柏必成

(中共河南省委黨校 公共管理教研部，鄭州 451000)

一、引言

附加性政策執(zhí)行又可簡(jiǎn)稱為政策附加或附加性執(zhí)行，與象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、替換性執(zhí)行等都是政策執(zhí)行不力或政策執(zhí)行阻滯的表現(xiàn)形式，這在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界是早已明確的［1］。將政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)形式予以分類，這對(duì)于政策執(zhí)行理論的知識(shí)積累具有重要意義，因?yàn)檫@種分類有助于加強(qiáng)人們對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)以及進(jìn)一步的理論建構(gòu)，“不進(jìn)行分類，各種現(xiàn)象看起來(lái)就是混亂無(wú)序且難以理解的”［2］。

然而，理論的研究顯然不能停留于對(duì)現(xiàn)象進(jìn)行粗線條的勾勒與分類上，更為重要的是探究隱藏在現(xiàn)象背后的邏輯機(jī)理與因果機(jī)制，因?yàn)樯鐣?huì)科學(xué)研究的核心任務(wù)就在于解釋［3］?？陀^來(lái)講，現(xiàn)有的研究并不缺乏對(duì)政策執(zhí)行不力原因的解釋，但這種解釋往往還是將政策執(zhí)行不力作為一個(gè)宏大而籠統(tǒng)的問(wèn)題，多是將政策執(zhí)行不力歸咎于政策方案的不科學(xué)、政策資源的不充分、執(zhí)行主體的不配合、目標(biāo)群體的不支持等等。這樣的研究思路一旦固化為一種模式，就很難使政策執(zhí)行理論的研究再向前邁出實(shí)質(zhì)性的一步，以至產(chǎn)生大量的重復(fù)性研究。這樣的重復(fù)性研究本來(lái)是可以避免的，因?yàn)樵趯?duì)政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)形式進(jìn)行分類之后，政策執(zhí)行不力這一宏大的問(wèn)題事實(shí)上就被細(xì)分為更加具體的問(wèn)題了，諸如象征性執(zhí)行的問(wèn)題、選擇性執(zhí)行的問(wèn)題、附加性執(zhí)行的問(wèn)題等等。令人遺憾的是，回顧現(xiàn)有的政策執(zhí)行研究文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)大量所謂的解釋性研究并沒(méi)有真正將以上分類作為進(jìn)一步探討的基點(diǎn)，很少有人專門以某一種特定類型的政策執(zhí)行不力現(xiàn)象作為研究對(duì)象①，著力于探討這種現(xiàn)象背后的發(fā)生機(jī)制，這就使人們對(duì)政策執(zhí)行不力現(xiàn)象的分類與對(duì)政策執(zhí)行不力現(xiàn)象的解釋不能很好銜接起來(lái)。

事實(shí)上，每一種政策執(zhí)行不力的類型都有其特殊之處，附加性執(zhí)行也不例外。本文準(zhǔn)備以附加性執(zhí)行作為研究對(duì)象，一是因?yàn)檫x取某種特定類型的政策執(zhí)行不力問(wèn)題進(jìn)行研究，有助于將政策執(zhí)行不力這個(gè)大的問(wèn)題予以具體化，同時(shí)有助于對(duì)政策執(zhí)行不力現(xiàn)象進(jìn)行更加細(xì)致的觀察、對(duì)政策執(zhí)行不力問(wèn)題予以更加深入的探究;二是因?yàn)殛P(guān)于附加性執(zhí)行的研究在整個(gè)政策執(zhí)行理論研究中本身比較薄弱，對(duì)于附加性執(zhí)行的外在表現(xiàn)、內(nèi)在實(shí)質(zhì)以及發(fā)生的原因與機(jī)理，當(dāng)前還缺乏專門的研究。針對(duì)現(xiàn)有研究的不足，在后續(xù)的內(nèi)容中，本文首先著力于分析附加性執(zhí)行的外在表現(xiàn)與內(nèi)在實(shí)質(zhì)，在此基礎(chǔ)上，本文接下來(lái)著重探究附加性執(zhí)行背后的因果機(jī)制，明確附加性執(zhí)行發(fā)生的原因與邏輯，以圖對(duì)政策執(zhí)行理論的建構(gòu)有所助益。

本文主要采用案例分析與分析型敘事的研究方法［4］，選取真實(shí)世界和現(xiàn)實(shí)情境中發(fā)生的兩個(gè)典型案例②，其一是福建省永安市的中考購(gòu)房加分事件，其二是安徽省的固鎮(zhèn)事件，試圖通過(guò)對(duì)具體案例的研究來(lái)分析附加性執(zhí)行的外在表現(xiàn)、內(nèi)在實(shí)質(zhì)以及發(fā)生的機(jī)理。

二、案例呈現(xiàn):附加性執(zhí)行的兩個(gè)典型案例

(一)福建省永安市的中考購(gòu)房加分事件

時(shí)間與背景。2008 年9 月，福建省永安市出臺(tái)了一項(xiàng)中考加分政策。當(dāng)時(shí)，就全國(guó)大的環(huán)境來(lái)看，從2007 年進(jìn)入2008 年，我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)了一個(gè)令人始料不及的逆轉(zhuǎn)，肇始于美國(guó)的次貸危機(jī)終于演變成了一場(chǎng)席卷全球的金融危機(jī)，在這樣一個(gè)全球化的背景之下，我國(guó)也難以獨(dú)善其身，國(guó)內(nèi)許多行業(yè)都不同程度上出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)困境，房地產(chǎn)業(yè)也不例外。從2003 年我國(guó)第一次提出“房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動(dòng)力強(qiáng)，已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”(2003 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》)以后，房地產(chǎn)業(yè)一直呈現(xiàn)出一派繁榮景象，住房?jī)r(jià)格連年攀升，房地產(chǎn)投資額也是連年高速增長(zhǎng)。然而，從2007 年底開(kāi)始，我國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)逐步由熱轉(zhuǎn)冷，出現(xiàn)了量?jī)r(jià)齊跌的局面，2008 年1～11 月，全國(guó)商品房銷售面積同比下降18.3%，其中商品住房銷售面積下降18.8%;商品房銷售額同比下降19.8%，其中商品住房銷售額下降20.6%［5］。為了應(yīng)對(duì)不景氣的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，我國(guó)不少地方政府先于中央政府紛紛推出救市“新政”。福建省永安市的中考購(gòu)房加分政策就是在這樣一個(gè)背景下出臺(tái)的。

該項(xiàng)中考加分政策的內(nèi)容。福建省永安市的這項(xiàng)中考加分政策于2008 年的5 月份開(kāi)始醞釀，當(dāng)年9 月中旬正式對(duì)外公布，并在來(lái)年該市制定的《永安市2009 年高中階段招生工作意見(jiàn)》中得到重申:應(yīng)屆初中畢業(yè)生中2007 年9 月至2009 年6 月1 日在永安城區(qū)購(gòu)置商品房，購(gòu)房總金額達(dá)到25 萬(wàn)元，已付清總房款或辦妥按揭貸款手續(xù)的購(gòu)房戶(持房管局備案的購(gòu)房合同及永安市購(gòu)買商品房享受相關(guān)優(yōu)惠政策手冊(cè)、發(fā)票、貸款合同)子女享受10 分照顧，免收學(xué)費(fèi)、擇校費(fèi)減半。

事件的后續(xù)進(jìn)展。永安市的中考購(gòu)房加分政策公布后，當(dāng)?shù)厝罕娕c社會(huì)輿論反應(yīng)強(qiáng)烈，一些學(xué)生家長(zhǎng)發(fā)出了諸如“以金錢來(lái)決定一個(gè)考生的未來(lái)，是教育的悲劇”之類的憤慨［6］，網(wǎng)友也在永安當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)絡(luò)論壇上發(fā)表了《中考可以這么加分嗎》、《“買房加分”挑戰(zhàn)“底線公平”》等帖子，這些帖子很快被頂為熱帖。福建省教育廳和學(xué)界人士對(duì)永安的中考購(gòu)房加分政策均明確反對(duì)。福建省教育廳表示，這項(xiàng)中考照顧政策將招生與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，明顯違反了教育部與福建省中考中招有關(guān)政策規(guī)定，違背了教育公平的基本原則。中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院教授王敬波指出，這項(xiàng)政策除了讓教育承擔(dān)了不應(yīng)承擔(dān)也承擔(dān)不了的責(zé)任之外，更大的危害則是直接損害了教育公平［7］。在社會(huì)各界廣泛的質(zhì)疑聲中，6月5 日，永安市招生委員會(huì)宣布，廢除購(gòu)房加分政策。這項(xiàng)原本計(jì)劃實(shí)施一年的“10 分新政”僅僅存活不到9 個(gè)月便夭折了。

(二)安徽省的固鎮(zhèn)事件

6 名環(huán)保干部被集體停職。2010 年5 月，固鎮(zhèn)縣環(huán)保局的有關(guān)執(zhí)法人員先后三次對(duì)一家名為伊諾華的公司行使執(zhí)法權(quán)力，其中有兩次是到企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法。伊諾華公司是固鎮(zhèn)縣引進(jìn)的一家合資企業(yè)，主要生產(chǎn)各種車輛的內(nèi)外輪胎以及其他橡膠制品，投資總額較大，備受當(dāng)?shù)卣匾?。環(huán)保局的以上執(zhí)法行為隨后受到了當(dāng)?shù)乇O(jiān)察部門的立案調(diào)查，并且當(dāng)?shù)乜h委縣政府對(duì)涉及其中的6 名環(huán)保干部予以了集體停職。

停職的原因。令人不解的是，這6 名環(huán)保干部在執(zhí)法過(guò)程中并沒(méi)有出現(xiàn)吃拿卡要以及其他違法亂紀(jì)行為，按照常理是不應(yīng)被問(wèn)責(zé)的，更不會(huì)被處以集體停職這樣嚴(yán)厲的責(zé)罰。經(jīng)過(guò)輿論與媒體的仔細(xì)追索，人們才得知，這6 名環(huán)保干部之所以被集體停職，是因?yàn)檫`背了當(dāng)?shù)氐囊粭l規(guī)定:到企業(yè)檢查必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)且限制一年一次。依據(jù)這一規(guī)定，環(huán)保局顯然是“超標(biāo)”執(zhí)法了。

事件的后續(xù)進(jìn)展。6 月17 日，中央電視臺(tái)《新聞1 +1》欄目以《招商，不能變“招傷”》為題報(bào)道了這一事件。節(jié)目播出后，環(huán)境保護(hù)部、安徽省政府以及安徽環(huán)保廳對(duì)固鎮(zhèn)事件高度關(guān)注，并迅即展開(kāi)調(diào)查。在強(qiáng)大的輿論壓力與上級(jí)部門的介入下，固鎮(zhèn)縣撤銷了對(duì)6 名環(huán)保干部予以集體停職的決定。

三、外在表現(xiàn)與內(nèi)在實(shí)質(zhì):從內(nèi)容附加到功能附加

人們認(rèn)識(shí)某一種事物往往是從該事物的外在表現(xiàn)或外部特征開(kāi)始的，一些事物或現(xiàn)象之所以被歸納為某種類型，一個(gè)最常見(jiàn)的理由就是這些事物或現(xiàn)象具有共同的外部特征。附加性執(zhí)行作為政策執(zhí)行不力的一種類型，也具有明顯的外部特征，這種特征就表現(xiàn)為政策內(nèi)容的附加。外在表現(xiàn)與外部特征是相對(duì)容易識(shí)別的，通過(guò)顯露于外的某種特征或表現(xiàn)形式，人們能夠?qū)κ挛锂a(chǎn)生一種直觀的認(rèn)識(shí)。然而，對(duì)于認(rèn)識(shí)一種事物或一種特定類型的現(xiàn)象來(lái)講，僅僅辨明其外在表現(xiàn)尚且是不夠的，還應(yīng)透過(guò)這種外在表現(xiàn)來(lái)發(fā)現(xiàn)潛藏著的內(nèi)在實(shí)質(zhì)。就附加性執(zhí)行而言，在政策內(nèi)容附加的背后存在著的是政策功能的附加，也就是政策目標(biāo)的異化，功能附加與目標(biāo)異化就是附加性執(zhí)行的內(nèi)在實(shí)質(zhì)。功能附加是以內(nèi)容附加為載體的，內(nèi)容附加又是以功能附加為目的的，從內(nèi)容的附加到功能的附加，構(gòu)成了附加性執(zhí)行的一個(gè)必然邏輯。

(一)附加性政策執(zhí)行的外在表現(xiàn):政策內(nèi)容的附加

“附加”意味著一個(gè)新增的量，政策附加首先意味著一部分新的內(nèi)容被添入了原來(lái)的政策當(dāng)中，與原來(lái)的政策相比，附加后的政策明顯多出了一部分內(nèi)容。因此，附加性執(zhí)行又被稱作政策執(zhí)行的擴(kuò)大化，這里的“擴(kuò)大化”主要是指政策當(dāng)中原本沒(méi)有的內(nèi)容。

就福建永安的中考購(gòu)房加分事件來(lái)看，該事件發(fā)生之時(shí)，我國(guó)存在著兩種中考加分的類型:第一類是資格加分③，考生具備了某種資格才可以獲得加分，比如考生的品學(xué)非常優(yōu)秀，再比如考生具有某一方面的特長(zhǎng)，以上資格的取得是考生自身長(zhǎng)時(shí)期努力的結(jié)果。第二類是身份加分，考生具備了某種身份才可以獲得加分，比如考生是烈士子女或華僑子女，再比如考生具有港澳臺(tái)身份或少數(shù)民族身份。以上加分的條件在當(dāng)時(shí)都是為國(guó)家所許可的，但如何將這些條件予以具體化，各個(gè)地方是具有自由裁量權(quán)的。不過(guò)，按照國(guó)家的政策要求，不論是在資格加分的類型當(dāng)中，還是在身份加分的類型當(dāng)中，具體化后的政策都不可能出現(xiàn)“購(gòu)房加分”的內(nèi)容，福建永安關(guān)于中考購(gòu)房加分的規(guī)定顯然屬于政策的增量部分和附加內(nèi)容。

就固鎮(zhèn)事件來(lái)看，這是地方政府在執(zhí)行國(guó)家的環(huán)境保護(hù)政策上發(fā)生的一個(gè)扭曲。中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部的官方網(wǎng)站顯示，我國(guó)涉及環(huán)境保護(hù)方面的政策法規(guī)包括有以下幾種類型:一是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定、修改與通過(guò)的法律，比如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等，我國(guó)的根本大法《中華人民共和國(guó)憲法》以及由全國(guó)人民代表大會(huì)制定、修改與通過(guò)的有關(guān)基本法律(如《中華人民共和國(guó)刑法》)也有涉及環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容;二是由國(guó)務(wù)院制定和頒布的行政法規(guī)(如《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》等)以及國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件;三是由國(guó)務(wù)院有關(guān)職能部門制定和頒布的部門規(guī)章(如《環(huán)境行政處罰辦法》、《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》等);四是由國(guó)家發(fā)布的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。而在以上任何一種類型的環(huán)保政策法規(guī)里面，都不存在諸如“到企業(yè)檢查必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)且限制一年一次”之類的規(guī)定。事實(shí)上，在各地根據(jù)中央的政策法規(guī)要求而制定的具體環(huán)保政策當(dāng)中，也不可能出現(xiàn)這樣的規(guī)定。固鎮(zhèn)所執(zhí)行的這樣一種規(guī)定是人為地附著在環(huán)保政策之上的，屬于環(huán)保政策的增量部分。

由以上兩個(gè)案例可以看出，附加性政策執(zhí)行首先表現(xiàn)為政策內(nèi)容的附加，執(zhí)行主體所執(zhí)行的政策與原來(lái)的政策相比明顯多出了內(nèi)容，顯現(xiàn)出一個(gè)新增的量。然而，僅僅認(rèn)識(shí)到新增了內(nèi)容還不足以認(rèn)定附加性執(zhí)行的事實(shí)，關(guān)鍵還要明確究竟附加了什么內(nèi)容，政策內(nèi)容中新增的量究竟是怎么一回事。

中央的政策到了地方，上級(jí)的政策到了下級(jí)，往往都要發(fā)生一個(gè)政策的細(xì)化和具體化過(guò)程，一般來(lái)講，政策的細(xì)化與具體化也是政策執(zhí)行當(dāng)中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)，比如執(zhí)行主體將上級(jí)的政策要求與本地方本部門的實(shí)際情況相結(jié)合，制定出政策的實(shí)施方案與實(shí)施細(xì)則。從這個(gè)角度來(lái)看，政策制定與政策執(zhí)行存在著密切的關(guān)聯(lián)，政策執(zhí)行也是一個(gè)政策“再制定”與文本再創(chuàng)造［8］的過(guò)程，因而可以將政策執(zhí)行理解為政策制定環(huán)節(jié)的延續(xù)。執(zhí)行主體之所以要在政策執(zhí)行的過(guò)程中對(duì)政策進(jìn)行再制定，是因?yàn)樯霞?jí)制定的政策是要在包括不同區(qū)域的更大范圍內(nèi)實(shí)施的，而不同的區(qū)域各有自身的具體情況，要保證上級(jí)政策在所有區(qū)域的適應(yīng)性，在制定這一政策時(shí)就要過(guò)濾掉各個(gè)區(qū)域之間的差異性［9］，由此給予了執(zhí)行主體根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況細(xì)化政策的空間。執(zhí)行主體將政策細(xì)化后，也可能出現(xiàn)原來(lái)的政策當(dāng)中沒(méi)有的內(nèi)容，即政策的增量部分，但這個(gè)增量并不一定意味著附加性政策執(zhí)行。

判斷是否存在附加性執(zhí)行，關(guān)鍵是看政策的增量與原來(lái)的政策之間呈現(xiàn)一個(gè)什么關(guān)系。如果這一增量合乎上級(jí)政策的精神實(shí)質(zhì)，那么應(yīng)當(dāng)認(rèn)為執(zhí)行主體忠實(shí)地執(zhí)行了上級(jí)政策;如果這一合乎上級(jí)政策精神實(shí)質(zhì)的增量又彌補(bǔ)了原有政策的漏洞并使政策更加合乎當(dāng)?shù)貙?shí)際，那么則應(yīng)當(dāng)認(rèn)為執(zhí)行主體不僅是忠實(shí)地執(zhí)行了上級(jí)政策，而且是創(chuàng)造性地執(zhí)行了上級(jí)政策。相反，當(dāng)附加性執(zhí)行的狀況出現(xiàn)時(shí)，政策的增量與原有的政策內(nèi)容或者是毫不相干，或者是彼此沖突，總之，這一增量與上級(jí)政策的精神實(shí)質(zhì)是相違背的。

在福建永安的中考購(gòu)房加分事件中，購(gòu)房加分與國(guó)家所許可的中考加分條件之間是沒(méi)有關(guān)聯(lián)性的，從中考加分政策原本的政策意圖上也引申不出這樣一個(gè)加分的條件，人們很難找出一個(gè)正當(dāng)?shù)睦碛蓪①?gòu)房加分與其他的中考加分條件聯(lián)系在一起，因而購(gòu)房加分就顯得非常另類，并且因?yàn)榱眍惗侨瞬毮俊？梢哉f(shuō)，購(gòu)房加分是無(wú)中生有，從原本的中考加分政策中找不出任何的依據(jù)，純粹是人為地牽強(qiáng)附著于中考加分政策之上的。

在固鎮(zhèn)事件中，諸如“到企業(yè)檢查必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)且限制一年一次”之類的規(guī)定就不僅僅是與國(guó)家規(guī)定的環(huán)保政策毫不相干了，而且從根本上與國(guó)家的環(huán)保政策相沖突。也就是說(shuō)，國(guó)家的環(huán)保政策是不允許存在這一類的規(guī)定的，而這種規(guī)定的出現(xiàn)也對(duì)國(guó)家的環(huán)保政策造成了極大的侵蝕，兩者在政策意圖與政策精神上是截然相反、背道而馳的。

那么，接下來(lái)的問(wèn)題是，政策執(zhí)行主體為什么要在原有的政策上附加上毫不相關(guān)或截然相反的政策內(nèi)容?這就涉及對(duì)附加性政策執(zhí)行內(nèi)在實(shí)質(zhì)的探討，在內(nèi)容附加的背后是功能的附加。

(二)附加性政策執(zhí)行的內(nèi)在實(shí)質(zhì):政策功能的附加

政策內(nèi)容的附加只是表象，政策功能的附加才是實(shí)質(zhì)。對(duì)原有的政策附加上新的內(nèi)容，是為了給政策附加額外的功能，進(jìn)而便于實(shí)現(xiàn)原有政策目標(biāo)之外的意圖。附加的政策功能要以附加的政策內(nèi)容為依托，但內(nèi)容的附加遠(yuǎn)非目的所在，功能附加也絕非內(nèi)容附加的副產(chǎn)品，在現(xiàn)實(shí)中，執(zhí)行主體是為了實(shí)現(xiàn)政策功能的附加才將特定的內(nèi)容附加到原來(lái)的政策之上的，是先產(chǎn)生功能附加的意圖，之后才實(shí)施附加內(nèi)容的行為。

因此，政策內(nèi)容的附加并不是執(zhí)行主體無(wú)意或隨意而為之的，執(zhí)行主體具有很強(qiáng)的目的性，正是基于這種目的性，附加的政策內(nèi)容對(duì)于執(zhí)行主體而言就顯得非常重要。在附加性政策執(zhí)行中，“附加”并不意味著邊緣、從屬、次要，不論是附加上毫不相關(guān)的內(nèi)容還是附加上截然相反、根本沖突的內(nèi)容，這些內(nèi)容都不是處在一個(gè)從屬性與邊緣性的地位。為了實(shí)現(xiàn)特定的目的，政策執(zhí)行主體可能僅僅將原有的政策作為一個(gè)借口與名義，使得政策的執(zhí)行“醉翁之意不在酒”，或者干脆置原有的政策于不顧而另行一套。不論出現(xiàn)以上哪一種情況，執(zhí)行主體事實(shí)上都是將附加的內(nèi)容放在了一個(gè)更加突出和重要的位置。

另外，通過(guò)附加的政策內(nèi)容，我們也可以推斷得知執(zhí)行主體試圖在原有的政策之上附加怎樣的功能。執(zhí)行主體附加的內(nèi)容可能是與原有的政策毫不相干的，這時(shí)執(zhí)行主體試圖附加的政策功能與原有政策的功能也將是毫不相干的，現(xiàn)實(shí)中的具體情形諸如福建永安的中考購(gòu)房加分事件。執(zhí)行主體附加的內(nèi)容還可能是與原有的政策根本沖突的，這時(shí)執(zhí)行主體試圖附加的功能與原有政策的功能也將是截然相反、背道而馳的，現(xiàn)實(shí)中的具體情形諸如固鎮(zhèn)事件。不論是附加了毫不相干的功能還是附加了截然相反的功能，它們都意味著政策目標(biāo)發(fā)生了異化。

在福建永安的中考購(gòu)房加分事件中，當(dāng)?shù)卣畬ⅰ霸谟腊渤菂^(qū)購(gòu)置商品房，購(gòu)房總金額達(dá)到25 萬(wàn)元”作為一個(gè)中考加分條件，這一條件引起了社會(huì)各界的強(qiáng)烈質(zhì)疑。之所以引起這種質(zhì)疑，是因?yàn)檫@種附加的內(nèi)容“讓教育承擔(dān)了不應(yīng)承擔(dān)也承擔(dān)不了的責(zé)任”，也就是說(shuō)出現(xiàn)了政策功能的附加。中考加分政策屬于一項(xiàng)教育政策，其原初的目的與功能最主要的有兩個(gè)方面，一是促進(jìn)教育公平和教育的均衡發(fā)展，二是促進(jìn)素質(zhì)教育的實(shí)施和青少年的全面發(fā)展。比如，對(duì)少數(shù)民族考生進(jìn)行照顧型加分，有助于為少數(shù)民族培養(yǎng)人才，進(jìn)而促進(jìn)教育在各民族之間的均衡發(fā)展;再比如，對(duì)品學(xué)非常優(yōu)秀、德智體全面發(fā)展的考生進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)性加分，有助于克服應(yīng)試教育的弊端，為素質(zhì)教育的開(kāi)展起一個(gè)引導(dǎo)性的作用④?？傊?，中考加分政策承擔(dān)的功能脫離不開(kāi)“教育”二字。而當(dāng)?shù)卣P(guān)于購(gòu)房加分的規(guī)定則使招生與經(jīng)濟(jì)因素掛鉤，讓中考加分政策承擔(dān)了教育以外的功能，這種功能與中考加分政策原本的功能毫不相關(guān)，無(wú)疑是附加的功能。具體來(lái)講，福建永安的中考購(gòu)房加分政策是為了刺激當(dāng)?shù)夭痪皻獾姆康禺a(chǎn)經(jīng)濟(jì)(“救市”)。從2007 年底開(kāi)始，我國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的景氣程度逐漸下降，房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)了量?jī)r(jià)齊跌的局面，福建永安樓市的低迷就是這種狀況的一個(gè)縮影。據(jù)永安當(dāng)?shù)氐淖》勘Ｕ吓c房地產(chǎn)管理局局長(zhǎng)所講，“在2007 年房地產(chǎn)市場(chǎng)火爆時(shí)，永安市商品房平均每月成交量為100 多套”，而在2008 年的“4 月至10 月，永安市商品房成交量在絕大多數(shù)月份是個(gè)位數(shù)，5 月份更是低至只賣出3 套商品房”［6］。為了“應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”［6］(永安市教育局局長(zhǎng)在接受媒體采訪時(shí)所講)，中考購(gòu)房加分政策應(yīng)運(yùn)而生了。

不過(guò)，附加的政策功能與原有的政策功能毫不相干并不意味著兩種功能可以并行不悖，事實(shí)上，刺激房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)這一政策功能的附加并非購(gòu)房加分這一政策內(nèi)容附加的唯一后果，另外的后果在于對(duì)原有政策功能的破壞，因?yàn)橘?gòu)房加分是附著在教育政策之上的，違背了中考加分政策的精神實(shí)質(zhì)，既無(wú)助于促進(jìn)教育的均衡發(fā)展，又無(wú)助于引導(dǎo)青少年的全面發(fā)展，甚至將教育資源的配置引向一個(gè)以財(cái)富和住房為依據(jù)的錯(cuò)誤方向。由此可見(jiàn)，購(gòu)房加分與其他的諸如提高住房公積金貸款額度、發(fā)放購(gòu)房補(bǔ)貼等刺激樓市的政策措施還有著很大的不同，這種不同就在于購(gòu)房加分的負(fù)面效果很突出，明顯破壞了原有政策的功能。

在固鎮(zhèn)事件中，附加的政策內(nèi)容事實(shí)上是當(dāng)?shù)貫槠髽I(yè)提供的一種優(yōu)惠措施，這種優(yōu)惠措施在功能上與有的地方政府為企業(yè)提供的土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠等一樣，都服務(wù)于招商引資。固鎮(zhèn)的6名環(huán)保干部之所以被集體問(wèn)責(zé)，是因?yàn)樗麄儭案蓴_了招商引資一號(hào)工程”［10］，他們盡管執(zhí)行了“國(guó)法”，但是卻違背了“家規(guī)”，即地方的“土政策”——當(dāng)?shù)仃P(guān)于“到企業(yè)檢查必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)且限制一年一次”之類的規(guī)定，而這是為當(dāng)?shù)卣荒苋菰S的。從中可以看出，這種附加的政策內(nèi)容與原有的政策內(nèi)容是相互沖突的，附加的政策功能與原有政策的功能也是相互抵觸的，國(guó)家出臺(tái)環(huán)保政策的目的在于減少或避免對(duì)環(huán)境的污染和破壞，而附加的政策內(nèi)容卻產(chǎn)生著縱容企業(yè)破壞環(huán)境的效果。兩種政策功能的沖突與抵觸還在于，執(zhí)行國(guó)家環(huán)保政策會(huì)對(duì)地方的招商引資構(gòu)成限制，執(zhí)行附加的政策內(nèi)容與地方的土政策又會(huì)使國(guó)家的環(huán)保政策被懸置起來(lái)，使得環(huán)境保護(hù)讓位于招商引資。需要注意的是，在兩種政策功能發(fā)生沖突的情況下，地方政府真正追逐的是附加的政策功能，政策原本的功能則被削弱、擱置，表現(xiàn)為地方政府不惜以高額的環(huán)境成本來(lái)為招商引資創(chuàng)造條件。這里也證明了附加性執(zhí)行中的“附加”并不是意味著從屬與次要，無(wú)論是附加的內(nèi)容還是附加的功能，它們?cè)谡邎?zhí)行主體那里都具有重要的位置，相比之下，政策原本的功能則被置于了一個(gè)次要的地位，實(shí)現(xiàn)附加的政策功能才是執(zhí)行主體的真實(shí)目的。

通過(guò)以上案例分析可以得知，內(nèi)容附加與功能附加是互為表里的，前者是外在的表現(xiàn)，后者是內(nèi)在的實(shí)質(zhì)，從內(nèi)容附加到功能附加是附加性執(zhí)行的一個(gè)必然邏輯。在對(duì)附加性執(zhí)行這種政策執(zhí)行不力的現(xiàn)象進(jìn)行較為細(xì)致的描述與觀察之后，更為重要的是探討隱藏在這種現(xiàn)象背后的因果機(jī)制，也就是探討附加性執(zhí)行的發(fā)生機(jī)理，以圖對(duì)政策執(zhí)行理論的建構(gòu)有所助益。

四、因果機(jī)制與解釋邏輯:附加性政策執(zhí)行何以可能

在附加的政策功能與原有的政策功能之間，執(zhí)行主體追求的是附加的政策功能，并且不惜以破壞和犧牲原有的政策功能為代價(jià)。這說(shuō)明原有政策的目標(biāo)對(duì)執(zhí)行主體缺乏足夠的約束力，也說(shuō)明附加的政策功能對(duì)于執(zhí)行主體具有足夠的吸引力。前者為附加性執(zhí)行提供了條件，后者為附加性執(zhí)行提供了動(dòng)力，條件與動(dòng)力的結(jié)合直接導(dǎo)致了附加性執(zhí)行的產(chǎn)生。

(一)原有政策的目標(biāo)缺乏約束力

無(wú)論是中考加分政策還是環(huán)境保護(hù)政策，都有著自身的目的性，都對(duì)應(yīng)著特定的政策目標(biāo)。另外，人們還可以從工具的意義上來(lái)理解公共政策［11］，不論是中考加分政策還是環(huán)境保護(hù)政策，都包含著實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的方法和工具。因此，政策是工具性與目的性的統(tǒng)一。不具備工具性，政策目標(biāo)就缺少實(shí)現(xiàn)的途徑;不具備目的性，政策的存在本身就顯得缺乏意義。

完全不具備工具性或目的性的政策在現(xiàn)實(shí)中是很少見(jiàn)的，比較常見(jiàn)的是政策工具性或目的性的不足。工具性的不足表現(xiàn)為政策措施的不當(dāng)或漏洞，目的性的不足則表現(xiàn)為政策目標(biāo)缺乏約束力。政策目標(biāo)約束力的缺乏又有著兩種具體情況:一是政策目標(biāo)不被重視，執(zhí)行主體缺少實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的壓力與動(dòng)力;二是政策目標(biāo)被侵害與破壞，執(zhí)行主體將政策作為實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)的工具。在后一種情況下，以原有政策目標(biāo)的損害為代價(jià)，政策可能被用于實(shí)現(xiàn)這樣的目的，也可能被用于實(shí)現(xiàn)那樣的目的，根據(jù)所要實(shí)現(xiàn)目的的不同，執(zhí)行主體則會(huì)對(duì)原有的政策附加上不同的內(nèi)容。這樣，政策看似也在實(shí)現(xiàn)著一定的目的，但事實(shí)上已完全淪落到工具性的地位，公共政策原本的目的性不復(fù)存在。

就福建永安的中考購(gòu)房加分事件而言，中考加分政策的目標(biāo)在于促進(jìn)教育的均衡發(fā)展與素質(zhì)教育的實(shí)施，這其實(shí)也是中考加分政策的作用與功能所在。但是，如何來(lái)衡量中考加分政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，這是一個(gè)在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中不容易解決的問(wèn)題，人們不僅難以判斷中考加分政策在多大程度上促進(jìn)了教育的均衡發(fā)展與素質(zhì)教育的實(shí)施，也難以判斷教育的均衡發(fā)展與素質(zhì)教育的實(shí)施在多大程度上應(yīng)歸功于中考加分政策。理查德·馬特蘭德(Richard E.Matland)提出了政策執(zhí)行的模糊—沖突模型［12］(Ambiguity-Conflict Model)，認(rèn)為政策目標(biāo)的模糊性是影響政策執(zhí)行的一個(gè)重要因素。事實(shí)上，政策目標(biāo)的難以衡量就意味著政策目標(biāo)的模糊性，兩者是相輔相成的關(guān)系。相對(duì)于量化的、清晰的目標(biāo)，模糊的政策目標(biāo)是缺乏約束力的，或者說(shuō)這種約束是一種軟約束而非硬約束，對(duì)執(zhí)行主體無(wú)法構(gòu)成嚴(yán)格的限制，也無(wú)法使執(zhí)行主體感受到有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的壓力。

就固鎮(zhèn)事件而言，環(huán)保政策目標(biāo)也存在著缺乏約束力的問(wèn)題。環(huán)保政策的目標(biāo)在于防治污染、保護(hù)生態(tài)和改善環(huán)境，這種政策目標(biāo)本身是可以量化和具體化的，比如可以將節(jié)能減排指標(biāo)予以量化，我們國(guó)家在制定“十一五”規(guī)劃綱要時(shí)就明確提出，“十一五”期間要使“單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右”。需要注意的是，將環(huán)保政策目標(biāo)予以量化和具體化并不意味著這種目標(biāo)自然而然就具有了約束力，要使這種目標(biāo)具有約束力，還要強(qiáng)化對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。而在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，由于缺乏必要的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)，執(zhí)行主體感受不到實(shí)現(xiàn)環(huán)保政策目標(biāo)的壓力，即便量化的指標(biāo)也成了軟約束。政策目標(biāo)的軟約束使地方政府對(duì)于環(huán)保政策的執(zhí)行事實(shí)上是在遵循著“不出事”的邏輯［13］，這也意味著地方政府在環(huán)保政策的執(zhí)行上堅(jiān)持的是最低標(biāo)準(zhǔn)，只要不因環(huán)保政策的執(zhí)行不力而出現(xiàn)影響力與沖擊性都很強(qiáng)烈的焦點(diǎn)事件［14］，地方政府對(duì)環(huán)保政策的執(zhí)行是難以高度重視的，也不會(huì)有足夠的動(dòng)力在更高水平上去追求環(huán)保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。固鎮(zhèn)事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)孛黠@加大了環(huán)保政策的執(zhí)行力度，據(jù)當(dāng)?shù)氐囊幻h委宣傳部領(lǐng)導(dǎo)講:“我們?cè)? 月21 日就召開(kāi)了全縣環(huán)保大會(huì)，縣委、縣政府、縣人大和縣政協(xié)以及各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人都參加了這次會(huì)議。會(huì)議提出，用40 天時(shí)間展開(kāi)環(huán)保執(zhí)法大檢查?！保?5］而當(dāng)?shù)刂詴?huì)加大對(duì)環(huán)保政策的執(zhí)行力度，是因?yàn)? 月17 日中央電視臺(tái)《新聞1 +1》欄目的曝光使固鎮(zhèn)事件成了焦點(diǎn)事件，“不出事”的局面已被打破，可以想象，如果“不出事”的局面能夠繼續(xù)維持，那么當(dāng)?shù)貙?duì)于環(huán)保政策的執(zhí)行是很難采取特別措施的。

(二)附加的政策功能吸引力過(guò)于強(qiáng)大

原有政策的目標(biāo)缺乏約束力是附加性執(zhí)行得以產(chǎn)生的一個(gè)重要原因，因?yàn)樗鼮楦郊有詧?zhí)行提供了客觀條件與可乘之機(jī)。不過(guò)，僅僅是這樣一個(gè)原因還不足以導(dǎo)致附加性執(zhí)行，附加性執(zhí)行是客觀條件與主觀動(dòng)機(jī)相結(jié)合的結(jié)果，除了客觀條件之外，附加性執(zhí)行的產(chǎn)生還離不開(kāi)執(zhí)行主體的內(nèi)在沖動(dòng)與主觀動(dòng)機(jī)，這種內(nèi)在沖動(dòng)與主觀動(dòng)機(jī)的形成則是由于附加的政策功能對(duì)于執(zhí)行主體的吸引力過(guò)于強(qiáng)大，以至于足以沖破原有政策目標(biāo)的約束與限制。

前文已經(jīng)指出，附加并不意味著從屬和不重要，追求附加的政策功能才是執(zhí)行主體的真正意圖。在福建永安的中考購(gòu)房加分事件中，附加的功能與政策原本的功能毫不相干，但將兩種功能人為地糅合在一起，附加的功能難免會(huì)對(duì)政策原本的功能造成破壞，而當(dāng)?shù)卣疄榱藢?shí)現(xiàn)附加的功能，不惜以破壞政策原本的功能為代價(jià)。在固鎮(zhèn)事件中，附加的功能與政策原本的功能相互沖突，為了實(shí)現(xiàn)附加的政策功能，當(dāng)?shù)卣畡t將政策原本的功能放在一邊、棄之不顧、任意侵蝕。以上都說(shuō)明了附加的政策功能對(duì)于執(zhí)行主體有著十分強(qiáng)大的吸引力。

具體來(lái)講，將購(gòu)房作為一個(gè)中考加分條件是為了刺激房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，放寬對(duì)企業(yè)的環(huán)保政策要求是為了招商引資，在本文的兩個(gè)案例中，刺激房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)與招商引資均屬于附加的政策功能，然而卻是執(zhí)行主體真正要追求的政策功能，原有的政策則被執(zhí)行主體置于工具性的地位，使之服務(wù)或服從于附加政策功能的實(shí)現(xiàn)。在執(zhí)行主體看來(lái)，政策的救市功能(刺激房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì))比政策的教育功能(促進(jìn)教育公平與素質(zhì)教育的實(shí)施)更加重要，政策的招商引資功能比政策的環(huán)境保護(hù)功能更加重要，執(zhí)行主體在附加的政策功能與政策原本的功能之間存在著一個(gè)主次輕重的考量，在這種考量當(dāng)中，附加的政策功能明顯占據(jù)了上風(fēng)。

對(duì)以上提到的四種政策功能予以進(jìn)一步分析，我們可以發(fā)現(xiàn)刺激房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)與招商引資這兩種功能是有著共同之處的，政策的教育功能與政策的環(huán)境保護(hù)功能也是具有共同之處的。就前者來(lái)講，無(wú)論是刺激房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)還是招商引資，都與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著密切的關(guān)系。房地產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度高、經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)能力強(qiáng)，招商引資則是一個(gè)地方擴(kuò)大投資、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要渠道。刺激房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)與招商引資這兩種政策功能之所以對(duì)執(zhí)行主體具有強(qiáng)大的吸引力，正是因?yàn)檫@兩種功能的發(fā)揮對(duì)于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)具有直接而顯著的作用。就后者來(lái)講，無(wú)論是政策的教育功能還是政策的環(huán)境保護(hù)功能，它們與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是缺乏直接聯(lián)系的。誰(shuí)都難以否認(rèn)教育與人力資本的提升對(duì)于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要作用，但這種作用的發(fā)揮需要一個(gè)長(zhǎng)時(shí)間的過(guò)程，并不會(huì)產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果，并且教育的外溢性較強(qiáng)，一個(gè)地方在教育上的投入很難完全在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)收益。環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅缺乏直接的關(guān)聯(lián)，而且常常被一些地方政府認(rèn)為是相互沖突的，要保護(hù)環(huán)境不得不在一定程度上以犧牲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為代價(jià)，要大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)則又不得不放松對(duì)環(huán)境保護(hù)的要求，以至有的地方政府在現(xiàn)實(shí)中陷入了兩難困境。而面對(duì)這種兩難困境，地方政府事實(shí)上還是傾向于選擇招商引資，固鎮(zhèn)事件就是明證。

因此，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系密切的政策功能對(duì)執(zhí)行主體具有更強(qiáng)的吸引力，而為何會(huì)出現(xiàn)這樣一種狀況，這又需要從地方政府面臨的中心任務(wù)去尋求解釋。

(三)中心任務(wù)的規(guī)約

一些學(xué)者已經(jīng)敏銳地意識(shí)到了中心任務(wù)對(duì)于地方政府政策執(zhí)行行為的影響。印子通過(guò)對(duì)農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏差的研究發(fā)現(xiàn)［16］:有的地方以公共政策與中心工作的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，將公共政策作出“一線政策”與“二線政策”的劃分，距離中心工作近的被歸類為“一線政策”，距離中心工作遠(yuǎn)的則被歸類為“二線政策”;二線政策不僅不如一線政策那樣受到重視，在執(zhí)行中難以得到充足的政策資源支持，而且二線政策的執(zhí)行常常要服從、服務(wù)于一線政策的執(zhí)行，由此發(fā)生政策執(zhí)行中的目標(biāo)替代。何艷玲通過(guò)對(duì)中國(guó)土地執(zhí)法搖擺現(xiàn)象的研究得出結(jié)論［17］，中心工作對(duì)于地方政府的土地執(zhí)法行為具有重要影響，只不過(guò)中心工作并非一成不變的，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能被構(gòu)建為中心工作，調(diào)控經(jīng)濟(jì)等非增長(zhǎng)目標(biāo)也可能被構(gòu)建為中心工作，而中心工作的變化又會(huì)帶來(lái)土地執(zhí)法的搖擺現(xiàn)象，土地執(zhí)法部門所完成的并不是其自身的職能目標(biāo)，而是中心工作所規(guī)定的目標(biāo)。

暫且不論中心工作是否會(huì)發(fā)生變化，但中心工作在一個(gè)地方的存在卻是事實(shí)，不會(huì)有哪一個(gè)地方政府承認(rèn)自己沒(méi)有工作的中心，否則就會(huì)被認(rèn)為工作當(dāng)中沒(méi)有頭緒、沒(méi)有思路;另外，地方政府由于受到的政策資源約束也會(huì)使其在工作中有所側(cè)重?！爸行摹币馕吨P(guān)鍵與重要，中心工作或中心任務(wù)也就是最為關(guān)鍵、最為重要、居于核心地位的工作任務(wù)，一項(xiàng)工作任務(wù)越接近中心就越顯得重要。與“中心”(center)相對(duì)而言的是“邊緣”(periphery)，邊緣則意味著次要，一項(xiàng)工作任務(wù)越接近邊緣就越遠(yuǎn)離中心，越遠(yuǎn)離中心則越顯得不重要。中心任務(wù)的存在本身就對(duì)不同政策功能的重要性進(jìn)行了區(qū)分，政策功能是否重要，取決于其距離中心任務(wù)的遠(yuǎn)近。不同的政策功能總是呈發(fā)散狀態(tài)分布在中心任務(wù)周圍:距離中心任務(wù)近，說(shuō)明政策功能與中心任務(wù)之間的關(guān)聯(lián)度高，政策功能對(duì)中心任務(wù)的向心力強(qiáng)，中心任務(wù)對(duì)政策功能的吸引力也強(qiáng);距離中心任務(wù)遠(yuǎn)，說(shuō)明政策功能與中心任務(wù)之間的關(guān)聯(lián)度低，政策功能對(duì)中心任務(wù)的向心力弱，中心任務(wù)對(duì)政策功能的吸引力也弱。事實(shí)上，由于這種向心力與吸引力的作用，與中心任務(wù)關(guān)聯(lián)度高的政策功能是不可能距離中心任務(wù)較遠(yuǎn)的，距離中心任務(wù)的遠(yuǎn)近也就可以成為借以判斷政策功能是否重要的一個(gè)依據(jù)⑤。就本文的兩個(gè)案例來(lái)看，執(zhí)行主體不僅堅(jiān)持了這樣的一個(gè)依據(jù)，并且是有過(guò)之而無(wú)不及，其表現(xiàn)就是以破壞與侵蝕政策原本的功能(距離中心任務(wù)遠(yuǎn))為代價(jià)來(lái)追求附加的政策功能(距離中心任務(wù)近)。

接下來(lái)則要明確究竟什么才是執(zhí)行主體面臨的中心任務(wù)。前文分析了案例中涉及的四種政策功能，其中有兩種是附加的政策功能，另外兩種是政策原本的功能，而這四種政策功能又可予以歸類，歸類的依據(jù)便是政策功能與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)聯(lián)度，兩種附加的政策功能因與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)聯(lián)度強(qiáng)而具有了共同之處，政策原本的兩種功能因與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)聯(lián)度弱而具有了共同之處。由此我們可以判斷，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是執(zhí)行主體面臨的一項(xiàng)中心任務(wù)，這種中心任務(wù)的存在使得執(zhí)行主體對(duì)不同政策功能的重要性作出了明確的區(qū)分，在執(zhí)行主體看來(lái)，距離中心任務(wù)近的政策功能顯然要優(yōu)越于距離中心任務(wù)遠(yuǎn)的政策功能。相對(duì)于距離中心任務(wù)遠(yuǎn)的政策功能，距離中心任務(wù)近的政策功能對(duì)于執(zhí)行主體更加具有吸引力。此外，在本文的兩個(gè)案例中，原有政策的目標(biāo)之所以缺乏約束力，除了目標(biāo)的模糊性與難以衡量、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的不力之外，政策原本的功能因距離中心任務(wù)較遠(yuǎn)而不受執(zhí)行主體重視也是一個(gè)關(guān)鍵的原因。需要注意的是，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還是一項(xiàng)被絕對(duì)化了的中心任務(wù)，其表現(xiàn)就是:執(zhí)行主體為了實(shí)現(xiàn)距離中心任務(wù)近的政策功能，可以破壞與侵蝕其他的政策功能;執(zhí)行主體為了實(shí)現(xiàn)與中心任務(wù)關(guān)聯(lián)度高的政策目標(biāo)，可以扭曲與異化其他的政策目標(biāo)。因此，中心任務(wù)的規(guī)約使執(zhí)行主體在不同的政策功能之間出現(xiàn)了一個(gè)明顯的選擇性傾向，附加性執(zhí)行事實(shí)上也是執(zhí)行主體在不同的政策功能之間進(jìn)行選擇的結(jié)果，在附加性執(zhí)行的背后存在著一個(gè)選擇性執(zhí)行的問(wèn)題。

那么，執(zhí)行主體面臨的中心任務(wù)又是如何形成的?回答這一的問(wèn)題則要著眼于政策環(huán)境去尋求邏輯線索。

(四)政策環(huán)境的型塑

關(guān)于制度環(huán)境對(duì)行為選擇的影響［18］以及政策環(huán)境對(duì)政策執(zhí)行的作用［19］，學(xué)術(shù)界已進(jìn)行了較為深入的探討。政策環(huán)境是一種宏觀的背景性因素，包括政治經(jīng)濟(jì)制度、政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、習(xí)慣習(xí)俗［20］以及由人情—面子—關(guān)系［21］而形成的隱性制度約束［22］，等等。任何政策執(zhí)行主體均是嵌入在政策環(huán)境之內(nèi)的，政策環(huán)境構(gòu)成了一種基礎(chǔ)性的約束，這種約束是既定的，不是哪一個(gè)政策執(zhí)行主體可以打破的，它們往往只能在政策環(huán)境約束這個(gè)既有的前提下展開(kāi)活動(dòng)。因此，政策執(zhí)行主體的行為選擇深深受到政策環(huán)境的影響與約束，我們常?？梢酝ㄟ^(guò)政策環(huán)境來(lái)尋求對(duì)于執(zhí)行主體行為選擇的解釋。在福建永安的中考購(gòu)房加分事件中，執(zhí)行主體選擇了政策的救市功能而未選擇政策的教育功能;在固鎮(zhèn)事件中，執(zhí)行主體選擇了政策的招商引資功能而未選擇政策的環(huán)境保護(hù)功能。以上行為選擇與政策環(huán)境之間存在著很強(qiáng)的相關(guān)性，后者是前者一個(gè)重要的解釋變量。

政策環(huán)境影響執(zhí)行主體行為選擇的途徑是多方面的，其中一個(gè)十分重要的途徑就是通過(guò)對(duì)中心任務(wù)的型塑。作為執(zhí)行主體的地方政府將什么作為中心任務(wù)，這是由政策環(huán)境決定的，政策環(huán)境型塑了地方政府的中心任務(wù)。

政治上的集權(quán)與經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)［23］是當(dāng)前我國(guó)政策環(huán)境的兩個(gè)基本構(gòu)成要素。政治上的集權(quán)是指上級(jí)政府掌控著對(duì)下級(jí)政府的績(jī)效考核權(quán)與人事任免權(quán);經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)是指改革開(kāi)放后下級(jí)政府不僅擁有了越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，而且擁有了逐步明晰的財(cái)政權(quán)力，能夠與上級(jí)政府分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的收益。政治集權(quán)保障了上級(jí)政府強(qiáng)大的動(dòng)員能力、激勵(lì)能力與引導(dǎo)能力，同時(shí)也決定了下級(jí)政府可以獲得的政治利益⑥主要來(lái)源于上級(jí)政府，這就使得下級(jí)政府能夠跟著上級(jí)政府的指揮棒運(yùn)轉(zhuǎn)。需要注意的是，這里的政治集權(quán)并不是與政治民主化相悖的一個(gè)概念，政治集權(quán)與政治分權(quán)均是人類政治生活中的實(shí)踐模式，對(duì)于不同模式各自的利弊，本文不作進(jìn)一步的探討。經(jīng)濟(jì)分權(quán)涉及下級(jí)政府財(cái)政權(quán)力的明晰與上級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的下放，財(cái)政權(quán)力的明晰使下級(jí)政府(包括各級(jí)地方政府)擁有了自己的產(chǎn)權(quán)［24］，成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，具備了自身的利益意識(shí);經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的下放則使下級(jí)政府獲得了追逐自身經(jīng)濟(jì)利益的能力。

基于因經(jīng)濟(jì)分權(quán)而形成的利益意識(shí)，下級(jí)政府獲得了一種追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)越是增長(zhǎng)，下級(jí)政府可以分享到的財(cái)稅收益就越多。這樣，為了獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益，下級(jí)政府就比較容易將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為自身的中心任務(wù)。不過(guò)，下級(jí)政府是否真正將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為自身的中心任務(wù)，并不完全是由經(jīng)濟(jì)分權(quán)這一背景性因素所決定的，經(jīng)濟(jì)分權(quán)只是提供了一種可能性，政治集權(quán)以及上級(jí)政府為下級(jí)政府提供的激勵(lì)導(dǎo)向才使這種可能性變?yōu)榱爽F(xiàn)實(shí)。需要指出，激勵(lì)導(dǎo)向也是政策環(huán)境的一個(gè)構(gòu)成要素，而相對(duì)于政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)這兩種基本的構(gòu)成要素而言，激勵(lì)導(dǎo)向較為容易發(fā)生改變。長(zhǎng)期以來(lái)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核中存在一種“經(jīng)濟(jì)績(jī)效至上”的傾向，將經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為決定下級(jí)政府官員晉升的主要依據(jù)，而政治上的集權(quán)又使這種激勵(lì)導(dǎo)向具備了有效性與約束力，下級(jí)政府由此強(qiáng)化了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力，并且不容置疑地將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為自身的中心任務(wù)，因?yàn)橥苿?dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以為自身帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上與政治上的雙重利益。如果不存在“經(jīng)濟(jì)績(jī)效至上”這一激勵(lì)導(dǎo)向，下級(jí)政府官員的晉升不是取決于經(jīng)濟(jì)績(jī)效而是取決于其他方面工作的績(jī)效，那么推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能否成為下級(jí)政府的中心任務(wù)將不得而知，畢竟經(jīng)濟(jì)利益服從于政治利益［25］，能夠給地方政府帶來(lái)政治利益的工作任務(wù)會(huì)顯得更加重要。

五、結(jié)論與討論

附加性政策執(zhí)行是內(nèi)容附加與功能附加的有機(jī)統(tǒng)一，內(nèi)容附加與功能附加互為表里。前者是外在的表現(xiàn)，后者是內(nèi)在的實(shí)質(zhì);前者是后者的載體，后者是前者的目的。在附加性執(zhí)行中，執(zhí)行主體將一部分新的內(nèi)容添加進(jìn)了原有的政策當(dāng)中，使原有的政策明顯出現(xiàn)一個(gè)內(nèi)容上的增量，這個(gè)內(nèi)容上的增量或者說(shuō)附加的內(nèi)容背離于政策原本的精神與意圖，要么與原有的政策內(nèi)容毫不相關(guān)，要么與原有的政策內(nèi)容相互沖突。內(nèi)容的附加又服務(wù)于功能的附加，執(zhí)行主體總是先產(chǎn)生功能附加的意圖，才會(huì)隨之實(shí)施附加內(nèi)容的行為，實(shí)現(xiàn)附加的政策功能才是執(zhí)行主體的真正目的。與附加的政策內(nèi)容相一致，附加的政策功能要么與政策原本的功能毫不相干，要么與政策原本的功能相互沖突。而不論是附加上毫不相干的功能還是附加上相互沖突的功能，它們都會(huì)對(duì)政策原本的功能構(gòu)成破壞與侵蝕，致使原有政策的目標(biāo)發(fā)生異化，這也是附加性執(zhí)行的危害所在。因此，在附加性政策執(zhí)行中，執(zhí)行主體是以破壞與侵蝕政策原本的功能為代價(jià)來(lái)追求附加的政策功能的，可見(jiàn)這里的“附加”并不意味著邊緣與次要，而恰恰是被執(zhí)行主體置于了一個(gè)事實(shí)上的主要地位。

附加性政策執(zhí)行何以成為可能?最直接的原因是原有政策的目標(biāo)缺乏約束力和附加的政策功能吸引力過(guò)于強(qiáng)大，其中原有政策的目標(biāo)缺乏約束力為附加性執(zhí)行提供了客觀條件與可乘之機(jī)，附加的政策功能吸引力過(guò)于強(qiáng)大則為附加性執(zhí)行提供了內(nèi)在沖動(dòng)與主觀動(dòng)機(jī)。原有政策目標(biāo)約束力的缺乏與政策目標(biāo)本身的模糊性相關(guān)，與監(jiān)督問(wèn)責(zé)的不力也相關(guān)，另外，中心任務(wù)的規(guī)約也是造成原有政策目標(biāo)軟約束的一個(gè)關(guān)鍵原因。中心任務(wù)的規(guī)約使執(zhí)行主體在不同的政策功能之間存在著一個(gè)明顯的選擇性傾向，原本的政策功能由于距離中心任務(wù)較遠(yuǎn)、與中心任務(wù)的關(guān)聯(lián)度弱而不被執(zhí)行主體看重，附加的政策功能由于距離中心任務(wù)近、與中心任務(wù)的關(guān)聯(lián)度強(qiáng)而深受執(zhí)行主體的重視。因此，附加的政策功能對(duì)于執(zhí)行主體的吸引力之所以過(guò)于強(qiáng)大，也可以從中心任務(wù)的規(guī)約方面得到解釋。中心任務(wù)又是政策環(huán)境型塑的結(jié)果，經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)使執(zhí)行主體獲得了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力，并使之將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為自身的中心任務(wù)具有了可能性，而政治上的集權(quán)與上級(jí)政府為下級(jí)政府提供的“經(jīng)濟(jì)績(jī)效至上”的激勵(lì)導(dǎo)向則使這種可能性成為現(xiàn)實(shí)。在本文的兩個(gè)案例中，執(zhí)行主體都是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為取向來(lái)決定自身的行為選擇的，這不能不說(shuō)是政策環(huán)境型塑的結(jié)果。對(duì)于附加性執(zhí)行的因果機(jī)制與解釋邏輯，可以用圖1 來(lái)表示。

圖1 附加性政策執(zhí)行的解釋框架

依據(jù)附加性執(zhí)行的解釋框架，我們可展開(kāi)如下討論:

(一)附加性執(zhí)行是政策執(zhí)行不力的一種表現(xiàn)形式，是一種不合理的政策現(xiàn)象，其在現(xiàn)實(shí)中的危害性是顯著的，這是我們對(duì)附加性執(zhí)行在性質(zhì)上的一種基本認(rèn)識(shí)，因而我們對(duì)于附加性執(zhí)行的態(tài)度應(yīng)當(dāng)是抵制和治理。

(二)附加性執(zhí)行的產(chǎn)生是由于執(zhí)行主體在不同政策功能的選擇上出現(xiàn)了嚴(yán)重的偏頗，執(zhí)行主體選擇了附加的政策功能，而侵蝕與破壞了政策原本的功能。因此，為了避免附加性政策執(zhí)行的出現(xiàn)，就要正確處理不同政策功能之間的關(guān)系，或者說(shuō)要正確處理不同類型政策目標(biāo)之間的關(guān)系，不能為實(shí)現(xiàn)某一種政策功能而去破壞、侵蝕另一種政策功能，不能為實(shí)現(xiàn)某一類的政策目標(biāo)而去扭曲、異化另一類的政策目標(biāo)。然而，正確處理不同政策功能之間的關(guān)系并不意味著各種政策功能就同等重要，而不存在著一個(gè)輕重與主次，因?yàn)樽鳛閳?zhí)行主體的地方政府置身于一個(gè)多重任務(wù)代理和多委托人代理［26］的結(jié)構(gòu)關(guān)系之中，面臨著多元化的任務(wù)，地方政府由于受到政策資源的限制而不得不區(qū)分出一個(gè)輕重和主次。這種狀況事實(shí)上就為附加性執(zhí)行的治理確定了一個(gè)限度，治理附加性執(zhí)行不是要讓執(zhí)行主體對(duì)不同的政策功能一視同仁、同等看待，而是要避免執(zhí)行主體用一種政策功能去踐踏另一種政策功能。當(dāng)然，在對(duì)不同的政策功能區(qū)分了輕重主次之后，執(zhí)行主體有可能出現(xiàn)不作為的問(wèn)題，即對(duì)于自認(rèn)為次要的政策功能雖不加侵蝕，但卻漠然置之。而這又是另外一個(gè)層面的問(wèn)題了，需要專門的課題加以研究并尋求應(yīng)對(duì)之策。

(三)判斷一種政策功能重要程度的依據(jù)仍是其與中心任務(wù)的關(guān)系，中心任務(wù)的存在并非沒(méi)有意義。在本文的兩個(gè)案例中，之所以出現(xiàn)附加性政策執(zhí)行的現(xiàn)象，是因?yàn)閳?zhí)行主體將中心任務(wù)絕對(duì)化了，為了追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，不惜破壞與侵蝕其他的政策功能，不惜采用不正當(dāng)、不合理的手段與途徑。本文的案例只是現(xiàn)實(shí)中的縮影，其他地方政府也存在著類似的行為模式，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)而犧牲了不少與增進(jìn)人類福祉相關(guān)、于經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展有益的政策目標(biāo)。這就使得一方面地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的努力轉(zhuǎn)化為了物質(zhì)財(cái)富的迅速積累、市場(chǎng)化進(jìn)程的快速推進(jìn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)的發(fā)展以及城市面貌翻天覆地的變化，另一方面這些所謂的積極效果卻都不是純粹的，都伴生著這樣那樣的負(fù)面效應(yīng)［27］，將中心任務(wù)絕對(duì)化的危害是不容忽視的。因此，我們?cè)诔姓J(rèn)中心任務(wù)的存在這一事實(shí)的前提下，應(yīng)努力避免中心任務(wù)陷于絕對(duì)化，并促使執(zhí)行主體采用正當(dāng)與合理的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)中心任務(wù)規(guī)定的目標(biāo)。

(四)中心任務(wù)是由政策環(huán)境型塑的，政治上的集權(quán)與經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)都是既定的背景性因素，能夠加以改變的是上級(jí)政府為下級(jí)政府提供的激勵(lì)導(dǎo)向，這又涉及用什么作為考核下級(jí)政府的標(biāo)準(zhǔn)以及將什么作為下級(jí)政府官員晉升的依據(jù)。為避免推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一中心任務(wù)陷入絕對(duì)化，變革考核地方政府官員的標(biāo)準(zhǔn)和決定地方政府官員晉升的依據(jù)就成為必要，這也是治理附加性政策執(zhí)行的根本之策。對(duì)此，中央從頂層設(shè)計(jì)上作出了積極的努力，習(xí)近平總書(shū)記在2013 年的全國(guó)組織工作會(huì)議上明確要求，考核干部要“既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績(jī)又看潛績(jī)，把民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來(lái)論英雄了”［28］。中共中央組織部于2013年12 月發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》則著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展，就績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)置等方面作出了新的規(guī)定，提出“政績(jī)考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向”，“不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為考核評(píng)價(jià)政績(jī)的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名”，“不能簡(jiǎn)單地把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與干部的德能勤績(jī)廉畫(huà)等號(hào)，將其作為干部提拔任用的依據(jù)，作為高配干部或者提高干部職級(jí)待遇的依據(jù)，作為末位淘汰的依據(jù)”［29］。2014 年12 月中共中央辦公廳印發(fā)的《2014—2018 年全國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)規(guī)劃綱要》又一次提出了關(guān)于改革和完善干部考核評(píng)價(jià)制度的要求。激勵(lì)導(dǎo)向的改變將有效避免地方政府將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一中心任務(wù)予以絕對(duì)化，并且可能帶來(lái)中心任務(wù)的重塑。對(duì)于中心任務(wù)重塑的結(jié)果，這里可不進(jìn)行討論，但我們能夠肯定的是，隨著激勵(lì)導(dǎo)向的改變，附加性政策執(zhí)行的生存空間將會(huì)越來(lái)越窄，執(zhí)行主體用一種政策功能去踐踏另一種政策功能的可能性也將越來(lái)越小。

［注 釋］

①少量有代表性的研究論文參見(jiàn)O＇Brein，K.J.＆ Li，L.J.Selective Policy Implementation in Rural China［J］.Comparative Politics，1999(2):167-186;翟學(xué)偉.“土政策”的功能分析:從普遍主義到特殊主義［J］.社會(huì)學(xué)研究，1997(3)。

②由于這兩個(gè)案例均是被媒體廣泛報(bào)道和引起輿論高度關(guān)注的事件，因此本文對(duì)案例中涉及的地名不再作匿名化處理。

③國(guó)家對(duì)這一類加分的控制越來(lái)越嚴(yán)格，2014 年9 月3 日以國(guó)務(wù)院名義發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕35 號(hào))明確要求:“大幅減少、嚴(yán)格控制考試加分項(xiàng)目，2015 年起取消體育、藝術(shù)等特長(zhǎng)生加分項(xiàng)目。確有必要保留的加分項(xiàng)目，應(yīng)合理設(shè)置加分分值。”為落實(shí)這一要求，教育部等五部門于2014 年12 月10 日下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步減少和規(guī)范高考加分項(xiàng)目和分值的意見(jiàn)》(教學(xué)〔2014〕17 號(hào))，該文件規(guī)定，從2015 年1 月1 日起，取消部分全國(guó)性加分項(xiàng)目(其中包括體育特長(zhǎng)生加分項(xiàng)目、中學(xué)生學(xué)科奧林匹克競(jìng)賽加分項(xiàng)目、科技類競(jìng)賽加分項(xiàng)目、省級(jí)優(yōu)秀學(xué)生加分項(xiàng)目等)和大幅減少地方性加分項(xiàng)目。另外，筆者通過(guò)2015 年1 月份對(duì)全國(guó)不同地區(qū)教育部門有關(guān)工作人員的電話訪談得知，盡管各地的中考加分政策尚沒(méi)有作出正式調(diào)整，但無(wú)疑會(huì)與國(guó)家的政策要求逐步銜接。

④隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕35 號(hào))的發(fā)布，各地的中考加分政策也將作出相應(yīng)調(diào)整以與國(guó)家的政策要求銜接起來(lái)，資格類的中考加分項(xiàng)目面臨著進(jìn)一步的“瘦身”，但在政策調(diào)整之前，設(shè)置資格類的中考加分項(xiàng)目就政策愿望和政策意圖而言本身是有積極意義的，即引導(dǎo)素質(zhì)教育的實(shí)施。至于政策發(fā)生調(diào)整的原因，需要另文予以專門的探討。不過(guò)，中考加分政策的調(diào)整并不影響我們對(duì)附加性執(zhí)行這一現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)與解釋，也不影響本文的論證邏輯與理論提煉。

⑤這種認(rèn)識(shí)的得出也借鑒了有學(xué)者提出的“權(quán)力距”這一概念，權(quán)力距衡量的是議題倡導(dǎo)者距離決策中心的遠(yuǎn)近，距離決策中心越近，權(quán)力距就越小，議題倡導(dǎo)者對(duì)決策中心的影響力就越大。魯先鋒.“權(quán)力距”視野下的政策議程設(shè)置研究［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(2).

⑥這種政治利益表現(xiàn)為上級(jí)政府的好評(píng)以及官員職位的升遷。

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