高曉輝

（中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021）

審計署《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果（2013年第32號）》顯示，截至2013年6月底，我國地方政府負有償還責任的債務(wù)余額為108859.17億元，比2012年末提高了13.06%。省市縣三級地方政府負有償還責任的債務(wù)余額為105789.05億元，比2010年末增加38679.54億元，年均增長19.97%。巨額地方債務(wù)及其潛在風險，引起社會各界對地方政府財政可持續(xù)性、中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的可實現(xiàn)性、中國金融體系穩(wěn)健性的擔憂和質(zhì)疑，也引發(fā)學者對地方債務(wù)成因的探討。

一、我國地方政府債務(wù)形成的主要原因

根據(jù)現(xiàn)代財政理論，地方政府債務(wù)主要來源于現(xiàn)行分權(quán)財政體制下的財政失衡，地方政府競爭導致的對公共資源爭奪沖動下的地方政府負債傾向增加，以及預算軟約束和信息不對稱引發(fā)的道德風險。

（一）分稅制改革后地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配

分稅制改革后，地方政府在財權(quán)減少的同時不斷擴大事權(quán)。一方面，在地方政府預算軟約束普遍存在的背景下，為降低財政風險，中央政府對風險高且投資規(guī)模大的地方公共產(chǎn)品，如地鐵項目等，實行中央審批地方負責制，由地方政府承擔該類公共產(chǎn)品供給。另一方面，為降低社會風險，中央政府通過“屬地管理”、“治官權(quán)和治民權(quán)分設(shè)”和“地方政府負總責”等方式，將那些易于與民眾發(fā)生沖突，或容易出現(xiàn)責任事故的公共產(chǎn)品，如醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等公共事業(yè)，盡可能交給地方政府負責。從效率角度看，這種事權(quán)分配規(guī)則使得應(yīng)該由中央政府承擔的一部分全國性公共產(chǎn)品的供給責任轉(zhuǎn)移給了地方政府，無疑加重了地方政府的負擔，造成地方財政困難的局面。

分稅制改革在提高中央財政支出能力、為中央政府帶來更多財政收入的同時，由于事權(quán)分配的錯位，必然導致地方財政捉襟見肘、入不敷出，這迫使地方政府通過各種方式舉債維持運轉(zhuǎn)，成為地方政府債務(wù)問題的最根本原因。據(jù)國家審計署調(diào)查，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務(wù)108859.17億元，負有擔保責任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)43393.72億元（見表1）。分層級看，市級政府負債最高，縣級政府次之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府第三，省級政府最低，分別占全國地方政府債務(wù)余額的44.49%、36.35%、28.20%和16.33%。

（二）地方官員政績考核機制的缺陷

地方官員政績競爭主要表現(xiàn)為地方經(jīng)濟增長競爭。投資是地方政府高度倚重的經(jīng)濟擴張手段，所以經(jīng)濟增長競爭又主要表現(xiàn)為地方政府投資競爭，尤其是地方官員在短期內(nèi)面臨較大的橫向競爭時，加速實施大規(guī)模投資便成為促進本地經(jīng)濟增長最直接、最高效、最有力的工具。地方政府投資熱情高，絕大多數(shù)年份地方固定資產(chǎn)投資完成額累計增速高于中央政府（見圖1）。

表1：截至2013年6月末全國地方政府債務(wù)余額 單位：億元

圖1：固定資產(chǎn)投資完成額累計增速

有兩個時間段地方政府投資增速過快。一是2003—2004年期間，中國經(jīng)濟出現(xiàn)過熱苗頭，地方固定資產(chǎn)投資月均增速高達43.1%；二是2011—2012年上半年，受4萬億投資計劃影響，地方固定資產(chǎn)投資增速月均達到30.6%。

投資競爭最終要靠資金支持。分稅制改革后，地方財力弱化，地方政府無力支持大規(guī)模投資，因此更加注重銀行貸款等外部融資手段，金融資源作為財政的替代成為地方政府重要資金來源。但地方政府動用金融資源面臨兩方面約束：一是《預算法》限制了地方政府舉債和擔保行為，地方政府無法以法人身份從金融機構(gòu)融資；二是《商業(yè)銀行法》相關(guān)規(guī)定及國有銀行垂直管理模式，大大增加了地方政府從國有銀行地方分支機構(gòu)獲取資金的難度。因此，城市商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等地方金融機構(gòu)便成為地方政府獲取資金的重要來源。由于地方政府不能直接從金融機構(gòu)貸款，在中央政府的默許下，地方政府利用融資平臺從銀行貸款支撐地方投資。2008年金融危機后大量信貸資金流入缺乏充足還款來源的地方政府融資平臺，降低了銀行信貸質(zhì)量，也蘊含著巨大的系統(tǒng)性地方債務(wù)風險。據(jù)國家審計署的調(diào)查，截至2013年6月末，以融資平臺公司為主體的政府負有償還責任的債務(wù)余額達40755.54億元，占全部政府性債務(wù)的37.4%。

（三）信息不對稱導致逆向選擇與道德風險

中國地方政府融資體系中存在復雜的委托代理關(guān)系，包括民眾、中央政府、地方政府、貸款人、投資項目負責人。在多重委托代理關(guān)系中，存在信息嚴重不對稱的問題。主要表現(xiàn)在：一是地方政府信息披露機制很不完善，中央政府難以完全掌握地方財政收支真實狀況以及公共品需求信息。二是地方政府與項目投資主體之間權(quán)、責、利界定模糊。三是融資平臺存在產(chǎn)權(quán)不明晰、責任主體不明確、信息不透明等制度缺陷，地方財政對其債務(wù)也難以實施有效監(jiān)管。當出現(xiàn)地方債務(wù)高、形象工程、面子工程爛尾等問題時，作為各級政府真正委托人的民眾，行使委托人權(quán)利的邊際成本非常高，因此存在所有者缺位問題，事實上也很難在權(quán)責模糊的委托代理鏈條中界定各行為主體的責任，終將無法追責。

二、地方政府債務(wù)風險約束機制的國際比較

與其他融資工具相比，市政債為政府在貸款之外提供了長期的、低成本的直接融資機會。國外的市政債制度以美國和日本最為發(fā)達和完善，本部分筆者將通過比較美國和日本的市政債模式，以期為我國建立健全地方政府債務(wù)管理模式提供借鑒與參考。

（一）美國市政債的淵源與現(xiàn)狀

美國是市政債發(fā)行較早、規(guī)模較大的國家。19世紀初紐約州首次采用發(fā)行債券的辦法籌集到開鑿伊利運河所需經(jīng)費，開創(chuàng)了地方政府依靠發(fā)債進行基礎(chǔ)建設(shè)的先河。二戰(zhàn)后，隨著人口的增加和城市的擴大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量增加，市政債的規(guī)模也隨之擴大。截至2010年末，美國市政債發(fā)行余額為2.9萬億美元，規(guī)模為世界第一。

1.市政債的發(fā)行與管理模式。美國在政治體制上是聯(lián)邦制國家，在財政體制上實行聯(lián)邦、州和地方政府三級預算管理制度，各級預算獨立編制。州和地方政府擁有獨立的財政體制，也都有明確的事權(quán)劃分。城市發(fā)展需要大量的建設(shè)資金，但由于美國聯(lián)邦預算和地方預算是各自獨立編制，地方政府不得不自行設(shè)法融資，因此發(fā)債積極性也較高。

美國的《證券法》規(guī)定，地方政府可以自由發(fā)行市政債券，不需要向SEC報告和登記。因此，是否發(fā)行市政債券，完全由本級政府確定，但地方政府發(fā)行市政債券要受到經(jīng)常性預算平衡和嚴格的會計準則的限制?；I資目的原則上限定在投資性經(jīng)費的籌集上，一般不允許發(fā)行地方赤字債。美國市政債券主要用于公益事業(yè)，機場、公路、大學、醫(yī)院、住房、環(huán)境設(shè)施建設(shè)及經(jīng)濟開發(fā)等，很好地滿足了公共部門及公共項目大規(guī)模、長期性、低成本資金的需求。

2.市政債的分類和投資者。美國市政債主要分為一般責任債券和收益?zhèn)?。一般責任債券由州和地方轄區(qū)發(fā)行，以發(fā)行人的完全承諾、信用和稅務(wù)能力為保證。收益?zhèn)菫轫椖炕蚱笫聵I(yè)單位融資而發(fā)行的債券，以發(fā)行人所經(jīng)營項目的收入能力和財務(wù)自立能力作擔保。美國市政債的絕大部分是長期債券，典型的有10年、20年甚至30年，80%以上的為期限長于13個月的長期債券。從市政債投資者看，美國市政債券的投資群體通常包括個人、公司、保險公司、銀行、共同基金、信托基金、封閉式基金、對沖基金。由于投資者群體分散，非系統(tǒng)性風險得到有效降低。

3.市政債的風險管理體系。按照標普的評級制度，美國市政債的評級從高到低可評為Aaa，Aa，A，Baa，Ba，B，Caa，Ca，C。美國大部分市政債為可投資級別（Baa以上）。20世紀70年代紐約財政危機之后，美國城市財政局長協(xié)會（MFOA）和公共證券協(xié)會（PSA）共同制定實施了信息披露準則。準則規(guī)定了地方政府在發(fā)行市政債券時應(yīng)該披露的必要事項和信息發(fā)布的標準格式。同時，建立了債券保險制度。債券保險商通常會利用各種再保險工具降低市政債券投資風險。為了防范和控制地方政府債務(wù)風險，美國逐步形成了以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，以信息披露為核心，以規(guī)?？刂?、信用評級等為手段的風險監(jiān)控框架體系。

4.市政債違約后的處理。美國建立了州以下級別的地方政府破產(chǎn)制度（聯(lián)邦破產(chǎn)法第九章）。聯(lián)邦政府極少對某些市政債進行救助。自美國發(fā)行市政債以來，聯(lián)邦政府只救助過其中兩起，一是為了有效控制地方政府和各級發(fā)債方的依賴心理導致的道德風險；二是地方發(fā)債方通常都有能力自己解決違約問題。

（二）日本地方債的淵源與現(xiàn)狀

日本是實行地方自治制度的單一制國家，早在明治初年就已開始發(fā)行地方債。1940年日本首次對地方債務(wù)實行年度總額控制。為了控制地方債過度膨脹，日本于2006年改革了以往地方政府發(fā)債需中央政府批準的制度，開始引進與歐美各國基本相同的發(fā)債制度，地方政府在滿足財政狀況健全的條件下可以自行發(fā)債。

1.地方債發(fā)行與管理模式。日本的地方債由都道府縣和市町村兩級地方公共團體發(fā)行。擁有地方公債發(fā)行審批權(quán)力的是總務(wù)大臣和都道府縣知事。債券發(fā)行要經(jīng)過中央政府有關(guān)部門嚴格監(jiān)督，發(fā)行數(shù)額、發(fā)行條件、募集資金用途由監(jiān)管部門制定和執(zhí)行。同時，設(shè)定發(fā)行標準，例如地方政府財政赤字占標準財政規(guī)模的比率不能超過一定水平（如都道府縣為5%、市町村為20%），償還地方債時發(fā)生拖欠的地方政府，或有過以虛假資料等申請地方債行為的地方政府不得發(fā)行地方債等等。

2.地方債分類及償還。1972年以來的日本地方債都是以10年為償還期，采用抽簽方式還本，每半年償還一次，每次償還發(fā)行額的3%，每年付息兩次，享受一定的稅收優(yōu)惠。日本地方債分為地方公債與地方公營企業(yè)債兩種基本類型。地方公債是地方政府直接發(fā)行的債券，主要用于地方道路建設(shè)、地區(qū)開發(fā)、義務(wù)教育設(shè)施建設(shè)、公營住宅建設(shè)等公用事業(yè)。地方公營企業(yè)債是由地方特殊的公營企業(yè)發(fā)行、地方政府擔保的債券，使用方向主要集中于下水道、自來水和交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面。地方公營企業(yè)債兼具政府債券和企業(yè)債券的雙重性質(zhì)，是政府的或有債務(wù)，兩者的比例大致為5：1。

3.地方債的審計監(jiān)督。地方監(jiān)察委員會負責對地方政府財政收支及行政行為進行審計監(jiān)督。對每一審計對象，監(jiān)察委員會出具一份審計報告，直接提交給國會或委托審計的政府部門。對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題，監(jiān)察委員會通常不會直接做出處理，而是提出改進措施或意見，建議管理部門實施處罰。實際上，監(jiān)察委員會所提建議一般也很受重視。

4.地方政府財政風險的控制。為應(yīng)對地方政府財政狀況惡化這一問題，日本于2006年頒布《地方財政健全化法》，將各地方政府分為“健全階段”、“早期健全化階段”和“再生階段”三大類。在地方財政運營困難時，如評估該地方政府處于早期健全化階段，中央政府會要求其設(shè)法進行改善。在此階段，地方政府有一定的裁量權(quán)，財政改革基本交由地方政府自主實施。如果財政情況進一步惡化，就要進入再生階段。在這一階段，地方政府的裁量權(quán)會受到大幅制約，中央政府的干預力度較大，以保證重建工作切實開展。

三、我國未來地方債發(fā)展思路

從國際經(jīng)驗看，建立以市政債為主的地方融資體制是大勢所趨。我國自2009年開始由財政部代發(fā)地方政府債券，到2011年開始試點地方政府自行發(fā)債，再到2014年批準上海等10省市自發(fā)自還1092億元地方政府債券試點。應(yīng)該說，離市場化的市政債漸行漸近，但未來市政債的良好運行還需多項改革配套推進。

（一）加快財稅改革步伐，保障各級政府具有穩(wěn)定可靠的收入來源

允許地方政府自發(fā)自還的同時，應(yīng)通過完善地方稅收體系，擴大地方政府合法稅收收入來源，如提高增值稅收入地方分成比例，將消費稅由中央稅改成中央和地方共享稅等。同時建立更加公平有效的一般性轉(zhuǎn)移支付制度，保證其有穩(wěn)定的償債能力。中央向地方的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該大部分由透明的指標來決定，減少隨意性很大的專項支付。從中長期來看，在建立市政債制度之前必須先以法治化的方式將中央與地方的事權(quán)財權(quán)合理劃分、固定下來，明確各級政府的具體責任，使地方政府的財權(quán)和事權(quán)相匹配。

（二）盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)，加強對地方政府融資的約束

應(yīng)立法規(guī)定地方政府債務(wù)的上限。比如債務(wù)占當?shù)谿DP的比例不得超過50%，利息支出不得超過經(jīng)常性收入的一定比例。規(guī)定地方政府發(fā)債所籌得的資金必須用于資本性項目，不得用于經(jīng)常性支出。地方政府的經(jīng)常性預算必須平衡。同時，借鑒美國經(jīng)驗，建立對下級政府違約的預警體系。這個預警體系可用來對已經(jīng)發(fā)行市政債的地方政府的信用風險進行動態(tài)評估。如果超出一定的風險底線，上級政府應(yīng)啟動相關(guān)懲戒機制，來影響地方政府的融資成本和融資能力。

（三）立法明確中央政府對市政債不負償還責任，打破軟預算約束

在實際運行中，應(yīng)允許一些沒有系統(tǒng)性風險的中小規(guī)模的市政債違約事件發(fā)生，打消債券市場對中央“隱形擔?！钡念A期，減少地方政府的道德風險。對部分有系統(tǒng)性風險的重大事件，中央或省級政府可予以部分救助，但不能全盤接收債務(wù)，以免加大道德風險。但是，涉及事件的政府直接領(lǐng)導必須承擔最大責任。地方首長免職、市政府重新組閣、地方政府開支大量削減必須成為上級政府幫助重組債務(wù)的條件。

（四）加強信用評級可信度，強化外部監(jiān)督與約束

加快制定市政債的信用評級以及征信等方面的法律法規(guī)，加強評級機構(gòu)的獨立性，強化評級機構(gòu)信息披露，及時公布評級流程、評級方法和評級結(jié)果的變化。同時，在被允許發(fā)行市政債的地方，地方人大必須建立起對發(fā)債和償債能力的自我評估和約束機制。所有市政債的發(fā)行計劃，都必須通過地方人大的預算批準。地方政府必須對地方人大、公眾和資本市場公開詳細的財政收支情況、資產(chǎn)負債表、償債能力指標等信息。由中央審計部門負責對地方政府公布的財政收支、資產(chǎn)負債和償債能力數(shù)據(jù)的真實性進行審計并公布結(jié)果。

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