大都市安全生產(chǎn)應(yīng)急管理實(shí)踐

上海是一個(gè)擁有6 787 km2面積和2 400萬(wàn)常駐人口的特大型城市。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大、人口規(guī)模的擴(kuò)張和社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化，公共安全管理難度也隨之增加。上海軌道交通路程達(dá)到538km，擁有330座車站，全線列車規(guī)模達(dá)3 500輛，地鐵客運(yùn)最高峰值938萬(wàn)人，12層以上的高層建筑有近2萬(wàn)棟，水、電、氣、油等地下管網(wǎng)設(shè)施長(zhǎng)達(dá)10萬(wàn)多km。此外，隨著軌道交通、新城建設(shè)、舊區(qū)改造、路橋隧道等工程大規(guī)模建設(shè)開發(fā)，以及“生命線”工程基礎(chǔ)設(shè)施逐漸老化，城市運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)逐步提高，各類突發(fā)事件發(fā)生概率也隨之上升。2013年，上海市五大類安全生產(chǎn)事故導(dǎo)致1 224人死亡。

上海作為全國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)中心城市，一旦發(fā)生危機(jī)事件，將呈現(xiàn)出顯著的“放大效應(yīng)”。因此，上海安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作嘗試探索出一套與國(guó)際大都市相適應(yīng)的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理辦法。

綜合舉措

由于上海沒有煤礦和煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)，所以安全生產(chǎn)應(yīng)急管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)是危險(xiǎn)化學(xué)品的應(yīng)急管理。上海以“源頭管控、過程管理、區(qū)域聯(lián)控、整體提升”為主線，關(guān)口前移、重心下移、立足長(zhǎng)效，推進(jìn)危險(xiǎn)化學(xué)品“減量、集約、受控”，探索從“負(fù)面清單”到實(shí)現(xiàn)“正面清單”的管理。

實(shí)施源頭管控，完成布局調(diào)整。2010年世博會(huì)前，完成了外環(huán)以內(nèi)、黃浦江上游水資源保護(hù)區(qū)內(nèi)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存企業(yè)的布局調(diào)整。

加強(qiáng)過程管理，分步實(shí)施禁限控措施。在第一批《上海市禁止、限制和控制危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》基本達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的基礎(chǔ)上，2014年出臺(tái)第二批《上海市禁止、限制和控制危險(xiǎn)化學(xué)品目錄》，規(guī)定了88種全市禁止、170種中心城區(qū)禁止以及178種限制和控制危險(xiǎn)化學(xué)品目錄，實(shí)施“負(fù)面清單”管理，為第三批實(shí)施“正面清單”管制進(jìn)行積極的探索。

推進(jìn)集中經(jīng)營(yíng)、逐步規(guī)范流通領(lǐng)域。出臺(tái)指導(dǎo)意見，在奉賢、閔行、金山和青浦4個(gè)區(qū)推進(jìn)危險(xiǎn)化學(xué)品集中經(jīng)營(yíng)平臺(tái)建設(shè)，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的流動(dòng)、流向、服務(wù)實(shí)行過程控制和全程監(jiān)管，為下一步實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)化學(xué)品閉環(huán)管理打好基礎(chǔ)。目前，4個(gè)試點(diǎn)區(qū)的集中交易市場(chǎng)均正式掛牌運(yùn)行，已引進(jìn)200多家危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)企業(yè)落戶。

建立安全生產(chǎn)信用體系，助力安全治理。根據(jù)上海市13個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，圍繞“以制度建設(shè)為核心、信息記錄和共享為基礎(chǔ)、流程優(yōu)化再造和系統(tǒng)建設(shè)為支撐”的總體構(gòu)架，構(gòu)建完善上海市安全生產(chǎn)領(lǐng)域信用體系。針對(duì)各類市場(chǎng)主體建設(shè)“上海市安全生產(chǎn)（危險(xiǎn)化學(xué)品）信用系統(tǒng)”，將安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查、建設(shè)項(xiàng)目安全職衛(wèi)審批、隱患督辦治理和事故調(diào)查處置等日常檢查、發(fā)現(xiàn)的相關(guān)信息適時(shí)錄入該系統(tǒng)，自動(dòng)生成企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)信息。以分類、權(quán)重、分層（級(jí)）形成企業(yè)安全生產(chǎn)信用檔案，并作為實(shí)施安全分類分級(jí)監(jiān)管的重要依據(jù)。同時(shí)，實(shí)施“失信懲戒”制度，向社會(huì)公開曝光企業(yè)失信行為，從而形成強(qiáng)大輿論約束。2014年7月，在“上海安全生產(chǎn)網(wǎng)站”上公告了8家危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)安全生產(chǎn)嚴(yán)重違法失信行為。

構(gòu)建體系

上海市正以安全生產(chǎn)法制建設(shè)、責(zé)任落實(shí)、隱患治理為重點(diǎn)，構(gòu)建和完善城市安全生產(chǎn)治理體系。安全生產(chǎn)法制體系是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的重要基石。在立法方面，上海市創(chuàng)設(shè)了一系列符合轄區(qū)安全生產(chǎn)實(shí)際的制度規(guī)定，出臺(tái)了《上海市安全生產(chǎn)條例》《上海市危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理辦法》《上海市安全生產(chǎn)事故隱患排查治理辦法》等地方性法規(guī)、規(guī)章。明晰了“兩級(jí)（市、區(qū)縣）政府、三級(jí)（市、區(qū)縣、辦事處）管理、四級(jí)（市、區(qū)縣、街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)）網(wǎng)絡(luò)”以及“綜合監(jiān)管與專項(xiàng)監(jiān)管分工負(fù)責(zé)的”監(jiān)管體系。

健全安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管、屬地監(jiān)管、直接監(jiān)管”的責(zé)任體系，使法律法規(guī)更具執(zhí)行力，也將法治意識(shí)傳遞至基層。在督促企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的同時(shí)，通過《上海市安全生產(chǎn)條例》對(duì)上海市安委會(huì)辦公室以及安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的綜合監(jiān)管職責(zé)予以法定化，并通過《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化地區(qū)安全生產(chǎn)責(zé)任的意見》對(duì)屬地監(jiān)管職責(zé)予以規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，以下達(dá)安全生產(chǎn)控制指標(biāo)、責(zé)任簽約承諾、年度履職考核為抓手，充分發(fā)揮上海市安委會(huì)辦公室的平臺(tái)作用和安全監(jiān)管部門“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督”的綜合監(jiān)管職能，推動(dòng)各區(qū)縣、市安委會(huì)成員單位、控股（集團(tuán)）公司有效落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任。

創(chuàng)新隱患排查治理體系。一方面，上海創(chuàng)新總體制度設(shè)計(jì)，出臺(tái)了《上海市安全生產(chǎn)事故隱患排查治理辦法》，嚴(yán)格規(guī)范隱患排查、監(jiān)控、建檔、報(bào)告、督辦要求，基本形成分級(jí)分類掛牌跟蹤督辦，社會(huì)共同監(jiān)督的隱患排查治理常態(tài)、長(zhǎng)效機(jī)制，改變?cè)瓉?lái)安全生產(chǎn)區(qū)域創(chuàng)先評(píng)優(yōu)、指標(biāo)考核的傳統(tǒng)做法，并納入社會(huì)綜合治理網(wǎng)格化管理體系，加大安全生產(chǎn)在綜合治理考核中的比重，完善基層隱患發(fā)現(xiàn)報(bào)告和網(wǎng)格化屬地治理機(jī)制。

另一方面，突出常態(tài)化治理，抓好制度落地。將隱患當(dāng)作事故對(duì)待，對(duì)重大事故隱患責(zé)任單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行誡勉談話，督促企業(yè)遵守承諾，限期完成整改，依法實(shí)施安全生產(chǎn)“一票否決”。每年對(duì)涉及公共安全的重大事故隱患由上海市安委會(huì)辦公室實(shí)施掛牌督辦，督促行業(yè)、部門分層分類落實(shí)重點(diǎn)治理工作。2011-2013年，上海市共消除危險(xiǎn)化學(xué)品、道路交通、燃?xì)夤芫W(wǎng)、加油供氣、消防安全等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域26項(xiàng)市級(jí)重大事故隱患;2014年“大葉公路沿線長(zhǎng)輸管道違章占?jí)菏鹿孰[患治理項(xiàng)目”等市級(jí)督辦事故隱患治理項(xiàng)目正在有序推進(jìn)。

轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變政府職能，積極謀劃深層次改革。通過有效改進(jìn)審批流程、合并審批項(xiàng)目、擬定下放審批權(quán)限、規(guī)范要素要件、采用告知承諾、簡(jiǎn)化審批材料、發(fā)揮社會(huì)組織等方式，對(duì)上海市安全生產(chǎn)行政審批工作進(jìn)行整體優(yōu)化重塑。整合建立了安全生產(chǎn)行政審批信息系統(tǒng)，優(yōu)化實(shí)施了內(nèi)部并聯(lián)審批、監(jiān)察效能跟蹤的行政審批流程。

整體推進(jìn)行政審批制度改革。在危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目審查上，合并審批項(xiàng)目、簡(jiǎn)化審批流程。實(shí)施危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目安全和職業(yè)衛(wèi)生審查與評(píng)價(jià)報(bào)告“二合一”。在專業(yè)服務(wù)機(jī)關(guān)資質(zhì)審批上，簡(jiǎn)化審批內(nèi)容，鼓勵(lì)引導(dǎo)一家專門服務(wù)機(jī)構(gòu)同時(shí)具備安評(píng)、衛(wèi)評(píng)兩種資質(zhì)，加大安全和職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)融合力度。在安全培訓(xùn)管理上，取消機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批，推進(jìn)安全培訓(xùn)市場(chǎng)化運(yùn)作、行業(yè)自律，推進(jìn)安全資格考試體系建設(shè)，積極探索安全資格證書管理簡(jiǎn)政放權(quán)工作。

在社會(huì)組織培育上，引導(dǎo)發(fā)揮技術(shù)支撐作用。大力發(fā)揮技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織作用，將審批中的技術(shù)環(huán)節(jié)審查交專家或者專業(yè)機(jī)構(gòu)委員會(huì)實(shí)施。探索政府部門負(fù)責(zé)完整性審查和合格性審查、社會(huì)組織負(fù)責(zé)技術(shù)審查的新模式。同時(shí)，積極采取定期盲審、結(jié)果公開、警示約談等多種措施，督促相關(guān)機(jī)構(gòu)完善質(zhì)量控制體系，創(chuàng)造優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

在安全生產(chǎn)應(yīng)急管理物質(zhì)和設(shè)備上，做到與先進(jìn)單位、地區(qū)和國(guó)家同步，有專人管理，確保物資完好。一旦有事，要備得有、找得到、調(diào)得快、用得好。

在安全生產(chǎn)應(yīng)急管理宣傳和教育上，尤其在基層單位，要少一些口號(hào)標(biāo)語(yǔ)，多一些安全提示和演練，第一時(shí)間、第一反應(yīng)非常重要。第一反應(yīng)者的素質(zhì)和自救、互救的能力往往決定他們?cè)谑鹿拾l(fā)生時(shí)能否生存。

在安全生產(chǎn)應(yīng)急管理預(yù)案和標(biāo)準(zhǔn)上，要明確責(zé)任主體，建立安全生產(chǎn)應(yīng)急管理預(yù)警、監(jiān)測(cè)、響應(yīng)機(jī)制，制定標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)案要從難、從嚴(yán)、從實(shí)出發(fā)，并要有評(píng)估機(jī)制，使之更加規(guī)范有效。在安全生產(chǎn)應(yīng)急管理思想和舉措上，要以人為本，要有底線思維，隱患和明患就在面前，要時(shí)刻準(zhǔn)備著。

（作者柴俊勇：上海市應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件專家組組長(zhǎng)）

實(shí)習(xí)編輯 ? 李 靖