四川省城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化現(xiàn)狀及對(duì)策研究*

蔣雯 劉飛

(成都大學(xué)，四川 成都 610106)

四川省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差異導(dǎo)致體育公共服務(wù)存在城鄉(xiāng)二元差異，要想實(shí)現(xiàn)四川省公共體育服務(wù)均等化，就必須消除農(nóng)村公共體育服務(wù)的非均等化現(xiàn)象，因此，深入了解四川省城鄉(xiāng)公共體育公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀，尤其是農(nóng)村公共體育服務(wù)的非均等化現(xiàn)狀，將有利于四川省農(nóng)村體育公共服務(wù)水平和產(chǎn)品供給的改善，有利于四川省體育體制改革步伐的加快，有利于群眾體育的和諧以及可持續(xù)發(fā)展。

一 概念解析

(一)公共服務(wù)

目前對(duì)于公共服務(wù)的概念尚未存在一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，一般認(rèn)為公眾服務(wù)是指政府主導(dǎo)的公共部門(mén)為公眾提供生活必需品，可分為一般公共服務(wù)和基本公共服務(wù)兩類(lèi)?；竟卜?wù)主要由公共設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會(huì)保障及公益性文體事業(yè)等組成，其他類(lèi)型的公共服務(wù)則可歸為一般公共服務(wù)。［1］公共服務(wù)應(yīng)具備以下幾個(gè)要素:(1)公共服務(wù)是建設(shè)服務(wù)型政府的基本要求;公共服務(wù)的主體是政府主導(dǎo)的公共組織，客體是公共服務(wù)，目的是實(shí)施公共行為，滿(mǎn)足公共需要等。［2］

(二)公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)均等化，是以政府為主體的各類(lèi)公共團(tuán)體和組織按公眾的實(shí)際需要，按國(guó)家或當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，為公眾提供基本公共產(chǎn)品和服務(wù)，公民應(yīng)享有公平獲得基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)及結(jié)果。［3］

(三)公共體育服務(wù)

公共體育服務(wù)是指以政府為服務(wù)主體，為滿(mǎn)足公眾的體育服務(wù)需要，以提高公眾身體健康和生活質(zhì)量為目的，提供的一系列公共體育產(chǎn)品和服務(wù)的總稱(chēng)。［4］公共體育服務(wù)包括:(1)公共要素，主要是指公共體育組織機(jī)構(gòu)，公有制的體育場(chǎng)館及器材;(2)服務(wù)要素，包括開(kāi)展體育活動(dòng)、提供科學(xué)健身指導(dǎo)、宣講體育法規(guī)、全民健身監(jiān)控等。［4］又可將其分為學(xué)校體育服務(wù)、大眾體育服務(wù)和競(jìng)技體育服務(wù)三大類(lèi)(見(jiàn)表1)。

表1 公共體育服務(wù)分類(lèi)

(四)公共體育服務(wù)均等化

公共體育服務(wù)均等化是指政府部門(mén)在不同時(shí)間段，按照不同標(biāo)準(zhǔn)，為不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、居民個(gè)人之間提供大致相同的體育公共產(chǎn)品和服務(wù)。公共體育服務(wù)均等化可以從四個(gè)方面來(lái)進(jìn)行理解:一是必須要以公平的理念為基礎(chǔ);二是均等化不是平均主義，應(yīng)該允許不同地區(qū)之間存在一定的差異;三是均等化是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，不同時(shí)期的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容會(huì)發(fā)生變化;［5］第四，均等化應(yīng)包括系統(tǒng)性特征、公共性特征、統(tǒng)籌性特征、服務(wù)性特征、保障性特征、科學(xué)性特征和創(chuàng)新性特征。［6］

二 研究方法

(一)研究對(duì)象

以四川省城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化現(xiàn)狀作為研究對(duì)象。

(二)研究方法

1.文獻(xiàn)資料法。查閱相關(guān)學(xué)術(shù)論文及文獻(xiàn)資料。

2.問(wèn)卷調(diào)查法。選取成都、廣元、西昌、廣安和綿陽(yáng)五個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)及農(nóng)村，共發(fā)放問(wèn)卷1000份，農(nóng)村和城市各500份。其中農(nóng)村問(wèn)卷回收470份，有效率為94%，城市問(wèn)卷回收465份，有效率為93%。

3.專(zhuān)家訪談法。對(duì)四川省各級(jí)體育部門(mén)的官員和相關(guān)專(zhuān)家，進(jìn)行四川省城鄉(xiāng)體育基本公共服務(wù)均等化有關(guān)問(wèn)題的訪談。

4.數(shù)理統(tǒng)計(jì)法。對(duì)調(diào)查所獲取的數(shù)據(jù)資料，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

三 研究結(jié)果

(一)體育場(chǎng)館設(shè)施現(xiàn)狀

“十一五”期間，四川省體育事業(yè)共計(jì)投入17億元，新建標(biāo)準(zhǔn)體育場(chǎng)地2986個(gè)，截至2012年，共有標(biāo)準(zhǔn)場(chǎng)地30 595個(gè)，人均面積達(dá)1.03平方米。但城鎮(zhèn)和農(nóng)村場(chǎng)地比例明顯失調(diào)，其中91.7%的場(chǎng)地分布在城鎮(zhèn)，8.3%的場(chǎng)地分布在農(nóng)村，且以農(nóng)村的學(xué)校為主。

表2 四川省公共體育場(chǎng)館設(shè)施現(xiàn)狀調(diào)查表

從表2可知，四川省公共體育場(chǎng)館設(shè)施仍然存在較大不足和地方差異，其中成都市人均場(chǎng)館面積已經(jīng)到達(dá)1.18m2，高于全省1.01 m2的平均水平;而其他地區(qū)的人均場(chǎng)館面積基本都低于平均水平，但這主要是由于農(nóng)村場(chǎng)地不足導(dǎo)致的。此外，群眾對(duì)現(xiàn)有的體育場(chǎng)館設(shè)施滿(mǎn)意度較低，主要原因在于非省會(huì)城市尤其是農(nóng)村場(chǎng)地面積嚴(yán)重不足，器材短缺，且維修或更新較慢。

(二)公共體育服務(wù)組織

表3 四川省公共體育活動(dòng)現(xiàn)狀

從表3可知，四川省公共體育活動(dòng)現(xiàn)狀存在較大的地區(qū)差異，成都市各個(gè)指標(biāo)均處于四川省最前列，而廣元、西昌等經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，由于資金投入較少，因此公共體育活動(dòng)開(kāi)展較為薄弱，尤其在單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)個(gè)數(shù)和國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)數(shù)量上更是與成都、綿陽(yáng)有著較大差距。說(shuō)明開(kāi)展公共體育活動(dòng)必須加大政府投入，并從多種渠道籌集資金，才能發(fā)展壯大公共體育事業(yè)。

(三)四川省城鎮(zhèn)、農(nóng)村公共體育服務(wù)情況

表4 四川省城鎮(zhèn)、農(nóng)村公共體育服務(wù)情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)表(以社區(qū)和村為單位)

從表4可知，四川省城鎮(zhèn)和農(nóng)村在公共體育服務(wù)上存在較為顯著的差異。首先，對(duì)于不同地區(qū)，仍然出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公共體育服務(wù)優(yōu)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū);其次，對(duì)于同一地區(qū)，城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間也存在較為明顯的差距。這不僅有經(jīng)濟(jì)的因素，也有政策指向的因素，行政部門(mén)更多地將資源投向了城鎮(zhèn)居民的公共體育服務(wù)，是造成城鎮(zhèn)和農(nóng)村公共服務(wù)差異的重要因素。

(四)四川省城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民參與體育鍛煉情況

表5 四川省城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民參與體育鍛煉調(diào)查統(tǒng)計(jì)表(次/周)

從表5可知，四川省城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民參與鍛煉情況也存在較大差異。首先，鍛煉次數(shù)相對(duì)集中在一周兩次到三次，還有很多人沒(méi)有參與鍛煉。表明目前群眾還沒(méi)有形成自覺(jué)鍛煉的習(xí)慣。另外根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況不同，有些地區(qū)群眾收入較低，不愿意或沒(méi)有能力付費(fèi)參與體育鍛煉，也是造成這個(gè)差異的重要原因。

(五)四川省城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民公共體育服務(wù)需求

表6 四川省城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民公共體育服務(wù)需求調(diào)查統(tǒng)計(jì)表

由表6可知，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在公共體育服務(wù)的需求上存在一定差異，主要體現(xiàn)在對(duì)于組織體育活動(dòng)上，城鎮(zhèn)居民由于各單項(xiàng)體育組織較多，較容易參加到各種體育活動(dòng)中，因此對(duì)于組織體育活動(dòng)和建立體育組織缺乏熱情，而農(nóng)村居民因?yàn)槠綍r(shí)很少有單項(xiàng)體育組織，較難參與體育活動(dòng)，因此對(duì)建立體育組織和組織活動(dòng)的需求量更大。

四 四川省城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化現(xiàn)狀分析

(一)城鎮(zhèn)和農(nóng)村公共體育服務(wù)組織和管理不夠完善

目前四川省公共體育服務(wù)機(jī)構(gòu)仍然是以政府主管部門(mén)為主體，實(shí)行“管辦一體”模式，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，這必然會(huì)影響其他社會(huì)組織和民間資本的運(yùn)營(yíng)。此外，由于公共體育服務(wù)和產(chǎn)品涉及多個(gè)行政部門(mén)，而行政部門(mén)相互之間缺乏必要的橫向溝通渠道，這種只有縱向垂直管理，沒(méi)有橫向溝通的行政管理體制，容易導(dǎo)致資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)、難以共享的情況。［7］在此基礎(chǔ)上城鎮(zhèn)和農(nóng)村又有明顯的差異:在調(diào)查的五個(gè)城市中，基本已經(jīng)建立了市、區(qū)(縣級(jí)市)、街(鎮(zhèn))“三級(jí)”體育組織網(wǎng)絡(luò)，在成都的大部分基層街道(鎮(zhèn))和社區(qū)(村)還配有專(zhuān)(兼)職的文體專(zhuān)干，而其他地區(qū)的農(nóng)村則存在村體育主管部門(mén)不明確，管理機(jī)構(gòu)未普及，信息上傳下達(dá)不夠通暢等問(wèn)題。

(二)四川省城鎮(zhèn)和農(nóng)村公共體育服務(wù)資金投入存在二元差異

目前來(lái)看，資金投入的多少對(duì)于公共體育服務(wù)具有至關(guān)重要的作用，四川省公共體育服務(wù)的資金主要來(lái)自政府撥款，而政府撥款主要用于標(biāo)準(zhǔn)化體育場(chǎng)地的建設(shè)上，2008年汶川地震后災(zāi)區(qū)重建更是修建了不少高檔的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所，但這些運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所開(kāi)放程度不高，收費(fèi)較貴，并沒(méi)有真正地滿(mǎn)足公眾需求，尤其是農(nóng)民群眾的健身需求;此外，對(duì)于公共體育服務(wù)的宣傳、健身指導(dǎo)、體質(zhì)監(jiān)控評(píng)價(jià)等方面的投入較少，也導(dǎo)致了公眾對(duì)公共體育服務(wù)的整體滿(mǎn)意度較低。在此背景下，四川省公共體育服務(wù)資金投入存在著明顯的城鄉(xiāng)二元差異:91.7%的體育場(chǎng)館分布在城市，84.2%的體育活動(dòng)是在城市開(kāi)展，許多村沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的體育資金用于公共體育服務(wù)，大部分的農(nóng)民沒(méi)有享受過(guò)體質(zhì)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn):由于資金投入的差異，不同城市之間也存在較大區(qū)別，例如成都市已初步形成了以政府為主、其他供給主體共同參與的新型體育公共服務(wù)投資體系，而其他地區(qū)只有極少數(shù)社區(qū)開(kāi)展了民間資本共建體育服務(wù)。［8］

(三)四川省城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民公共體育服務(wù)需求存在差異

我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)于公共體育服務(wù)，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的需求存在較大差異，城鎮(zhèn)居民對(duì)公共體育服務(wù)的需求集中在增加體育設(shè)施、定期體質(zhì)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和開(kāi)展健身指導(dǎo)上;而農(nóng)村居民則更多地選擇了增加體育設(shè)施、開(kāi)展體育活動(dòng)和開(kāi)展健身指導(dǎo)上。我們認(rèn)為，不管是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，體育健身場(chǎng)所和設(shè)施的不足都是當(dāng)前影響公共體育服務(wù)質(zhì)量的首要因素，尤其是農(nóng)村居民，基本只能在農(nóng)村學(xué)?；蚩臻e地頭進(jìn)行體育鍛煉，嚴(yán)重影響了群眾的鍛煉熱情和積極性。對(duì)于定期體質(zhì)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，兩者存在較大差異，城鎮(zhèn)居民由于生活水平有了較大提高，對(duì)體質(zhì)的重視程度明顯高于農(nóng)村居民，而農(nóng)村居民由于經(jīng)濟(jì)條件所限，對(duì)體質(zhì)監(jiān)控和測(cè)評(píng)知之甚少，故而不太重視該項(xiàng)服務(wù)。另外我們還發(fā)現(xiàn)，對(duì)于建立體育組織和宣傳體育法規(guī)政策這兩項(xiàng)服務(wù)，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民都不太感興趣，究其原因，應(yīng)該是城鎮(zhèn)居民有大量的民間自發(fā)組織的鍛煉團(tuán)體或協(xié)會(huì)，而農(nóng)村居民大多是進(jìn)行個(gè)人鍛煉。這也是今后公共體育服務(wù)進(jìn)行差異性服務(wù)時(shí)需要重視的一個(gè)因素。對(duì)于社會(huì)體育指導(dǎo)員的態(tài)度也有所不同，城鎮(zhèn)居民得到社會(huì)指導(dǎo)員幫助的機(jī)會(huì)明顯高于農(nóng)村居民，因此對(duì)社會(huì)體育指導(dǎo)員較為認(rèn)可，而農(nóng)村因?yàn)橹笇?dǎo)員數(shù)量較少，水平較低，對(duì)其評(píng)價(jià)較低，因而對(duì)社會(huì)體育指導(dǎo)員的需求較低。這些差異提示我們，在進(jìn)行公共體育服務(wù)時(shí)，應(yīng)注意城鄉(xiāng)二元差異的現(xiàn)實(shí)，有針對(duì)性地開(kāi)展差異性服務(wù)，這樣才能起到“花小錢(qián)，辦大事”的效果。

五 四川省城鄉(xiāng)公共體育服務(wù)均等化對(duì)策

(一)調(diào)整公共體育服務(wù)組織和管理機(jī)制

由于目前四川省城鎮(zhèn)和農(nóng)村公共體育服務(wù)組織和管理不夠完善，造成了管理不夠通暢、資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)、難以共享等弊端，我們認(rèn)為，需要在現(xiàn)有的三層(或四層)管理機(jī)制上進(jìn)行調(diào)整，加大民間非營(yíng)利組織和企業(yè)參與公共服務(wù)的比重，管理體制扁平化，對(duì)農(nóng)村公共體育服務(wù)傾斜。具體組織管理機(jī)制見(jiàn)圖①。

(二)建立公共體育服務(wù)多元管理和投資機(jī)制

公共體育服務(wù)城鄉(xiāng)均等化要求我們新建一種多元的管理和投資機(jī)制，目前來(lái)看，以政府部門(mén)為主體，輔以非營(yíng)利性組織和部分以營(yíng)利為目的的機(jī)構(gòu)，各體育協(xié)會(huì)和健身俱樂(lè)部、青少年體校等共同參與、相互補(bǔ)充、相互支持的多元管理和投資機(jī)制是一個(gè)較明智的選擇。［9］這不僅能緩解政府資金投入的不足，還能改變壟斷供給的低效，更能滿(mǎn)足公眾的多種體育需求。此外，我們可以適當(dāng)引進(jìn)社會(huì)和民間資本，讓一些營(yíng)利性機(jī)構(gòu)參與公共體育服務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)的手段調(diào)配公共體育服務(wù)和產(chǎn)品的供給，從而形成公共體育服務(wù)由國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人共同承擔(dān)、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。［10］

(三)堅(jiān)持以人為本的差異性服務(wù)

我國(guó)城鄉(xiāng)二元差異的現(xiàn)實(shí)需要我們?cè)谔峁┕搀w育服務(wù)和產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持以人為本，考慮到不同地區(qū)、城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間、不同階層、不同社會(huì)群體的多元化需求差異，提供個(gè)性化和差異化服務(wù)。通過(guò)實(shí)地調(diào)研，明確需求差異，從而有針對(duì)性地制定發(fā)展計(jì)劃和策略。［11］在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村雖然修建了健身場(chǎng)地，但過(guò)于“高大上”，收費(fèi)較高，很少有農(nóng)民愿意進(jìn)行消費(fèi)，而在城市中又有很多居民認(rèn)為場(chǎng)館和設(shè)施過(guò)于簡(jiǎn)陋、不夠?qū)I(yè)，不愿意進(jìn)行健身活動(dòng)。對(duì)于社會(huì)體育指導(dǎo)員的要求也不一樣，城鎮(zhèn)居民更要求其專(zhuān)業(yè)科學(xué)性，而農(nóng)民更多的是需要一個(gè)懂管理、愿意帶領(lǐng)他們一起進(jìn)行體育健身活動(dòng)的人。綜上，我們認(rèn)為今后對(duì)城鎮(zhèn)居民的公共體育服務(wù)應(yīng)注重改善體育設(shè)施、定期體質(zhì)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和開(kāi)展健身指導(dǎo);而農(nóng)村居民則應(yīng)注重增加體育設(shè)施、開(kāi)展體育活動(dòng)和開(kāi)展健身指導(dǎo)。

(四)繼續(xù)加大公共體育服務(wù)軟硬件建設(shè)

四川省一直在加緊公共體育事業(yè)建設(shè)，按四川省體育局統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，四川省體育人口已達(dá)40%，社會(huì)體育指導(dǎo)員已達(dá)6萬(wàn)名，建成農(nóng)民體育健身工程8 202個(gè)，但人民群眾日益增長(zhǎng)的體育需求與社會(huì)所能提供的體育資源相對(duì)不足的矛盾，仍是四川體育事業(yè)發(fā)展過(guò)程中的主要矛盾。［12］因此，我們應(yīng)繼續(xù)加大公共體育服務(wù)的軟硬件建設(shè)，尤其是要照顧農(nóng)村群眾的實(shí)際需求，進(jìn)行差異性建設(shè)。按四川省體育局“十二五”規(guī)劃，預(yù)計(jì)到2015年，四川省社會(huì)體育指導(dǎo)員達(dá)到8萬(wàn)名，新建社區(qū)全民健身廣場(chǎng)300個(gè)，新建農(nóng)村全民健身中心200個(gè)，建設(shè)2 500個(gè)村級(jí)農(nóng)民體育健身工程，每個(gè)州市都建設(shè)一個(gè)青少年體育活動(dòng)中心，并著重提出體育彩票銷(xiāo)售達(dá)到100億元，體育產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到四川省生產(chǎn)總值的0.5%。［12］我們認(rèn)為，這個(gè)規(guī)劃切合城鄉(xiāng)二元差異現(xiàn)實(shí)，只有對(duì)公共體育事業(yè)，特別是村一級(jí)的農(nóng)村體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃開(kāi)展績(jī)效考核及加強(qiáng)監(jiān)督，到2015年，四川省公共體育服務(wù)才會(huì)縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)體育事業(yè)的大發(fā)展。

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