農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、收回及補償?shù)闹贫冉ㄗh

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法缺陷。主要表現(xiàn)在：其一，物權(quán)平等保護原則的缺失。宅基地使用權(quán)雖已被確立為一項獨立的用益物權(quán)，但結(jié)合《土地管理法》等法律、法規(guī)及國家政策，它并不具有用益物權(quán)的完整權(quán)能，同國有建設(shè)用地使用權(quán)相比，并未受到立法的平等保護。其二，房地一體原則的否定。當(dāng)前相關(guān)不健全的規(guī)章制度導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)與房屋流轉(zhuǎn)不受禁止的人為對立，違反了我國《物權(quán)法》所確立的房地一體原則，并為實踐中的宅基地使用權(quán)的“隱形流轉(zhuǎn)”埋下了隱患。其三，立法的相對滯后性。現(xiàn)行立法滯后于實踐，不能滿足農(nóng)民的合理需求，阻礙了農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)換取合理經(jīng)濟收入的愿景實現(xiàn)，退化為一種將農(nóng)民牢牢束縛于農(nóng)村以換取社會穩(wěn)定的手段。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐困境。主要表現(xiàn)在：其一，隱形流轉(zhuǎn)的困境。據(jù)抽樣調(diào)查，江蘇農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)的比例高達48.89%，且大多以房屋買賣、出租、抵押等形式變相流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。如近年來熱議的“小產(chǎn)權(quán)房”問題在江蘇已較為普遍，并沒有得到有效遏制。隱形流轉(zhuǎn)雖在很大程度上反映了農(nóng)民的強烈訴求，是農(nóng)民為爭取自己權(quán)益的一種本能反彈，但是這種流轉(zhuǎn)方式也注定具有自身不能克服的諸多弊病，如最為重要的是交易安全無保障。其二，資源優(yōu)化配置的困境。目前的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度成了土地資源優(yōu)化配置的羈絆，農(nóng)民家庭財產(chǎn)極其重要的宅基地資源成為一種“死產(chǎn)”，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的宅基地閑置與“空心村”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，全省農(nóng)村擁有2處宅基地的為71.4萬戶，占5.0%，蘇南地區(qū)這一比例達到了7%，而全省擁有3處以上宅基地的有2.8萬戶，占0.2%。其三，利益分配失衡的困境。當(dāng)前宅基地資源的分配由政府所主導(dǎo)，政府完全控制了宅基地使用權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)及收回，農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)的享有者很難合理分享到政府主導(dǎo)下的流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)所帶來的巨額收益。例如，蘇州市“宅基地換住宅”模式就存在較為嚴重的利益分配失衡問題，形成了典型的土地“剪刀差”現(xiàn)象。

宅基地使用權(quán)收回補償存在虛置?，F(xiàn)有立法下的宅基地使用權(quán)收回及補償制度的虛置現(xiàn)象突出，發(fā)揮不了其應(yīng)有的作用，導(dǎo)致大量該收回的宅基地使用權(quán)沒有被收回。例如，在江蘇各地出現(xiàn)了較為普遍的“空心村”、“一戶多宅”與“超占面積”等宅基地閑置現(xiàn)象，導(dǎo)致宅基地資源的低效利用，加劇了土地供需矛盾。同時，不少地方也存在濫用宅基地收回權(quán)的現(xiàn)象。一些地方政府非法強行無償收回農(nóng)民宅基地使用權(quán)或強迫農(nóng)民進行宅基地置換，出現(xiàn)了農(nóng)民“被上樓”和“負債上樓”的不良后果。究其原因，主要是由宅基地使用權(quán)收回的法律性質(zhì)不明、宅基地使用權(quán)收回及補償?shù)闹黧w不明、宅基地使用權(quán)收回及補償?shù)臈l件模糊、宅基地使用權(quán)收回及補償?shù)某绦驇缀跆幱诳瞻谞顟B(tài)以及立法未設(shè)置充分有效的權(quán)利救濟機制等多種因素導(dǎo)致的。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)應(yīng)在立法上確定有效流轉(zhuǎn)。破除宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困局，需要逐步放開對宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的限制，為此建議實施“分兩步走”戰(zhàn)略：第一步，由禁止流轉(zhuǎn)過渡到限制流轉(zhuǎn)。限制流轉(zhuǎn)是指有條件地推進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，擴大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象和范圍，減少相關(guān)條件的限制，以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，促進宅基地資源優(yōu)化配置。近年來，在其他省市及江蘇本省進行的試點工作，已形成了一批被廣泛推廣和借鑒的地方模式，如將宅基地使用權(quán)納入集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)中的“成都模式”，采用實物交易與指標(biāo)交易相結(jié)合的“重慶模式”以及江蘇本省總結(jié)出的以蘇州“宅基地換住宅”為代表的宅基地置換模式。據(jù)此，可以將這些試點方案結(jié)合各地實情進行相應(yīng)的拓展和完善，逐步實現(xiàn)宅基地使用權(quán)由禁止流轉(zhuǎn)向限制流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變。第二步，由限制流轉(zhuǎn)過渡到自由流轉(zhuǎn)。自由流轉(zhuǎn)是指由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民自己來主導(dǎo)宅基地使用權(quán)的再流轉(zhuǎn)，由宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場來自主調(diào)節(jié)，政府應(yīng)做好相關(guān)的服務(wù)工作和監(jiān)管即可。江蘇作為一個市場經(jīng)濟較發(fā)達、城市化與工業(yè)化水平較高、城鄉(xiāng)社會保障體系較完善的改革前沿陣地，尤其應(yīng)當(dāng)先行先試，通過制訂詳細的改革方案，率先完成由限制流轉(zhuǎn)向自由流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變。

重構(gòu)農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回及補償制度。為克服現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回及補償制度的弊端，一方面要進行立法再造，重構(gòu)宅基地使用權(quán)收回的主體、條件、程序、補償機制及救濟機制等，使相關(guān)主體能夠積極有效地行使自己的職權(quán)，依法強制收回應(yīng)當(dāng)收回的宅基地使用權(quán);另一方面，則要進一步推進制度創(chuàng)新，在法定的強制性收回以外，積極推動宅基地使用權(quán)的協(xié)商收回，使協(xié)商收回和強制收回能形成一股合力，進而最大限度地兼顧宅基地資源的集約高效利用和保障宅基地使用權(quán)人合法權(quán)益的雙重目標(biāo)。就法定的強制性收回而言，雖然更多的是國家立法層面的問題，但是江蘇要發(fā)揮主動性和積極性，要結(jié)合省情，依法制定詳細的、可操作的實施細則，完善相關(guān)的監(jiān)督機制，確保該項制度不再被虛置。就協(xié)商收回而言，其體現(xiàn)的是雙方主體的意思自治，是一種有償收回，要以較強的經(jīng)濟實力作后盾，因而需要各級政府加大資金投入，加強引導(dǎo)和監(jiān)督，確保協(xié)商收回不被濫用。對于江蘇而言，協(xié)商收回是一項值得廣泛推廣的舉措。江蘇可憑借其較強的經(jīng)濟實力作支撐，通過政府引導(dǎo)與市場化運作，調(diào)動各方主體的積極性，努力促成宅基地使用權(quán)的協(xié)商收回，實現(xiàn)宅基地資源的優(yōu)化配置。

進一步做好相關(guān)配套制度的改革與支撐。一項制度要得到良好的運行并達到預(yù)期的目標(biāo)，還必須取得相關(guān)配套制度的有力支撐，形成一套完善的制度體系。為此：第一，完善農(nóng)村土地利用管理制度，實行嚴格的農(nóng)村土地用途管制。第二，做好宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，明確宅基地使用權(quán)登記的物權(quán)效力，避免因物權(quán)歸屬不明而造成的糾紛與爭議。第三，完善宅基地使用權(quán)設(shè)立制度，從源頭上最大限度地保證宅基地使用權(quán)設(shè)立的合法性，為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、收回及補償?shù)於▓詫嵉幕A(chǔ)。第四，完善農(nóng)村自治制度，以保證農(nóng)村自治組織能夠在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、收回及補償中有效地行使其權(quán)利并履行其義務(wù)。第五，完善農(nóng)村社會保障制度，建立城鄉(xiāng)一體的農(nóng)村社會保障制度，以應(yīng)對農(nóng)民喪失宅基地后可能導(dǎo)致的風(fēng)險，保證社會的穩(wěn)定有序。第六，建構(gòu)多元化的糾紛解決機制，以充分應(yīng)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、收回及補償中可能出現(xiàn)的各種糾紛與矛盾，使各方主體的合法權(quán)益在遭受侵害時能夠得到有效的幫助和解決。

〔本文系南京師范大學(xué)賀日開教授承擔(dān)的江蘇省社科基金重點項目“江蘇農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、收回及補償問題研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢國華endprint