師慧

西北民族大學(xué)法學(xué)院 甘肅蘭州 730030

防治霧霾大氣污染的能源法律對策

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西北民族大學(xué)法學(xué)院 甘肅蘭州 730030

我國能源法制建設(shè)從改革開放初期至今已走過30年時(shí)間，有關(guān)能源立法改革方向在十八屆三中全會明確提上議程。作者從近年來發(fā)生的大量大氣污染出發(fā)，發(fā)現(xiàn)了造成大氣環(huán)境污染的產(chǎn)業(yè)以及制度問題。本文通過對大氣污染的危害程度和原因分析，提出防治大氣污染的能源法律對策。

大氣污染；能源法；對策

自2013年一月起，我國陸續(xù)出現(xiàn)大范圍霧霾天氣，涉及到大部分省市地區(qū)。霧霾給大氣環(huán)境造成了污染，對人類身體健康造成了損害，并且為交通安全帶來了嚴(yán)重影響。大氣污染已經(jīng)達(dá)到一種社會所不能接受的狀態(tài)，關(guān)系到我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。

一、環(huán)境污染暴露出能源環(huán)境問題

改革開放以來，為追求經(jīng)濟(jì)快速增長，我國能源工業(yè)迅速發(fā)展，多年經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放、不科學(xué)、不可持續(xù)，許多問題被慢慢積蓄起來，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相互矛盾，最終通過大氣污染霧霾這一形式表現(xiàn)出來。再加上人們生活水平不斷提高，然而環(huán)境教育卻十分缺失，隨處燒烤、城市垃圾成堆、以車代步等現(xiàn)象屢見不鮮。但是，由于這些事件表面影響不大，或者總是采取治標(biāo)不治本的措施，因此，并未引起足夠重視。根據(jù)BP公司于2012年6月26日發(fā)布的《世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，2011年世界主要國家一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，中國的原油消費(fèi)約占其總能源消費(fèi)的17.7%，天然氣4.5%，原煤70.4%，核能0.7%，由以上數(shù)據(jù)可以看出，化石燃料是當(dāng)前工業(yè)的主要?jiǎng)恿δ茉??；剂纤欧诺挠卸居泻怏w和粉塵會產(chǎn)生光化學(xué)污染，嚴(yán)重影響到空氣質(zhì)量，我國每年因化石燃料造成污染達(dá)到的損失約人民幣1100億元左右，而且整個(gè)形勢依然在繼續(xù)惡化。1

二、能源環(huán)境問題突出的主要原因

（一）長期能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，利用效率偏低

根據(jù)BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，2013年底，中國石油探明儲量為25億噸（181億桶），天然氣探明儲量為3.3萬億立方米（115.6萬億立方米英尺），煤炭探明儲量為114500百萬噸（無煙煤和煙煤為62200百萬噸，次煙煤和褐煤為52300百萬噸）。同時(shí)，中國能源多分布在經(jīng)濟(jì)相對落后或地質(zhì)條件較復(fù)雜的地區(qū)，而大部分能源需求集中在東中部經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的平原地區(qū)，這就造成了不同地區(qū)不同類型的能源生產(chǎn)力發(fā)展水平和消費(fèi)水平極不平衡，降低了能源效率。中國能源儲量尤其是常規(guī)能源儲量雖然絕對值較大，但是可利用能源相對較少，開發(fā)難度大，再加上龐大的人口負(fù)擔(dān)，能源總體狀況令人堪憂。2

（二）環(huán)境污染治理監(jiān)管不完善

我國環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低，一直對PM2.5的濃度的規(guī)定沒有達(dá)到一個(gè)有效控制的水平，導(dǎo)致我國長期以來對細(xì)顆粒物污染的防治缺乏指導(dǎo)。污染監(jiān)管力度不夠，無論是環(huán)境保護(hù)法還是環(huán)境保護(hù)條例等相關(guān)法律法規(guī)中，相關(guān)執(zhí)法的規(guī)定、力度、承擔(dān)責(zé)任不明確，導(dǎo)致了雖有相關(guān)立法但執(zhí)行起來根本就是一紙空文。同時(shí)，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，我國末端治理污染的方式難以從根本上緩解環(huán)境壓力。

三、治理大氣污染能源環(huán)境問題的法律對策

（一）完善能源法律制度

1、制定專門的能源法律體系。目前，關(guān)于能源領(lǐng)域的法律、法規(guī)和規(guī)章以及政策性文件極為繁多，但是直接關(guān)于能源的法律卻只有5部。在能源法體系中，各種規(guī)定相互之間欠缺協(xié)調(diào)性，相互的沖突問題較為嚴(yán)重。因此，必須從立法源頭上解決該領(lǐng)域的立法沖突問題，形成一個(gè)內(nèi)在統(tǒng)一的制度體系，理順各種能源法及相關(guān)法的關(guān)系，共同促進(jìn)能源的發(fā)展。

2、給能源法融入可持續(xù)發(fā)展理念和低碳。從現(xiàn)行的能源法規(guī)定來看，能源法不僅未與可持續(xù)發(fā)展理念充分融入，更沒有與低碳發(fā)展理念相結(jié)合。我國的能源法無論是立法層面還是實(shí)施層面，都還需要進(jìn)一步注入可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵和低碳發(fā)展的理念。

3、完善不科學(xué)的能源制度設(shè)計(jì)。能源系統(tǒng)極為龐雜，涉及到自然資源、產(chǎn)業(yè)化、市場化、技術(shù)研發(fā)和監(jiān)管等多領(lǐng)域的綜合問題，正是其復(fù)雜程度凸顯了科學(xué)立法之重要，其對制度設(shè)置的科學(xué)合理性提出了更高的要求。因此我們應(yīng)該從能源競爭制度、能源價(jià)格制度、能源激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)行、能源規(guī)劃與環(huán)境規(guī)劃的不相協(xié)調(diào)等，都無不反映了能源法在制度設(shè)計(jì)及其具體安排方面的欠缺。

（二）發(fā)展清潔能源生產(chǎn)機(jī)制

由于清潔能源對環(huán)境友好，且一般為可再生能源，生產(chǎn)成本也較低，因此成為了世界各國能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要方向。為應(yīng)對全球氣候變化，國務(wù)院決定到2020年將我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—50%，同時(shí)也承諾中國將在2020年實(shí)現(xiàn)非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%左右。3目前我國正面臨著能源結(jié)構(gòu)調(diào)整節(jié)能減排的巨大壓力，大力發(fā)展清潔能源，將是未來我國能源戰(zhàn)略的重要一步。

（三）完善責(zé)任追究機(jī)制

法是“以權(quán)利義務(wù)為調(diào)整機(jī)制并通過國家強(qiáng)制力保證的調(diào)整行為關(guān)系的規(guī)范”，法律責(zé)任制度為發(fā)的實(shí)施提供了制度上的保障。要威懾和制裁違法行為，推動能源法的全面貫徹實(shí)施，就必須建立起完善的法律追究責(zé)任機(jī)制，具體可以從責(zé)任主體、追究程序、責(zé)任范圍、懲罰力度等方面進(jìn)行完善。

（四）發(fā)展中國能源教育

在世界能源問題日益嚴(yán)峻的情況下，除了為在能源消費(fèi)和供應(yīng)方面達(dá)到有效平衡而制定相關(guān)法律法規(guī)及政策外，各國普遍開始重視能源教育的發(fā)展和推廣，通過對公民能源知識的普及教育，促進(jìn)市民的能源意識，培養(yǎng)公民社會責(zé)任感。例如，美國的“國家能源教育開發(fā)（NEED）”項(xiàng)目，英國的能源研究、教育及培訓(xùn)中心（CREATE），這些機(jī)構(gòu)都在不斷促進(jìn)提高國家能源教育，以此從根源上改善能源環(huán)境。中國的能源教育發(fā)展起步較晚，雖然取得了一些成績，但能源教育深入發(fā)展既缺乏立法保障,又缺乏平臺支撐。目前中國雖然成立了專門的節(jié)能管理部門（國家發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司，下設(shè)節(jié)能處），但是沒有設(shè)置明確的能源教育推廣職能。因此從國際能源教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，中國可以借鑒國外的將能源教育發(fā)展方式，形成系統(tǒng)的教材、輔導(dǎo)讀物、實(shí)驗(yàn)指導(dǎo)、社區(qū)活動手冊，并且指定一個(gè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)全國的能源教育推廣；盡快成立中國能源教育研究中心，進(jìn)行國際能源教育經(jīng)驗(yàn)的研究和中國能源教育現(xiàn)狀的調(diào)查，盡快構(gòu)建中國自己的能源教育課程體系、推廣體系和評估體系。

（五）加強(qiáng)國際能源合作

中國既應(yīng)爭做能源法律制度變革的先驅(qū)者，也要在國際能源法律制度構(gòu)建中謀求一定的地位。這不只需要建立一套全面的符合中國國情的國內(nèi)能源法律體系，更要求我們積極參與國際能源法制的構(gòu)建。充分利用國際資源是解決中國能源問題的必由之路之一，我們應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，積極開發(fā)國際能源市場，重視國際能源合作機(jī)制。

[1]王曉夏.《2013:霧霾給改革的啟示》載《能源經(jīng)濟(jì)網(wǎng)》,2014年01月:54—55

[2]甄春陽,趙成武,朱文姝.《從京津冀霧霾天氣淺議我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的緊迫性》載《中國科技信息》,2014年第7期:45—46

注釋

①參見黃素逸、龍妍：《能源經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國電力出版社2010年版，第28頁。

②參見劉珵等：《通過〈BP世界能源統(tǒng)計(jì)2008〉解讀中國能源狀況》，《應(yīng)用能源技術(shù)》2009第2期，第2頁。

③參見《中國水電裝機(jī)總量突破2億kW，穩(wěn)居世界第一》，《西北水電》2010年第4期，第63頁。

師慧，女，漢族，甘肅金昌人，1989年9月生，現(xiàn)為西北民族大學(xué)2013級環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)研究生，研究方向：自然資源法。