姚小旋

習(xí)近平主席在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議解放軍代表團(tuán)的講話中，首次提出把軍民融合發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略。全面落實(shí)習(xí)主席的重要指示，就是要在推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展的基礎(chǔ)上，認(rèn)清國(guó)防需求納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)意義，分析查找當(dāng)前工作中存在的問(wèn)題，抓住納入國(guó)防需求的重點(diǎn)領(lǐng)域，切實(shí)把各項(xiàng)工作貫徹落實(shí)到位。

一、凝聚軍地共識(shí)，認(rèn)清國(guó)防需求納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的現(xiàn)實(shí)意義

把國(guó)防需求納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，涉及國(guó)家、軍隊(duì)和地方多個(gè)層面、多個(gè)主體、多個(gè)領(lǐng)域，必須統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)，牢固樹(shù)立大局觀念和協(xié)作融合的思想。國(guó)防需求納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，首先是貫徹“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的客觀要求。習(xí)主席堅(jiān)持馬克思主義戰(zhàn)爭(zhēng)觀，準(zhǔn)確把握戰(zhàn)爭(zhēng)與和平、安全與發(fā)展的辯證關(guān)系，將軍民融合發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，完全符合“四個(gè)全面”的總體戰(zhàn)略布局。從頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)入手，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展、平衡發(fā)展、兼容發(fā)展，促進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的加快實(shí)現(xiàn)。其次是實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)軍目標(biāo)”的有力舉措。辯證唯物主義告訴我們，任何軍隊(duì)的發(fā)展壯大都離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有力支撐。前幾年，軍民融合說(shuō)得多、做得少，考慮溫飽多、聚焦戰(zhàn)場(chǎng)少，往生活投入多、向?qū)崙?zhàn)準(zhǔn)備少，走訪慰問(wèn)多、聯(lián)合演練少。把軍民融合上升為國(guó)家戰(zhàn)略，能最大限度實(shí)現(xiàn)軍地雙方信息互通、資源共享、良性互動(dòng)、融合發(fā)展，破解制約國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)中的體制障礙和機(jī)制束縛，促進(jìn)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)邁上新臺(tái)階。再次是和諧軍政軍民團(tuán)結(jié)的深化拓展。軍政軍民團(tuán)結(jié)是人民戰(zhàn)爭(zhēng)思想的內(nèi)在要求和黨管武裝的優(yōu)勢(shì)所在。新形勢(shì)下，把國(guó)防需求納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之中，就是要把政治團(tuán)結(jié)拓展到建設(shè)領(lǐng)域；把軍民結(jié)合由集中在國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域，拓展到經(jīng)濟(jì)科技、教育人才、社會(huì)化保障各領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)深度融合；把由特定行業(yè)或部門(mén)間協(xié)調(diào)，拓展到全方位多層次融合；把由行政計(jì)劃配置，拓展到政府與市場(chǎng)配置資源融合。突破軍地“利益壁壘”，強(qiáng)化軍地“一盤(pán)棋”思想，促進(jìn)軍地協(xié)作共贏，在更廣范圍、更高層次、更深程度上為軍民結(jié)合優(yōu)良傳統(tǒng)注入新的時(shí)代內(nèi)涵。

二、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，正視國(guó)防需求納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作存在的矛盾問(wèn)題

問(wèn)題導(dǎo)向是引領(lǐng)建設(shè)和工作創(chuàng)新進(jìn)步的重要方法。近年來(lái)，在加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的同時(shí)，盡管軍地各級(jí)加大融合力度，但不可否認(rèn)，在實(shí)際工作中仍然存在體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾和政策性問(wèn)題。從領(lǐng)導(dǎo)管理體制機(jī)制上看，還存在不健全不順暢的問(wèn)題。國(guó)家層面還沒(méi)有推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展的統(tǒng)管機(jī)構(gòu)。雖然在幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域建立了一些跨軍地、跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)往往只起到牽頭、協(xié)調(diào)、溝通作用，基本上沒(méi)有決策權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)，難以對(duì)軍地之間、政府各職能部門(mén)之間的不同意見(jiàn)進(jìn)行整合。各級(jí)國(guó)動(dòng)委作為一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，僅限于對(duì)國(guó)防動(dòng)員領(lǐng)域有關(guān)問(wèn)題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，且國(guó)動(dòng)委“上軍下民”的架構(gòu)體系，難以有效形成整體合力。軍民融合發(fā)展各自為政、管理分散、職能重疊的問(wèn)題比較突出。從軍事需求論證提報(bào)上看，還存在不明晰不具體的問(wèn)題。主要是軍隊(duì)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的需求提報(bào)制度，需求論證和決策咨詢機(jī)制幾近空白，需求提報(bào)各自為政、管理分散，存在程序不清楚、論證不充分、對(duì)接主體不明確、落實(shí)無(wú)反饋等問(wèn)題；相關(guān)任務(wù)部隊(duì)對(duì)信息化條件下聯(lián)合作戰(zhàn)缺乏實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)可能擔(dān)負(fù)作戰(zhàn)任務(wù)的保障需求研究不夠，提報(bào)的軍事需求可行性不夠準(zhǔn)確可靠、針對(duì)性不強(qiáng)、可操作性較差。此外，由于軍地之間缺乏有效的信息溝通平臺(tái)和工作對(duì)接機(jī)制，地方對(duì)軍隊(duì)總體需求不清楚，軍隊(duì)對(duì)地方的建設(shè)項(xiàng)目也不掌握，使國(guó)防需求難以從規(guī)劃源頭上得以貫徹。從法律法規(guī)上看，還存在剛性約束不夠有力的問(wèn)題。雖然《國(guó)防法》《國(guó)防動(dòng)員法》《人民防空法》《國(guó)防交通條例》等法律法規(guī)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貫徹落實(shí)國(guó)防需求作了規(guī)定，但一些具體的、配套的、操作性較強(qiáng)的實(shí)施辦法還沒(méi)有跟上，貫徹國(guó)防需求相關(guān)行為主體的權(quán)利職責(zé)、工作程序缺乏具體規(guī)范，軍隊(duì)、政府有關(guān)部門(mén)和相關(guān)企業(yè)各自的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)不夠明晰，國(guó)防需求項(xiàng)目所需資金的來(lái)源、補(bǔ)償和管理使用沒(méi)有明確規(guī)定，財(cái)政稅收、信貸等配套優(yōu)惠政策和獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度不夠完善，監(jiān)督、評(píng)估工作也缺乏明確的責(zé)任主體和制度安排，國(guó)防需求的貫徹落實(shí)難以有效監(jiān)管。

三、突出重點(diǎn)領(lǐng)域，提高國(guó)防需求納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的質(zhì)量水平

把國(guó)防需求納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，應(yīng)緊貼戰(zhàn)略地位和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，充分考慮需求與可能等因素，突出搞好重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的論證規(guī)劃和建設(shè)落實(shí)?？臻g資源集約利用。按照“優(yōu)化配置、集約利用”的原則，在土地資源利用上，與區(qū)域城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局一并搞好研究論證，統(tǒng)一調(diào)配使用；在海域開(kāi)發(fā)利用上，建立軍地海域管理協(xié)調(diào)對(duì)接機(jī)制，制定海洋開(kāi)發(fā)軍民融合規(guī)劃，科學(xué)劃分經(jīng)濟(jì)、軍事用海功能區(qū)；在空天資源利用上，統(tǒng)籌搞好空天領(lǐng)域軍地需求論證和戰(zhàn)略規(guī)劃，建立“低慢小”目標(biāo)軍地聯(lián)合監(jiān)控機(jī)制，確保部隊(duì)日常防空戰(zhàn)備任務(wù)有效落實(shí)；在網(wǎng)電資源利用上，建立健全軍地協(xié)作管理機(jī)制，完善標(biāo)準(zhǔn)體系，加大共享力度，將預(yù)警雷達(dá)納入同一平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，進(jìn)一步提高信息保障能力。城市綜合安全防護(hù)。結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，搞好重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)安全防護(hù)建設(shè)；在衛(wèi)星城鎮(zhèn)、智慧城市、商貿(mào)園區(qū)建設(shè)中，預(yù)設(shè)緊急疏散和應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)避難場(chǎng)所，增加防護(hù)防衛(wèi)設(shè)施；提高人防設(shè)施、軌道交通、隧道工程等地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)防護(hù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，滿足戰(zhàn)時(shí)掩蔽和指揮需求；探索走開(kāi)國(guó)防動(dòng)員與政府應(yīng)急一體建設(shè)的路子，健全完善聯(lián)系協(xié)調(diào)、資源共享、合署辦公制度，建立跨區(qū)聯(lián)防聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演、兵員快速集結(jié)投送、裝備物資聯(lián)合保障機(jī)制，切實(shí)構(gòu)建軍地一體的聯(lián)動(dòng)防衛(wèi)格局。軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展。按照“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、區(qū)域一體”的原則，從市場(chǎng)機(jī)制、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、政府政策投入等多項(xiàng)機(jī)制入手，健全國(guó)防工業(yè)體系，完善國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新體制，做大做強(qiáng)航空航天、光電信息、特種材料、裝備制造等軍民融合產(chǎn)業(yè)基地；拓寬軍民兩用技術(shù)信息溝通渠道，建立“軍民兩用技術(shù)轉(zhuǎn)化中心”、發(fā)展“軍民兩用技術(shù)交易市場(chǎng)”，積極推動(dòng)重（難）點(diǎn)技術(shù)攻關(guān)和研發(fā)創(chuàng)新；規(guī)范軍民通用產(chǎn)品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)參數(shù)，編制出臺(tái)軍民結(jié)合新產(chǎn)品、新工藝研發(fā)項(xiàng)目目錄，健全完善供需對(duì)接機(jī)制，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入軍品科研生產(chǎn)和維修領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)軍地雙贏。物資動(dòng)員潛力儲(chǔ)備。緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市群發(fā)展，重點(diǎn)改造新建一批物資儲(chǔ)備型、技術(shù)保障型、應(yīng)急生產(chǎn)型動(dòng)員中心和保障基地；依托科研生產(chǎn)單位和大中型企業(yè)，建立交通運(yùn)輸、通信設(shè)備、醫(yī)療器械、藥品食品、裝備維修等動(dòng)員中心和儲(chǔ)備保障基地，抓好大型工程機(jī)械、核生化專用裝備儲(chǔ)備；著眼應(yīng)對(duì)重大突發(fā)自然災(zāi)害、群體性突發(fā)事件，在重點(diǎn)地區(qū)、重要方向、人員密集區(qū)建立裝備及保障物資代儲(chǔ)庫(kù)，將軍隊(duì)和地方保障資源融為一體，構(gòu)建軍民融合的新型保障體系。

四、大膽改革創(chuàng)新，開(kāi)創(chuàng)國(guó)防需求納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的新局面

把國(guó)防需求納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，必須按照習(xí)主席就推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展提出的“四個(gè)強(qiáng)化”要求，大膽改革創(chuàng)新，在體制、機(jī)制、法規(guī)等各方面打破藩籬和障礙。一要靠權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)“抓”。應(yīng)在國(guó)家和軍隊(duì)層面成立具有權(quán)威性的軍民融合管理機(jī)構(gòu)，給予強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌，切實(shí)從體制上解決各自為政、管理分散以及管理機(jī)構(gòu)職能缺位、錯(cuò)位問(wèn)題。比如，目前跨省區(qū)協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中缺少軍隊(duì)人員參加，必然導(dǎo)致軍隊(duì)信息掌握不及時(shí)、事中協(xié)調(diào)難落實(shí)。應(yīng)盡快吸納軍隊(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員分別參加中央、地方協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)體系，切實(shí)建立起軍地一體、上下聯(lián)動(dòng)、職責(zé)明晰的協(xié)同發(fā)展組織領(lǐng)導(dǎo)體系。二要靠搞好頂層規(guī)劃“統(tǒng)”。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)軍民融合戰(zhàn)略規(guī)劃，相關(guān)機(jī)構(gòu)也將編制統(tǒng)籌國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)“十三五”規(guī)劃。各地區(qū)應(yīng)依據(jù)國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合實(shí)際，研究制定總體規(guī)劃，從目標(biāo)方向、總體思路、建設(shè)任務(wù)等方面搞好統(tǒng)籌指導(dǎo)。如京津冀協(xié)同發(fā)展中，應(yīng)分層次、分類別、分項(xiàng)目，結(jié)合正在編制的協(xié)同發(fā)展總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)群區(qū)域規(guī)劃、交通一體化發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃等，充分考慮和貫徹落實(shí)相關(guān)國(guó)防需求，統(tǒng)領(lǐng)國(guó)防需求各項(xiàng)建設(shè)落實(shí)。三要靠健全對(duì)接機(jī)制“合”。科學(xué)的需求提報(bào)機(jī)制、順暢的協(xié)調(diào)對(duì)接機(jī)制，是確保形成工作合力的關(guān)鍵。要研究明確需求提報(bào)部門(mén)和責(zé)任主體，設(shè)立專門(mén)的推進(jìn)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌提出貫徹國(guó)防需求的項(xiàng)目、內(nèi)容、要素和標(biāo)準(zhǔn)要求，形成詳細(xì)完整的國(guó)防需求報(bào)告；研究出臺(tái)軍地需求對(duì)接辦法，建立有關(guān)軍民融合發(fā)展重大決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，把專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性檢查、集體討論決定、績(jī)效評(píng)估等確定為法定程序，落實(shí)合署辦公、聯(lián)席會(huì)議、征求意見(jiàn)等制度，軍地定期互通信息，強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)督導(dǎo)，切實(shí)形成齊抓共管的整體合力。四要靠配套政策法規(guī)“促”。在國(guó)防需求落實(shí)過(guò)程中，軍地雙方必然會(huì)出現(xiàn)一些不同的利益需求，必須有剛性政策法規(guī)規(guī)范。要加快推動(dòng)《軍民融合促進(jìn)法》出臺(tái)，為武器裝備科研生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、軍隊(duì)人才培養(yǎng)、軍隊(duì)保障和國(guó)防動(dòng)員等領(lǐng)域的軍民融合發(fā)展提供法律遵循。要健全經(jīng)費(fèi)保障政策法規(guī)，對(duì)貫徹國(guó)防需求所需的建設(shè)和維持經(jīng)費(fèi)，合理區(qū)分承擔(dān)主體；完善監(jiān)督監(jiān)察法規(guī)政策，建立由各級(jí)政府和軍事機(jī)關(guān)牽頭，相關(guān)職能機(jī)構(gòu)參加的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，依法抓好規(guī)劃、審批、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收諸環(huán)節(jié)落實(shí)監(jiān)督；建立財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，對(duì)貫徹落實(shí)國(guó)防需求的建設(shè)單位，給予財(cái)稅、信貸優(yōu)惠，明確獎(jiǎng)懲處罰措施，切實(shí)營(yíng)造有利于國(guó)防需求貫徹落實(shí)的良好環(huán)境。