公路水運工程檢驗檢測機構(gòu)整合研究

周 亞，趙文輝，劉 洋

（交通運輸部科學(xué)研究院，北京100029）

1 研究背景

隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，對檢驗檢測的需求日益增強，檢驗檢測服務(wù)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。但我國檢驗檢測機構(gòu)尚處于發(fā)展初期，缺乏政府統(tǒng)一有效的監(jiān)管，規(guī)模普遍偏小，布局結(jié)構(gòu)分散，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，體制機制僵化，服務(wù)品牌匱乏，國際化程度不高，難以適應(yīng)完善現(xiàn)代市場體系和轉(zhuǎn)變政府職能的要求，迫切需要通過整合做強、做大，提升核心競爭力，激發(fā)市場活力。2014 年2 月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于整合檢驗檢測認證機構(gòu)的實施意見》，針對10個重點部委、23 個相關(guān)部門，進一步明確了6 個方面19 項推進整合的任務(wù)，其中明確交通運輸部的任務(wù)是：按公路、水路行業(yè)專業(yè)領(lǐng)域類別分步推進交通運輸部所屬檢驗檢測認證機構(gòu)的整合。

2 公路水運工程檢驗檢測機構(gòu)的基本情況

2.1 公路水運工程檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)等級分布

從機構(gòu)的資質(zhì)分布看，公路水運工程等級檢驗檢測機構(gòu)共1 633 家。其中，具有公路資質(zhì)的1 619 家，水運資質(zhì)的169 家（部分檢測機構(gòu)同時具有公路、水運資質(zhì)）。公路檢驗檢測機構(gòu)中，綜合甲級77家，橋隧專項51家，交工專項11家，綜合乙級878 家，綜合丙級602 家。水運檢測機構(gòu)中，材料甲級23家、結(jié)構(gòu)甲級11家，材料乙級59家，結(jié)構(gòu)乙級28家，材料丙級45家。相關(guān)情況如圖1所示?？梢钥闯觯匪\工程等級檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)大部分都是乙級和丙級，甲級資質(zhì)的數(shù)量偏少。

圖1 檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)情況統(tǒng)計圖

2.2 公路水運工程檢驗檢測機構(gòu)屬性

圖2是檢驗檢測機構(gòu)屬性統(tǒng)計分析圖，從機構(gòu)屬性的統(tǒng)計分析中可以看到，有32.88%的檢驗檢測機構(gòu)是非獨立企業(yè)性質(zhì)的，隸屬于施工企業(yè)（或監(jiān)理單位），是施工企業(yè)（或監(jiān)理單位）的一個部門。在獨立企業(yè)法人的檢測機構(gòu)中，還有與施工企業(yè)（或監(jiān)理單位）同一法人現(xiàn)象，這就導(dǎo)致了在工程施工過程中的檢驗檢測最終是企業(yè)內(nèi)部行為。因此，形成獨立開展檢測工作的有效運行機制受到影響，一定程度上影響檢測數(shù)據(jù)的公正性。

圖2 檢驗檢測機構(gòu)地址分布統(tǒng)計圖

2.3 公路水運工程檢驗檢測機構(gòu)地址分布

圖3 是檢驗檢測機構(gòu)地址分布特性的統(tǒng)計圖。從檢驗檢測機構(gòu)地址分布特性統(tǒng)計圖看，檢測機構(gòu)多數(shù)分布在省會和地市所在地，縣級城市擁有檢測機構(gòu)的數(shù)量僅占檢測機構(gòu)總數(shù)的19.17%，很多縣級城市沒有公路水路行業(yè)檢驗檢測機構(gòu)，給縣鄉(xiāng)道路、通村道路的建設(shè)、養(yǎng)護質(zhì)量管理帶來不便。

圖3 檢驗檢測機構(gòu)地址分布統(tǒng)計圖

2.4 公路水運工程檢驗檢測機構(gòu)人員、固定資產(chǎn)、營業(yè)收入情況

如圖4 所示，在1 474 家檢驗檢測機構(gòu)基本情況中，按檢驗檢測機構(gòu)人員數(shù)量繪制的統(tǒng)計圖，從統(tǒng)計的數(shù)據(jù)結(jié)果看，機構(gòu)人數(shù)在10 人以內(nèi)的檢測機構(gòu)占機構(gòu)總數(shù)的6.76%、20人以內(nèi)的占機構(gòu)總數(shù)的33.57%、30 人以內(nèi)的所占機構(gòu)總數(shù)的比例已經(jīng)達到55.58%。由此可以看出大部分公路水運工程檢驗檢測機構(gòu)人員規(guī)模偏小。

圖4 檢測機構(gòu)人員數(shù)量統(tǒng)計圖

圖5是按檢驗檢測機構(gòu)固定資產(chǎn)總額進行的統(tǒng)計分析，從統(tǒng)計的數(shù)據(jù)結(jié)果看，機構(gòu)固定資產(chǎn)總額在500萬元（人民幣）以內(nèi)的檢驗檢測機構(gòu)占機構(gòu)總數(shù)的79.17%、機構(gòu)固定資產(chǎn)總額在1 000萬元（人民幣）以內(nèi)的檢驗檢測機構(gòu)占機構(gòu)總數(shù)的89%。

圖5 檢測機構(gòu)固定資產(chǎn)總額統(tǒng)計圖

圖6是按公路水運工程檢驗檢測機構(gòu)營業(yè)收入數(shù)據(jù)進行的統(tǒng)計分析，從統(tǒng)計結(jié)果看，2013 年營業(yè)收入在200萬元（人民幣）以內(nèi)的檢驗檢測機構(gòu)占機構(gòu)總數(shù)的49.08%，2013 年營業(yè)收入在500 萬元（人民幣）以內(nèi)的檢驗檢測機構(gòu)占機構(gòu)總數(shù)的70.54%。由此可以看出大部分公路水運工程檢驗檢測機構(gòu)收入偏低，經(jīng)營狀況堪憂。

圖6 檢測機構(gòu)按營業(yè)收入情況的統(tǒng)計圖

3 公路水運工程檢驗檢測機構(gòu)存在的主要問題

3.1 機構(gòu)數(shù)量多、規(guī)模小，服務(wù)能力普遍較弱

根據(jù)統(tǒng)計，1 633 家檢驗檢測機構(gòu)總數(shù)中，機構(gòu)人員數(shù)量在10 人以內(nèi)的占7.39%，20 人以內(nèi)的占34.73%，30 人以內(nèi)的占56.71%；機構(gòu)固定資產(chǎn)總額在500萬元以內(nèi)的占79.1%，1 000萬元以內(nèi)的占88.93%；2013 年營業(yè)收入在200 萬元以內(nèi)的占49.08%，在500 萬元以內(nèi)的占70.54%?？梢?，機構(gòu)規(guī)模普遍偏小，服務(wù)能力普遍較弱。

檢驗檢測機構(gòu)數(shù)量過多、規(guī)模很小，“僧多粥少”問題突出，市場競爭十分激烈，個別機構(gòu)經(jīng)營困難甚至處于虧損狀態(tài)。例如，陜西省72 家公路檢測機構(gòu)中，除20 家左右施工企業(yè)所屬機構(gòu)不對外承接檢測任務(wù)外，有近50 家的檢測機構(gòu)承接檢測業(yè)務(wù)；內(nèi)蒙全區(qū)67 家公路工程檢測機構(gòu)，50人以上的有4家，40人以上的有8家，10人以下的有10家，規(guī)模都較小。

3.2 政府監(jiān)管不到位，市場秩序有失規(guī)范

（1）試驗數(shù)據(jù)部分失真

一方面，由于檢驗檢測機構(gòu)過多設(shè)置、重復(fù)設(shè)置，市場競爭激烈，一些檢測機構(gòu)為了承攬檢測業(yè)務(wù)，無底線地不斷壓低價格，有的甚至低于成本報價，導(dǎo)致工作質(zhì)量得不到有效保證，出具的報告和數(shù)據(jù)真實性不強。另一方面，由于檢測機構(gòu)受理施工單位委托檢測業(yè)務(wù)較多，委托任務(wù)完成后由施工單位直接向檢測機構(gòu)支付檢測費用，而試驗檢測費用納入工程概預(yù)算管理的依據(jù)又不清晰，概算編制辦法中試驗檢測費用未單列，只在施工輔助費中包含試驗檢測費用，且費用遠遠不能滿足實際的試驗檢測需求，在經(jīng)營壓力下，部分檢測機構(gòu)檢測結(jié)果的公正性難免受到一定的影響。

（2）工地實驗室空殼運行情況較嚴(yán)重

按照部《公路水運工程試驗檢測管理辦法》，取得等級證書的檢測機構(gòu)才有資格設(shè)立工地試驗室。出于投標(biāo)和建立工地試驗室的需要，施工企業(yè)基本都成立了檢測機構(gòu)，但大多處于空殼運行的狀態(tài)。

（3）企業(yè)內(nèi)設(shè)檢驗檢測機構(gòu)工作的獨立性與公正性受到影響

統(tǒng)計表明，有32.88%的檢驗檢測機構(gòu)是非獨立企業(yè)性質(zhì)的，隸屬于施工企業(yè)（或監(jiān)理單位），是施工企業(yè)（或監(jiān)理單位）的一個部門。在獨立企業(yè)法人的檢測機構(gòu)中，有的還與施工企業(yè)（或監(jiān)理單位）為同一法人，這就導(dǎo)致了在工程施工過程中的檢驗檢測最終是企業(yè)內(nèi)部行為。因此，形成獨立開展檢測工作的有效運行機制受到影響，一定程度上影響了檢測數(shù)據(jù)的公正性。

（4）試驗檢測人員職業(yè)培訓(xùn)與資格管理有待加強

目前，試驗檢測全國考試只有理論考試，無實際操作方面的考試，一些持證人員無法上崗。同時，試驗檢測人員需注冊到試驗檢測母體機構(gòu)，但由于部分試驗檢測機構(gòu)拿不到檢測任務(wù)，出現(xiàn)注冊人員“掛證”不上崗、工地試驗室實際上崗人員不持證等現(xiàn)象。

3.3 資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理造成低層次重復(fù)建設(shè)

甲、乙、丙綜合資質(zhì)試驗室都強制要求配備土工、集料、瀝青、力學(xué)、水泥混凝土等設(shè)備，但社會需求有限，造成大量設(shè)備閑置，需要細化資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，強化市場在資源配置方面的作用。

4 公路水運工程檢驗檢測機構(gòu)整合對策建議

4.1 明確機構(gòu)功能定位與分類改革去向

建議結(jié)合事業(yè)單位分類改革，進一步明確各級交通運輸主管部門所屬檢驗檢測機構(gòu)的功能定位，對于為行業(yè)監(jiān)管提供技術(shù)支持保障的，強化其公益屬性，不得主動參與市場經(jīng)營性活動，但可根據(jù)各地實際接受社會檢驗檢測委托；對于從事以營利為目的經(jīng)營性檢驗檢測服務(wù)的，按照政企分開、政資分開的原則，逐步與主管部門脫鉤，轉(zhuǎn)企改制。要重視做好轉(zhuǎn)制改企的清產(chǎn)核資、資產(chǎn)審計、產(chǎn)權(quán)移交等工作，保證工作穩(wěn)妥有序進行。

4.2 各地酌情保留一部分公益性機構(gòu)

建議各省交通運輸主管部門只保留一個為執(zhí)法監(jiān)督服務(wù)的公益性公路水路工程檢測機構(gòu)，也可根據(jù)各地實際通過購買服務(wù)的形式采購第三方的檢測服務(wù)。在地市一級交通運輸主管部門，可根據(jù)公路建設(shè)和公路養(yǎng)護的實際需求，適度保留公益性質(zhì)的公路工程檢測機構(gòu)。在縣一級交通運輸主管部門，不保留公益性質(zhì)的公路工程檢測機構(gòu)。

4.3 以創(chuàng)新的思維思路推進機構(gòu)整合與有效合作

（1）穩(wěn)妥有序推進整合工作

各省級交通運輸主管部門要穩(wěn)妥、有序推進本系統(tǒng)所屬的檢驗檢測機構(gòu)整合，鼓勵組建獨立的大型綜合性交通檢驗檢測集團，穩(wěn)步擴大檢驗檢測的專業(yè)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)規(guī)模，不斷增強企業(yè)的市場抗風(fēng)險能力。

（2）鼓勵建立跨地區(qū)集團式機構(gòu)

實行政府引導(dǎo)與市場驅(qū)動相結(jié)合，打破行業(yè)壁壘和地方保護，增強地區(qū)間檢驗檢測機構(gòu)聯(lián)系，鼓勵以資本為紐帶，組建區(qū)域性大型綜合性混合所有制檢驗檢測集團，建立外部評價、約束機制，建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)。

（3）鼓勵建立高水平技術(shù)聯(lián)盟

檢驗檢測機構(gòu)在檢測技術(shù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面建設(shè)高水平的技術(shù)聯(lián)盟，以提高設(shè)施、設(shè)備和數(shù)據(jù)等資源的使用效率，共同開展研發(fā)創(chuàng)新，加強成果應(yīng)用推廣，支持運用新技術(shù)、新材料、新裝備、新工藝改進檢驗檢測手段。拓展業(yè)務(wù)鏈，培育咨詢服務(wù)等業(yè)務(wù)，提升專業(yè)技術(shù)水平和服務(wù)能力。

4.4 大力促進機構(gòu)服務(wù)能力建設(shè)與業(yè)務(wù)發(fā)展

一是改變公路和水運施工企業(yè)檢驗檢測能力的管理方式，積極開展行為規(guī)范、流程標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)先進的檢驗檢測工作，加強工程質(zhì)量控制，逐步成為服務(wù)本企業(yè)的內(nèi)部檢測機構(gòu)。對于服務(wù)能力較強的，要積極引導(dǎo)其擴大規(guī)模、提升水平、塑造公信形象，成為具有較強綜合能力的社會化服務(wù)機構(gòu)。

4.5 完善有關(guān)政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

清理現(xiàn)有法律法規(guī)和政策文件中不利于公路水路交通運輸檢驗檢測市場發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，完善《公路水運工程試驗檢測管理辦法》，科學(xué)開展公路水路檢驗檢測機構(gòu)的能力評價，營造各類主體公平競爭的市場環(huán)境。各級交通運輸主管部門要加強調(diào)研，引導(dǎo)檢驗檢測工作合理有效投入。建設(shè)項目在工程概預(yù)算編制階段，要落實試驗檢測費用渠道；參建單位在工程實施過程中不得擠占挪用試驗檢測費用，為檢驗檢測行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展提供基本條件。

4.6 加強誠信體系建設(shè)

檢驗檢測機構(gòu)要高度重視社會信用建設(shè)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在市場監(jiān)管中的積極作用，加強行業(yè)自律，把不做假數(shù)據(jù)、不出假報告作為不可逾越的底線，以塑造和維護行業(yè)良好社會形象為己任。各級交通運輸主管部門要重視基礎(chǔ)信用數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，建立健全守信激勵和失信懲戒機制，加大處罰力度，充分發(fā)揮信用管理在提高工作質(zhì)量、規(guī)范從業(yè)行為、調(diào)控市場規(guī)模等方面的重要作用。

4.7 重視專門人才培養(yǎng)

檢驗檢測專門人才的培養(yǎng)，重點是業(yè)務(wù)精湛的高素質(zhì)領(lǐng)軍性專業(yè)人才的培養(yǎng)。要加快建立健全檢驗檢測執(zhí)業(yè)資格制度建設(shè)。要完善用人、育人和留人的長效機制，不斷增強檢驗檢測行業(yè)吸引力，穩(wěn)定人才隊伍，保障行業(yè)發(fā)展動力。