王 祎/東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院

淺談將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市理論實(shí)踐化的幾點(diǎn)建議

王 祎/東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院

十七大黨中央提出了關(guān)于“農(nóng)村建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)”的決策，十八屆三中全會(huì)國(guó)家對(duì)土地問(wèn)題進(jìn)一步提出了一系列的有針對(duì)性的政策及法規(guī)，同時(shí)涌現(xiàn)出一系列的土地改革的理論，包括農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革等政策。但是理論雖在，土地改革的問(wèn)題不斷涌現(xiàn)并且日益嚴(yán)重。理論與現(xiàn)實(shí)之間仍舊存在著很多脫節(jié)的地方，即理論與實(shí)踐相背離。為盡快解決土地問(wèn)題，防止更多的土地問(wèn)題涌現(xiàn)出來(lái)，所以將土地改革的理論實(shí)踐化亟待實(shí)現(xiàn)。

土地改革問(wèn)題；土地改革政策及法規(guī)；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市；理論實(shí)踐化

土地改革，具體來(lái)說(shuō)就是土地制度改革，內(nèi)容涉及多個(gè)方面，包括土地稅收制度改革、產(chǎn)權(quán)制度改革、使用權(quán)制度改革等。中國(guó)自古就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)為我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)，因此土地制度的改革更顯得尤為重要，關(guān)于土地制度的改革也一直都在進(jìn)行。

2013年黨的十八屆三中全會(huì)順利召開(kāi)，并決定通過(guò)進(jìn)行新一輪的土地改革，在現(xiàn)存土地狀況的基礎(chǔ)上具體提出了關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革的要求。2014年12月31日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，決定在全國(guó)選取30左右個(gè)縣（市）行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。2015年2月25日全國(guó)人大常委會(huì)審議相關(guān)決定草案，并且擬授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)），暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。2015年11月2日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》對(duì)與開(kāi)展以農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)進(jìn)行了全面部署，并對(duì)改革試點(diǎn)工作提出了系統(tǒng)而具體的要求。至此，土地改革的理論準(zhǔn)備順利進(jìn)行并逐步成型，基于理論之上并驗(yàn)證理論可操作性的土地改革實(shí)踐亟待涌現(xiàn)。

當(dāng)今中國(guó)GDP迅猛發(fā)展，已然超越日本成為世界第二經(jīng)濟(jì)大國(guó)。但無(wú)論中國(guó)經(jīng)濟(jì)怎么發(fā)展，法治如何構(gòu)建，社會(huì)如何發(fā)展，土地制度仍舊是一個(gè)當(dāng)今中國(guó)無(wú)論怎么都繞不過(guò)去的歷史體制問(wèn)題，改革涉及的范圍廣，牽扯的人員多，難度十分巨大。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，由土地引發(fā)的信訪案件逐年增加，因不平等對(duì)待和不公平利益的劃分產(chǎn)生的社會(huì)案件也偶有顯現(xiàn)。2003年安徽青陽(yáng)朱正亮夫婦因拆遷糾紛在天安門(mén)前自焚、2009年成都金牛區(qū)唐福珍因被強(qiáng)拆建筑而于樓頂自焚、2014年3月山東省平度因未拿到征地補(bǔ)償而引發(fā)的征地縱火案造成1死3傷，直至最近發(fā)生在山東平邑的拆遷血案，其核心的事情都是圍繞為農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的爭(zhēng)奪而發(fā)生。土地是關(guān)乎農(nóng)民最切身利益的財(cái)富，在很多農(nóng)村一片土地甚至是一家老少的全部財(cái)產(chǎn)來(lái)源。改善農(nóng)民生活，保障農(nóng)民利益，破除城鄉(xiāng)二元機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化無(wú)一不直指土地改革。土地改革亟待進(jìn)行，如何把理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐是改革的首要難題。

2015年8月27日，全國(guó)首宗關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的拍賣(mài)在貴州省遵義市湄潭縣拉開(kāi)了帷幕。此次拍賣(mài)被拍宗地面積為3332平方米，規(guī)劃用途為商業(yè)和服務(wù)業(yè)，最終以80萬(wàn)元成交。此次拍賣(mài)的順利舉行昭示著2007年十七大提出的“農(nóng)村建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)”，在經(jīng)歷了8年的理論準(zhǔn)備后，正式走出理論融入了實(shí)踐之中，昭示著中共中央關(guān)于土地改革的政策正式走出了中南海進(jìn)入了基層農(nóng)村，標(biāo)志著農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)取得了突破性的進(jìn)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至11月3日，浙江、貴州、四川等省的試點(diǎn)縣已經(jīng)完成6宗共計(jì)58.59畝的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，成交總價(jià)為2493.07萬(wàn)元。農(nóng)村土地改革制度的實(shí)踐正處于夯實(shí)的理論指導(dǎo)之下，穩(wěn)步向前邁進(jìn)。

2007年十七大提出的“農(nóng)村建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)”的決策，顯然是想以市場(chǎng)手段來(lái)解決農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)變的爭(zhēng)議，減少因權(quán)錢(qián)交易帶來(lái)的與民爭(zhēng)利的社會(huì)動(dòng)蕩，保障人民利益，穩(wěn)定社會(huì)秩序，但十八屆三中全會(huì)提出“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”這一概念又將農(nóng)村建設(shè)用地限縮于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

為解決黨中央關(guān)于土地的問(wèn)題，解決農(nóng)民群眾切實(shí)的生活問(wèn)題，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，充分利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，將我國(guó)土地改革的理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，筆者提出如下幾點(diǎn)建議。

1.充分利用當(dāng)?shù)刭Y源，就地入市。結(jié)合農(nóng)村建設(shè)用地所在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及其所處區(qū)位，將小面積的建設(shè)用地集中成片，再聯(lián)合周邊村莊農(nóng)民的宅基地發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、鄉(xiāng)村旅游，在這樣的地方就地入市，既能為農(nóng)民增加二三產(chǎn)業(yè)的收入，更能提高建設(shè)用地入市的利用率。

2.擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范圍。當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的定義是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，這種定義未免將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范圍縮小化。如果將經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)U(kuò)展為包括鄉(xiāng)村旅游的服務(wù)設(shè)施用地、農(nóng)產(chǎn)品加工場(chǎng)、廢棄的學(xué)校、農(nóng)民滿足生活后多余的宅基地、公共服務(wù)用地在內(nèi)的只要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)定的土地，就可以入市，這樣在擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍的基礎(chǔ)上，為協(xié)調(diào)民生，合理提高個(gè)人收益提供了更為廣闊的道路。

3.政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中秉持依法行政。農(nóng)民不斷上訪，自焚、血案的不斷發(fā)生，除國(guó)家關(guān)于土地政策不夠完善這一根本原因之外，不乏政府“不作為、亂作為、怠作為”的原因。如何確定政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的角色定位，是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)中堅(jiān)持依法行政的重要前提。政府在該項(xiàng)試點(diǎn)中只能起引導(dǎo)、調(diào)控、服務(wù)與監(jiān)管的作用，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供所需的行政支持，并監(jiān)督該項(xiàng)工作的合法合理運(yùn)行，避免再發(fā)生像征收與拆遷活動(dòng)中的行政越位。

4.保障農(nóng)民的應(yīng)得利益。“拆遷大隊(duì)”一詞曾被國(guó)內(nèi)外人民所調(diào)侃，征地與拆遷矛盾多多的原因主要是政策對(duì)于土地入市增值收益的分配沒(méi)有把握好。征收農(nóng)民的土地，政府獲利遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人民，農(nóng)民未得到屬于其的應(yīng)得利益。因此，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的過(guò)程中，對(duì)入市取得的收益，要在充分保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上同時(shí)建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易所得收益與土地征收補(bǔ)償、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)格的均衡機(jī)制。

通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來(lái)推動(dòng)土地制度的改革，逐步實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)；實(shí)現(xiàn)非公共利益所需的建設(shè)用地均通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)來(lái)解決。堅(jiān)持“土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條紅線，防止走歷史的老路。自2007年十七大以來(lái)，“農(nóng)村建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)”這一概念就在我國(guó)土地改革的進(jìn)程中逐步留下屬于它的痕跡，八年以來(lái)，黨中央不斷在理論上完善這一概念。馬克思主張理論與實(shí)踐相結(jié)合，只有在實(shí)踐才是辨別真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。土地改革亟待進(jìn)行，只有把理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐才是土地改革的成功之本。