江蘇南水北調(diào)工程運行初期省內(nèi)水費收繳機制探討

茅婷婷

江蘇南水北調(diào)工程運行初期省內(nèi)水費收繳機制探討

茅婷婷

南水北調(diào)工程的建設為經(jīng)濟、社會和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，而為保證工程的良性運行，水費是工程運行的基本保證。但我省南水北調(diào)水費收繳機制尚未建立，直接影響工程初期的正常運行。在分析了我省南水北調(diào)工程特點及水費收繳存在問題的基礎上，本文提出了水價的成本分攤、財政補償及兜底機制以及水費的收繳模式等建議。

江蘇南水北調(diào)工程；水費收繳機制；探討

南水北調(diào)東線工程是跨流域水資源配置工程，工程的良性運行關系到沿線經(jīng)濟、社會和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而南水北調(diào)工程水費是工程良性運行的基本保證。目前，國家發(fā)改委已制定了南水北調(diào)東線一期主體工程運行初期供水價格政策，但我省運行初期省內(nèi)水費的收繳機制尚未建立，因此，為保證工程的良性運行，發(fā)揮工程效益，針對江蘇南水北調(diào)供水特點和存在的問題，探索江蘇南水北調(diào)省內(nèi)水費收繳機制是有一定的必要的。

一、江蘇南水北調(diào)供水的特點分析

南水北調(diào)東線工程是在我省現(xiàn)有江水北調(diào)基礎上擴大規(guī)模、向北延伸，東線一期工程完成后，多年平均總供水量162.8億立方米，新增供水36億立方米，其中江蘇19.25億立方米（含農(nóng)業(yè)10.63億立方米）、山東13.53億立方米、安徽3.23億立方米。我省境內(nèi)南水北調(diào)工程具有以下幾個特點：

（一）新老工程互為完整的調(diào)水體系

東線一期工程是對現(xiàn)有江水北調(diào)工程更新改造、完善梯級配置和提高運行管理水平，是現(xiàn)有江水北調(diào)工程體系的升級,新老工程共同組成江蘇段南水北調(diào)東線一期工程體系，新建的南水北調(diào)工程不能獨自形成調(diào)水系統(tǒng)。

（二）兼顧調(diào)水、防洪、排澇等多功能

我省南水北調(diào)工程體系不僅具有供水功能，在增加供水規(guī)模和能力的同時，還保留和增加了防洪、排澇、航運等能力。

（三）新老工程供水水量無法區(qū)分

東線一期工程完成后，新老工程將作為一個工程系統(tǒng)，統(tǒng)一調(diào)度、聯(lián)合運行，實際運行中，從輸水干線到用水戶無法區(qū)分新建工程和現(xiàn)有工程供水。

（四）農(nóng)業(yè)用水多，農(nóng)民承受能力差

我省南水北調(diào)工程供水對象不僅包括工業(yè)、生活等非農(nóng)業(yè)供水，其中大部分是農(nóng)業(yè)供水。作為弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民承受能力較差，需要相應的補償、補貼機制進行保障。

（五）新老工程運行機制不同

現(xiàn)有江水北調(diào)工程中省屬管理處及省指定泵站管理單位均為事業(yè)單位，由省財政支付運行、維護、管理和更新改造費用。市屬泵站各類費用主要由地方財政承擔，省財政給予適當補貼。而南水北調(diào)工程將按照“還貸、保本、微利”的水價形成機制，實行準市場運作。

二、省內(nèi)水費收繳存在問題分析

（一）新老工程水價定價機制不同

我省江水北調(diào)工程是主要由我省投資興建的跨流域調(diào)水工程，促進了蘇北地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，取得了顯著的社會經(jīng)濟效益。江水北調(diào)工程主要以防洪、排澇、航運等公益性功能為主，水利工程水價體現(xiàn)公益性，制定的水價低于成本價，運行管理費用是通過財政經(jīng)費包干和優(yōu)惠電價等政策來進行補償；而南水北調(diào)工程水價的定價機制則是根據(jù)《南水北調(diào)工程可研報告》，按照“準市場”機制的要求，逐漸建立“保本、還貸、微利”的水價形成機制，確保工程的良性運行。但我省省內(nèi)收取的水利工程水價只能是一個價格，因此需要做好新老工程水價的銜接以及水費的分配研究工作。

（二）良性的水價機制尚未建立

由于水利工程供水的特殊性，其用水對象廣泛，提高水價是涉及眾多用水戶的切實利益的問題。江蘇現(xiàn)行水價實行的是單一從量（按灌溉田畝或按用水量）計收制，從用水戶角度，因水價由財政進行補貼，定價低，進而造成用水浪費嚴重、節(jié)水意識淡薄等惡果。兩部制水價、季節(jié)差價以及累進制水價等水價體系仍未建立，沒有形成良性的供用水管理機制。

（三）農(nóng)業(yè)水價補償機制不完善

因我省南水北調(diào)工程受水區(qū)位于經(jīng)濟欠發(fā)達的蘇北地區(qū)，供水對象不僅包括工業(yè)、生活等非農(nóng)業(yè)供水，其中大部分是農(nóng)業(yè)供水，約占總供水量的60%以上，如按照供水成本收取農(nóng)業(yè)水費，作為弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民承受能力較差，勢必影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和糧食安全。南水北調(diào)工程既要良性運行，又要不增加農(nóng)民負擔，必須要研究制定相應的補償、補貼機制來進行保障。

（四）南水北調(diào)受水區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡

南水北調(diào)供水是按照由南向北梯級調(diào)水，水價逐級提高；但沿線途徑的受水區(qū)基本處于我省蘇北地區(qū)，經(jīng)濟本身欠發(fā)達，越往北承受能力越弱，水費的收繳存在一定的困難。因此，需要統(tǒng)籌考慮受水區(qū)的經(jīng)濟承受能力，研究相應的扶持傾向政策，從而進行水價的區(qū)域平衡。

三、省內(nèi)水費收繳機制研究初探

我省南水北調(diào)運行機制的初步研究主要包括在發(fā)改委定價的基礎上，省內(nèi)的水價如何執(zhí)行以及省內(nèi)水費收繳體系的建立兩方面內(nèi)容。

（一）省內(nèi)水價執(zhí)行

1.供水成本的分攤

南水北調(diào)工程完成后，新老工程將作為一個工程系統(tǒng)，統(tǒng)一調(diào)度、聯(lián)合運行，用水戶無法區(qū)分新建工程或是現(xiàn)有工程的供水水量；且我省南水北調(diào)受水區(qū)主要集中在蘇北欠發(fā)達地區(qū)。我省蘇南蘇北經(jīng)濟發(fā)展不均衡，省內(nèi)水費的收繳政策應傾向扶持蘇北發(fā)展，充分考慮用戶的承受能力和避免水價調(diào)整幅度過大，影響社會穩(wěn)定。建議在發(fā)改委定價的基礎上，測算我省實際承擔的供水成本，并考慮在全省范圍內(nèi)以提高水利工程供水價格形式進行分攤。

2.提高全省非農(nóng)業(yè)用水價格和受水區(qū)農(nóng)業(yè)價格

由于我省南水北調(diào)工程新增供水大部分是農(nóng)業(yè)用水，作為弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢群體的農(nóng)業(yè)，加之農(nóng)民承受能力較差，且目前水利工程供農(nóng)業(yè)用水價格僅為0.9-1.7分/立方米，大幅提高農(nóng)業(yè)用水價格十分困難。在“十三五”期間，我省即將處于工業(yè)化、城市化加速期，水資源供需矛盾和水環(huán)境治理問題必將日益突出，勢必要加快實現(xiàn)從粗放用水向節(jié)約用水轉(zhuǎn)變，從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變。因此，一是建議省內(nèi)供水成本費用通過提高全省水利工程供非農(nóng)業(yè)用水的價格來分攤，減輕農(nóng)業(yè)用水負擔；二是同時適當提高受水區(qū)農(nóng)業(yè)供水價格，一方面能減輕對我省非受水區(qū)供水價格提高的影響；另一方面調(diào)整受水區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格，有利于增強農(nóng)民節(jié)約用水意識，加強用水管理，形成良性的供用水管理機制，建議為不增加農(nóng)民負擔，受水區(qū)農(nóng)業(yè)用水水費由財政負擔，改暗補為明補，實行多用繳費、少用獎勵的獎懲機制。

3.建立財政補貼機制或兜底機制

按照發(fā)改委測算的我省省內(nèi)平均水價為0.41元/m3，新增19.25億方供水，我省省內(nèi)供水成本約7.46億元，扣除增供水量執(zhí)行現(xiàn)行價格可彌補成本0.777億元后，需通過水價調(diào)整的新增總成本費用為6.683億元。若全部用非農(nóng)用水分攤，則需提高非農(nóng)用水價格約為0.11元/m3，按照目前水利工程水費的收取情況分析，全省實際可收費非農(nóng)業(yè)供水量僅30億立方米，按增加0.11元/m3估算，全省可增收南水北調(diào)水費僅3.3億元，與6.683億元仍有3.38億元的資金缺口；且我省作為受水區(qū)，按照國家兩部制水價政策，每年我省需繳納的基本水費約3.465億元，供用水管理條例中要求水費要足額按時收繳，因此，水費征收缺口建議由財政補助解決，同時要研究建立基本水費的兜底機制。

（二）省內(nèi)水費收繳

1.水費征收主體

我省新建南水北調(diào)工程與現(xiàn)有的江水北調(diào)工程在供水量上不可區(qū)分，現(xiàn)有水利工程的水費是由省水行政主管部門負責，而新建工程今后采用準市場化的方式運作，若新建工程運行初期的水費就由市場化主體（供水公司）收繳會存在一定的困難，一是新增工程水費的水量無法單獨計量；二是水費的收繳與地方水行政主管部門關系密切，以供水公司為主體進行收繳，不利于與地方水行政部門的協(xié)調(diào)。因此，建議在運行初期仍以省級水行政主管部門作為省內(nèi)水費收繳主體，既能利用現(xiàn)有的水費收繳體系，又能協(xié)調(diào)與地方水行政管理部門的關系，有利于水費的收繳。

2.水費收繳合同

省供水公司以委托合同的形式，委托省水利主管部門進行水費的收繳，并通過合同約定，約定新老工程水費收繳分配的方式及原則?？紤]南水北調(diào)工程運行初期，供水量達不到設計規(guī)模，收繳的水費不足彌補江蘇供水的實際成本等問題；現(xiàn)有工程的管理維護經(jīng)費是由財政經(jīng)費撥款，運行管理有一定的保障，而南水北調(diào)新建工程是完全準市場化運作，基本運行費用及還本付息費用全部由水費承擔，因此，建議新老工程水費的分配，應優(yōu)先滿足新建工程基本運行維護及還本付息的需要。

3.相關保障

為保證水費能夠足額收繳，滿足工程的正常運行，要明確市縣機構的相關責任，市縣水利局負責區(qū)域內(nèi)的水費征收管理，市縣明確南水北調(diào)輸水干線口門管理單位，承擔供水計量和用水控制工作。市縣明確水費征收單位，負責征收和繳納水費。

四、結(jié)論

省內(nèi)水價的執(zhí)行需要充分考慮受水區(qū)的實際承受能力，以一定的政策進行區(qū)域扶持，避免水價調(diào)整過大，影響社會穩(wěn)定；同時，省財政要建立農(nóng)業(yè)用水財政補償機制，形成良性的供用水管理機制，建立水費的缺口補貼及兜底機制，保證水費的足額收繳。采用委托管理的水費收繳方式一是能利用現(xiàn)有的水費征收體系，與現(xiàn)有的水費收繳體系進行有機結(jié)合，減少運行初期水費征收機構成立的成本費用；二是委托省水行政主管部門進行收費，有利于協(xié)調(diào)地方水行政主管部門，提高水費的收繳率；三是利用合同約定，明確新老工程水費的分配原則及方法，有利于保證新增工程供水的水費收繳，保證新建工程的良性運行。

[1]關于南水北調(diào)東線一期主體工程運行初期水價政策[J].國家發(fā)改委，2014，（01）.

[2]南水北調(diào)東線江蘇段管理體制與運營機制研究[J].河海大學，省南水北調(diào)辦公室，江蘇水源公司，2008，（09）.

[3]江蘇南水北調(diào)水費征收體系及其運行機制研究報告[J].南通大學技術轉(zhuǎn)移中心，南水北調(diào)東線江蘇水源有限責任公司，2013，（03）.

[4]南水北調(diào)東線一期江蘇境內(nèi)水價測算實務研究[J].河海大學，南水北調(diào)東線江蘇水源有限責任公司，2014，（08）.

茅婷婷，江蘇揚州人，碩士研究生，南水北調(diào)東線江蘇水源有限責任公司計劃發(fā)展部副主管，從事南水北調(diào)工程管理體制與運行機制、水價水費測算、公司戰(zhàn)略規(guī)劃研究等工作。

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1008-4428（2015）03-12-02