蘇娜娜

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求年度內(nèi)收支平衡的財(cái)政預(yù)算已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)需要，因此新預(yù)算法提出跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。本文從跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的周期、類型和方式三個(gè)角度分析了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制在我國實(shí)踐中的問題。

關(guān)鍵詞：跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；全口徑預(yù)算；預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金

十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議于2014年8月31日表決通過了修改后的《中華人民共和國預(yù)算法》，財(cái)政部部長樓繼偉在對(duì)新預(yù)算法的解讀中提出五個(gè)突破點(diǎn)，其中一大突破在于鼓勵(lì)各級(jí)政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求年度內(nèi)收支平衡的財(cái)政預(yù)算已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的提出，可以有效解決人為調(diào)節(jié)財(cái)政收入進(jìn)度，虛列或少列預(yù)算支出的問題，進(jìn)一步規(guī)范收入征管，落實(shí)支出政策。本文從跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的周期、類型和方式三個(gè)角度，逐步分析了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制在我國實(shí)踐中可能存在的問題。

一、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制周期

在新預(yù)算法中，對(duì)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的周期沒有明確規(guī)定，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)來限定該周期，使跨年度預(yù)算平衡機(jī)制周期“有法可依”。

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制周期的確定存在諸多實(shí)施壁壘。如果跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的期限過長，由于對(duì)未來年度財(cái)政收支狀況的不可預(yù)見，會(huì)導(dǎo)致預(yù)算的盲目性和不確定性，從而跨年度預(yù)算難以平衡。如果跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的期限過短，那么會(huì)引起短期內(nèi)財(cái)政收支的不平衡，沒有達(dá)到跨年度預(yù)算平衡的目的。

部分學(xué)者對(duì)于跨年度預(yù)算平衡機(jī)制周期的問題，提出了編制“三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃”。筆者認(rèn)為跨年度預(yù)算平衡的期限應(yīng)該視實(shí)際情況而定，而不是簡單的確立一個(gè)固定的時(shí)限。在實(shí)際操作中，應(yīng)當(dāng)聯(lián)系當(dāng)期政府財(cái)政收支狀況，根據(jù)政策導(dǎo)向，確立一個(gè)梯度預(yù)算平衡期限。如果國家在一定時(shí)期內(nèi)沒有大量的政策性投資，則在這一時(shí)期跨年度預(yù)算平衡機(jī)制周期應(yīng)較短；若國家提前準(zhǔn)備進(jìn)行有政策導(dǎo)向的政府性支出，則跨年度預(yù)算平衡機(jī)制周期應(yīng)等于或長于這一政策施行周期。在新預(yù)算法中，國務(wù)院還規(guī)定了各級(jí)政府可以通過設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來調(diào)節(jié)收支，如果綜合了種種因素跨年度預(yù)算仍然不能平衡的，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金可以起到自動(dòng)穩(wěn)定器的作用，使預(yù)算收支平衡。

二、跨年度預(yù)算平衡的分類

跨年度預(yù)算平衡存在以下兩種形式，一種是各子目自求平衡，另一種是各子目總體平衡。兩種形式各有優(yōu)點(diǎn)，但也都存在著難以克服的劣勢。

1.各子目自求平衡。在跨年度預(yù)算中，如果能實(shí)現(xiàn)各子目自求平衡，最終能帶來整體預(yù)算的平衡，這也有助于?？顚Ｓ玫牧己眠\(yùn)行，有效解決貪污腐敗現(xiàn)象，為行政工作帶來相當(dāng)?shù)谋憷?。但是在?shí)際操作中，還是會(huì)遇到很多問題。以下分為長期和中期來說明問題。

如果跨年度預(yù)算周期較短，那么各子目在該周期內(nèi)很難達(dá)到預(yù)算平衡。當(dāng)預(yù)算收入大于預(yù)算支出時(shí)，先將超收收入納入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中，當(dāng)預(yù)算支出大于預(yù)算收入時(shí)，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來穩(wěn)定預(yù)算。這就要求強(qiáng)化預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的管理，充分發(fā)揮預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在調(diào)節(jié)財(cái)政收支平衡中的作用。

如果跨年度預(yù)算周期較長，那么各子目的預(yù)算存在這不確定性和盲目性，影響預(yù)算的制定。以興建水利工程為例，水利工程的建設(shè)需要較長的時(shí)間，在該項(xiàng)目的預(yù)算中，如果以投資-收益方法來衡量該項(xiàng)目的預(yù)算周期，即投資興建水利工程的資金與其建成后得到的回報(bào)持平這段時(shí)間作為該項(xiàng)目的預(yù)算周期，在這個(gè)周期內(nèi)達(dá)到了該子目跨期預(yù)算平衡的效果，但同時(shí)需要加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)目跨年度預(yù)算收支的預(yù)測，否則會(huì)帶來很大的預(yù)算偏差。

2.各子目總體平衡。如果跨年度預(yù)算平衡機(jī)制采用各子目總體平衡的方式，如何調(diào)整各子目之間預(yù)算盈余和赤字十分必要。在進(jìn)行跨年度預(yù)算時(shí)，根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一種子目之間相互補(bǔ)充的機(jī)制，即使經(jīng)常盈余的子目與經(jīng)常赤字的子目形成對(duì)口支援機(jī)制，最終達(dá)到總體預(yù)算平衡。若通過調(diào)整之后跨年度預(yù)算仍然不平衡的，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，調(diào)節(jié)跨年度預(yù)算最終達(dá)到平衡。

3.各級(jí)政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。新預(yù)算法指出各級(jí)政府應(yīng)該建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，大致分為兩種情況，一是省內(nèi)各級(jí)政府之間的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，一是省與省之間的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

各級(jí)政府之間的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制分為橫向預(yù)算平衡機(jī)制和縱向預(yù)算平衡機(jī)制。橫向預(yù)算平衡機(jī)制是指同一級(jí)政府之間調(diào)整預(yù)算盈余和赤字的一種機(jī)制。具體來講，包括隸屬同一市縣與縣之間、隸屬同一省市與市之間和省與省之間的預(yù)算平衡機(jī)制。類似于德國各級(jí)政府的橫向轉(zhuǎn)移制度，首先調(diào)整縣與縣之間的預(yù)算，市級(jí)政府匯總預(yù)算情況，將預(yù)算盈余的市與預(yù)算赤字的市相對(duì)應(yīng)調(diào)整預(yù)算，省級(jí)政府匯總該省預(yù)算情況，并上報(bào)中央。中央政府通過各省預(yù)算報(bào)告的匯總，通過橫向預(yù)算穩(wěn)定機(jī)制，將預(yù)算盈余的省和預(yù)算赤字的省形成對(duì)口支援機(jī)制，結(jié)合縱向預(yù)算穩(wěn)定機(jī)制，即中央通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定基金來調(diào)節(jié)預(yù)算平衡。

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的施行是我國預(yù)算機(jī)制的重大突破，但在其施行過程中問題諸多，還需要對(duì)其進(jìn)行全面綜合的考慮，以真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的公開、透明和穩(wěn)定。

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