障礙和行政經(jīng)濟(jì)區(qū)制約區(qū)域發(fā)展等問題。我們要在立足國情的情況，在創(chuàng)新精神的指導(dǎo)下加強(qiáng)治理理念，健全法律制度，建立專門機(jī)構(gòu)。

京津冀；大都市區(qū)；新區(qū)域主義

一、京津冀大都市區(qū)治理的瓶頸

1.區(qū)域治理體系不完善

（1）治理理念滯后

京津冀大都市區(qū)的治理理念還停留在傳統(tǒng)的區(qū)域管理理念，只重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕視社會環(huán)境、人文素養(yǎng)、管治層面的重要性。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)完以后缺乏維護(hù)和修理的過程，資源配置不當(dāng)；另一方面，單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把GDP的增長作為衡量政府和官員業(yè)績的主要指標(biāo)，這就造成了以犧牲資源和環(huán)境為代價，片面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來京津兩地的霧霾天氣引起了各界的關(guān)注，這就是落后的治理模式的惡果。不僅造成了資源的浪費(fèi)還導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展倒逼環(huán)境治理的不良現(xiàn)象。

（2）治理主體單一

政府以行政和法治手段成為區(qū)域治理的單一性治理主體。非政府團(tuán)體和民間社會組織作為區(qū)域治理主體只是停留在理論階段，缺少實(shí)際運(yùn)行的機(jī)制，而政府出于社會穩(wěn)定和政治的思考，往往對于社會自治組織的行動實(shí)施相關(guān)的限制和嚴(yán)格規(guī)定，使得此類組織治理活動缺乏主體性和自主性。因此政府相比其他治理主體擁有絕對性的權(quán)力，“尋租行為”應(yīng)運(yùn)而生，產(chǎn)生了利益集團(tuán)和利益既得者，造成了社會資源在某些人或某些機(jī)構(gòu)手中過度飽和現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了區(qū)域治理進(jìn)程。

（3）法律制度滯后

現(xiàn)階段我國的大都市區(qū)治理還沒有專門的法律規(guī)章制定，往往是根據(jù)先前的行政法和經(jīng)濟(jì)法來裁定。法律制定不能跟上時局發(fā)展的趨勢和現(xiàn)實(shí)情形，不能保障區(qū)域治理的合法性和公平性。

2.行政管理制度障礙

京津冀地區(qū)行政區(qū)域劃分明確，且各行政區(qū)域各自為政，阻礙了區(qū)域內(nèi)資源互通有無，不利于大都市區(qū)內(nèi)各行政主體協(xié)同合作。這主要表現(xiàn)為兩個方面：

（1）自上而下的行政體制。京津冀大都市區(qū)實(shí)行自上而下的層次行政體系，橫向的協(xié)調(diào)機(jī)制存在著嚴(yán)重的不足。與柏林和勃蘭登堡兩州地位平等的局面相比，我國政府的運(yùn)作原則是下級政府圍繞著上級政府的指令行事，上級政府除了管理本層的行政事務(wù)還要同時負(fù)責(zé)下級政府的相關(guān)事務(wù)，這為下級政府之間的交流合作帶來了制度上的阻礙。上級政府對下級政府事務(wù)的了解做不到全面、詳盡、精準(zhǔn)，一方面增加了行政運(yùn)行和行政決策的成本，另一方面造成行政決策效率低下；

（2）人事任用制度。我國公務(wù)員任用體制的原則是“對上負(fù)責(zé)”，這就造成了基層政府的“相互阻隔的橫向關(guān)系”和“相對順從的縱向關(guān)系”1。這種任用制度使公務(wù)員在意識上自然而然的產(chǎn)生了一種“附屬感”，辦公人員在處理有關(guān)跨區(qū)域問題時表現(xiàn)出不積極、不負(fù)責(zé)的行為，造成了行政效率低下。

3.行政區(qū)經(jīng)濟(jì)制約京津冀大都市區(qū)治理

近年來行政區(qū)經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展成“諸侯經(jīng)濟(jì)”，不利于各行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)交流，這與經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢是相逆的。“中國大都市區(qū)行政組織和管理矛盾的實(shí)質(zhì)是各種利益的沖突”。2北京不愿意國家政策偏向于河北和天津，不愿意把自己的資源分給其他區(qū)域。河北地區(qū)長期在京津兩地的“虹吸效應(yīng)”下，急于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，寄希望于國家政策的調(diào)整，而河北省本身不是鐵板一塊，各市縣之間同時存在著利益沖突。

二、完善京津冀大都市區(qū)治理體系

1.加強(qiáng)和完善京津冀大都市區(qū)治理理念

第一，采用各種手段，比如行政法令、組織教育等形式，改變他們只以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的意識，增強(qiáng)行政主體的合作意識，在區(qū)域協(xié)作發(fā)展上達(dá)成共識。第二，強(qiáng)調(diào)區(qū)域治理主體多元化，形成政府、市場、企業(yè)、社會組織、公民個人共同治理的局面。戴維·漢密爾頓曾指出：“區(qū)域治理是一種公私部門之間伙伴關(guān)系的協(xié)作過程，盡管公私伙伴關(guān)系并不必然構(gòu)成一個完整的區(qū)域治理，但正式的或非正式的公私伙伴關(guān)系是區(qū)域治理的必要組成部分。”政府要在意識上真正接受、支持和鼓勵非政府組織的協(xié)作治理。這樣也可以做到治理主體之間的相互監(jiān)督。

2.制定統(tǒng)一的區(qū)域合作治理法律體系

十八大提出“全面推進(jìn)依法治國，完善中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，推進(jìn)依法行政，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！钡聡趨^(qū)域治理領(lǐng)域方面的立法起來模范作用。為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，德國專門制定了“地區(qū)經(jīng)濟(jì)的框架計(jì)劃”，這是德國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)典之作，它具體規(guī)劃出區(qū)域間資源的分配規(guī)則、數(shù)量和方式。在具體操作方面表現(xiàn)為：第一，以《憲法》為基本框架，根據(jù)最新的理論體系和實(shí)際情況制定相應(yīng)的法律體系，一方面對行政和經(jīng)濟(jì)壟斷進(jìn)行懲罰，另一方面規(guī)定出三地在區(qū)域協(xié)調(diào)治理過程中的具體權(quán)責(zé)；第二，完善執(zhí)法方式，轉(zhuǎn)變過去單一性質(zhì)的行政手段，行政手段多樣化，強(qiáng)制性手段和彈性手段相結(jié)合。

3.建立專門的京津冀大都市區(qū)治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員陳耀認(rèn)為：“我設(shè)想，國務(wù)院可不可以搞一個區(qū)域政策委員會，其作用包括制訂規(guī)劃、協(xié)調(diào)區(qū)域政策、發(fā)起共同基金等，它是一個議事性機(jī)構(gòu)，而不是職能部門。如果在國務(wù)院層面有這樣一個機(jī)構(gòu)，那對協(xié)調(diào)三地政府的工作將會十分有利。”這個專門機(jī)構(gòu)的組成人員應(yīng)包括國務(wù)院的下派人員和三地政府相關(guān)的專業(yè)人員。特別指出的是，這個機(jī)構(gòu)還應(yīng)該包含部分專業(yè)學(xué)者、民間社會組織和公民個人，這樣一方面可以加強(qiáng)信息的準(zhǔn)確性，增強(qiáng)決策的科學(xué)化、民主化，另一方面可以為治理主體多元化提供制度方面的保障。

4.提倡京津冀大都市區(qū)治理的創(chuàng)新性

黨的十八大指出：“要始終把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)，堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，堅(jiān)持對外開放的基本國策，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新，不斷推進(jìn)我國社會主義制度自我完善和發(fā)展。”我國京津冀地區(qū)具有本地的實(shí)際情況，我們在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的同時還要注意本國國情。

[1]唐燕.大都市區(qū)區(qū)域管治比較——柏林—勃蘭登堡與北京[J].城市問題,2009年10期第68～74頁.

[2]唐燕.柏林-勃蘭登堡都市區(qū):跨區(qū)域規(guī)劃合作及協(xié)調(diào)機(jī)制[J].城市與區(qū)域,2009年16卷第1期,49～54頁.

[3]全永波.基于新區(qū)域主義視角的區(qū)域合作治理探析[J].中國行政管理,2012年第4期,78～81頁.

劉思陽，女，漢族，1990年9月，內(nèi)蒙古烏海市人，天津師范大學(xué)，碩士研究生，中外政治制度專業(yè)。

注釋

①李金龍，雷娟.國外大都市區(qū)治理模式及其對中國的有益啟示[J].財經(jīng)問題研究，2010（08）.

②劉君德.論中國大陸大都市區(qū)行政組織與管理模式創(chuàng)新[J].經(jīng)濟(jì)地理，2001,21（2）：203.