規(guī)范項(xiàng)目用地管理以提高土地利用效率的探索

摘 要：建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，必需有土地的有力支撐和保障，而如何保障項(xiàng)目的合理用地需求、規(guī)范項(xiàng)目用地秩序，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，是新形勢(shì)下國(guó)土資源管理的重點(diǎn)。文章針對(duì)巴東縣建設(shè)項(xiàng)目用地面臨的現(xiàn)狀和困境，深入分析了出現(xiàn)各種矛盾的主要成因，并重點(diǎn)闡述了如何在管理措施上開(kāi)展探索，化解矛盾，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：國(guó)土資源管理；用地需求；用地秩序

為全面落實(shí)中央擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的決策部署，各地?fù)屪C(jī)遇，紛紛爭(zhēng)取工程項(xiàng)目，用以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。所有項(xiàng)目的實(shí)施，需要土地的有力支撐和保障，而如何保障項(xiàng)目合理用地需求，規(guī)范項(xiàng)目用地秩序，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，是新形勢(shì)下國(guó)土資源管理的重點(diǎn)。通過(guò)在基層所先后參與國(guó)家重點(diǎn)工程（滬蓉高速公路、宜萬(wàn)鐵路）、縣重點(diǎn)招商企業(yè)（沿渡河電業(yè)）、移民工程等項(xiàng)目用地的征地協(xié)調(diào)工作，對(duì)全縣項(xiàng)目用地情況、報(bào)批情況進(jìn)行了了解和調(diào)查，筆者認(rèn)為只有嚴(yán)格規(guī)范管理用地行為，才能使用地秩序步入良性軌道，積極主動(dòng)為項(xiàng)目建設(shè)優(yōu)質(zhì)服務(wù)、真正促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

1 我縣項(xiàng)目用地的現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2012年巴東縣共有34家單位申請(qǐng)用地，涉及水電開(kāi)發(fā)、礦山開(kāi)采、招商引資、交通設(shè)施、特種養(yǎng)殖、地災(zāi)治理、移民復(fù)建等眾多范圍，用地面積達(dá)81.2364公頃，其中農(nóng)業(yè)用地66.4204公頃。用地項(xiàng)目中，國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目用地44.6504公頃，占用地規(guī)模的54.9%，招商引資企業(yè)用地31.044公頃，占用地規(guī)模的38.2%，其他項(xiàng)目用地5.542公頃，占用地規(guī)模的6.9%，而2008年規(guī)劃預(yù)審用地12.8公頃，報(bào)批用地26.7951公頃，其中農(nóng)用地25.2784公頃，報(bào)批面積占用地面積32.9%，還有67.1%的項(xiàng)目用地是提前用地，邊用邊批，或用后再批或不批。有的公益事業(yè)（如學(xué)校、公路等）等項(xiàng)目用地只是依標(biāo)準(zhǔn)給被征地農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，簽訂用地協(xié)議后，動(dòng)工修建，就不再審批。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目用地單位還要使用大量的土地，臨時(shí)搭建工棚、擺放設(shè)施，同時(shí)會(huì)引發(fā)許多次生矛盾，尤其在補(bǔ)償、拆遷、用地?cái)?shù)量和范圍上與農(nóng)戶發(fā)生爭(zhēng)議，導(dǎo)致糾紛、阻工現(xiàn)象屢屢發(fā)生，如沿渡河電業(yè)工程用地在規(guī)劃拆遷、臨時(shí)用地補(bǔ)償及復(fù)墾環(huán)節(jié)上，經(jīng)常發(fā)生糾紛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)共協(xié)調(diào)、化解矛盾140余起。從以上現(xiàn)象可以看出，項(xiàng)目用地秩序亟待規(guī)范。

2 現(xiàn)狀成因分析

通過(guò)國(guó)土部門(mén)開(kāi)展的一系列土地執(zhí)法行動(dòng)以及通過(guò)“衛(wèi)片執(zhí)法”對(duì)違法用地行為的嚴(yán)肅查處，用地企業(yè)還是“大法不犯，小錯(cuò)不斷”，為什么項(xiàng)目用地秩序較混亂，用地中會(huì)產(chǎn)生許多次生予盾，糾紛不斷呢？究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：

2.1 用地單位規(guī)范用地意識(shí)弱

用地單位在用地過(guò)程中，只考慮工程設(shè)計(jì)，只考慮如何順利施工，不考慮百姓利益，不考慮用地合法性。主要表現(xiàn)在以下方面，一是權(quán)力關(guān)系從中作梗。用地單位認(rèn)為是國(guó)家重點(diǎn)工程，不管程序是否合法，如不及時(shí)用地，就直接向省級(jí)反映，招商企業(yè)用地認(rèn)為若沒(méi)按企業(yè)意思用地，就向州、縣反映，其他企業(yè)若要用地，就先占地再找關(guān)系說(shuō)情。形成“重點(diǎn)工程強(qiáng)制用地，招商企業(yè)關(guān)系用地，其他工程違法用地”的現(xiàn)象。二是不按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。在用地過(guò)程中，有的用地私下與農(nóng)戶協(xié)商，不管面積多少，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多少，就是幾百或幾千元了事。三是沒(méi)有及時(shí)辦理用地審批手續(xù)。在項(xiàng)目用地時(shí)，由于怕農(nóng)戶阻工，影響工程進(jìn)度，只是依標(biāo)準(zhǔn)給農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，不辦理用地審批手續(xù)。四是超越范圍用地。尤其是在臨時(shí)用地中，經(jīng)常為了一時(shí)的施工方便而越界占地。五是項(xiàng)目用地時(shí)間緊。許多項(xiàng)目用地時(shí)間提前，項(xiàng)目用地從規(guī)劃、動(dòng)工、竣工都需要一段時(shí)間，而由于多種原因，工程遲遲不能上馬，一旦動(dòng)工，時(shí)間緊迫，工期在急，施工企業(yè)只想按期竣工，對(duì)手續(xù)是否得到審批嚴(yán)重忽視。

2.2 被征地農(nóng)民的期望值高

一是不按程序要求補(bǔ)償。被征地農(nóng)戶經(jīng)常找施工單位要求直接給現(xiàn)金補(bǔ)償，不給錢(qián)不準(zhǔn)動(dòng)工。二是不依標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行補(bǔ)償。被征地農(nóng)戶要求“不依面積，給多少錢(qián)就動(dòng)，不給就不動(dòng)”，不按國(guó)家明文規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。因此，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)民阻工、用地企業(yè)與農(nóng)戶扯皮的現(xiàn)象，因法院排妨致使工期經(jīng)常延誤，用地難度較大。

2.3 政策法規(guī)的約束性強(qiáng)

是由于為了守住耕地保護(hù)紅線，用地手續(xù)辦理周期相對(duì)較長(zhǎng)，程序多，手續(xù)繁瑣。二是土地規(guī)劃調(diào)整工作相對(duì)滯后。由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及國(guó)家政策變化，土地利用總體規(guī)劃編制與調(diào)整相對(duì)跟不上。三是用地計(jì)劃指標(biāo)限制。年初所定用地計(jì)劃，由于政策變化，到年終啟動(dòng)新項(xiàng)目的時(shí)候，用地計(jì)劃卻早已用完，用地?zé)o法審批。

2.4 土地執(zhí)法力度不夠

土地的合理利用必須用嚴(yán)格的土地執(zhí)法作保障，而在實(shí)際的土地執(zhí)法過(guò)程中，因各種利益和關(guān)系網(wǎng)的存在，致使土地執(zhí)法受到限制。比如在項(xiàng)目用地審批中，經(jīng)常出現(xiàn)以言代法、隨意減免費(fèi)用、減少程序，甚至默許違法占地的現(xiàn)象。尤其是公益事業(yè)（學(xué)校、公路及其他設(shè)施）用地，從某種程度上講，為了加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程，滿足某一時(shí)間段內(nèi)的工作需要，就可能與土地執(zhí)法發(fā)生沖突。在這樣的前提下，土地執(zhí)法監(jiān)察往往陷入比較尷尬的局面，要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)建設(shè)和嚴(yán)格執(zhí)法之間的關(guān)系比較困難，從而影響了土地執(zhí)法的力度和效果。

3 對(duì)策及建議

我們國(guó)家正處于發(fā)展中，各項(xiàng)工作都在積極建設(shè)，尤其是許多城市在發(fā)展中遇到了用地的煩惱，每向前一步，都會(huì)受到土地供需矛盾的挑戰(zhàn)。各省紛紛出臺(tái)政策拉動(dòng)內(nèi)需，無(wú)疑會(huì)增加很多用地需求，同時(shí)在規(guī)范用地上也面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，要確保耕地占補(bǔ)平衡，確?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須在管理上增加措施，結(jié)合我縣實(shí)際，本文認(rèn)為應(yīng)該采取以下措施：

3.1 加強(qiáng)輿論宣傳

切實(shí)加大土地法律法規(guī)的宣傳力度，著力營(yíng)造依法用地、依法管地、依法護(hù)地的濃厚氛圍，為轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的用地觀念，規(guī)范我縣用地秩序創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。要增加法律透明度。通過(guò)對(duì)違法案件查處，對(duì)法規(guī)法律宣傳，讓干部清楚、群眾明白，耕地保護(hù)是一條“高壓線”，明白其中利害關(guān)系。同時(shí)要加強(qiáng)與決策層面的溝通。國(guó)土部門(mén)的干部要全面熟悉國(guó)家土地利用的政策，加強(qiáng)對(duì)土地政策的系統(tǒng)學(xué)習(xí)和研究，找準(zhǔn)用地需求與政策法規(guī)的切入點(diǎn)，最后將相關(guān)政策、調(diào)查報(bào)告等與領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通，以供領(lǐng)導(dǎo)正確決策。

3.2 嚴(yán)格規(guī)范管理

貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》精神，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度。各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目要盡量少占或不占耕地，并確保先補(bǔ)后占，占補(bǔ)平衡；加大存量和低效土地挖潛力度，嚴(yán)格執(zhí)行用地標(biāo)準(zhǔn)、用地程序。其次，要加大執(zhí)法力度。嚴(yán)厲查處未經(jīng)審批擅自占用集體土地建住宅和其他改變土地用途的違法案件，做到發(fā)現(xiàn)一起查處一起，形成強(qiáng)大威懾效果。同時(shí)要建立健全執(zhí)法監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，采取有效措施，做到早發(fā)現(xiàn)，早制止，早處理，減少投資建設(shè)損失，降低執(zhí)法成本。三是要嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)制。實(shí)行責(zé)任追究，地方政府官員對(duì)當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)，節(jié)約用地和土地執(zhí)法負(fù)總責(zé)，國(guó)土部門(mén)干部承擔(dān)直接工作責(zé)任，若有失誤，嚴(yán)格追究。

3.3 積極優(yōu)質(zhì)服務(wù)

作為國(guó)土部門(mén)，應(yīng)為用地項(xiàng)目單位提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，從源頭上杜絕違法用地，規(guī)范用地行為。一是搞好政策咨詢。為用地企業(yè)搞好法律咨詢和政策解釋?zhuān)赋鼍唧w操作的辦法，讓用地企業(yè)在用地過(guò)程中少走彎路。二是加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌和管理。抓緊修編，將新增建設(shè)項(xiàng)目納入新一輪規(guī)劃統(tǒng)籌安排，重點(diǎn)保障。三是提供用地“一條龍”服務(wù)。整合局內(nèi)單位現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，給用地企業(yè)提供從“地勘地災(zāi)評(píng)估-勘測(cè)定界-土地估價(jià)-土地代征”一條龍服務(wù)，在政策范圍內(nèi)切實(shí)減少用地企業(yè)辦理手續(xù)的麻煩，盡量做到一次到位。四是建立審批快車(chē)道。加快用地預(yù)審，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的緩急程度，優(yōu)先安排，科學(xué)調(diào)整計(jì)劃安排，突出重點(diǎn)和急需，提高工作效率，從而建立審批快車(chē)道。五是加大耕地后備資源開(kāi)發(fā)整理力度。通過(guò)土地整理，復(fù)墾和開(kāi)發(fā)，低丘崗田改造，提高耕地質(zhì)量，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，確保耕地動(dòng)態(tài)平衡。

3.4 切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益

一是嚴(yán)格履行征地程序。公開(kāi)透明操作，依法履行告知、聽(tīng)證等程序。二是完善征地補(bǔ)償辦法。合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，積極拓展安置渠道，積極爭(zhēng)取多項(xiàng)政策，優(yōu)先解決被征地農(nóng)戶的實(shí)際問(wèn)題。三是加強(qiáng)征地實(shí)施過(guò)程監(jiān)督。從征地程序、面積丈量、費(fèi)用補(bǔ)償過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，確保補(bǔ)償費(fèi)用足額支付到被征地農(nóng)戶手中。

4 結(jié)束語(yǔ)

近年來(lái)，通過(guò)國(guó)家的宏觀管理，堅(jiān)持兩個(gè)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地制度，我國(guó)耕地面積減少的速度明顯趨緩。隨著《意見(jiàn)》的出臺(tái)，可見(jiàn)國(guó)家更加重視土地的科學(xué)利用和規(guī)范管理。為了用足用好國(guó)家各項(xiàng)土地政策，我縣尚需要積極的探索和實(shí)踐。只有注重縣域土地的宏觀管理，發(fā)揮土地的綜合效益，才能保障項(xiàng)目的實(shí)施真正推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，真正造福于民。

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作者簡(jiǎn)介：向險(xiǎn)峰（1973，9-），男，工程師。