淺議城市公交優(yōu)先發(fā)展策略

曹冠軍

（無錫市政設(shè)計研究院有限公司，江蘇無錫 214072）

0 引言

隨著我國城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，私人汽車數(shù)量急劇增長。雖然我國城市道路建設(shè)也在迅猛發(fā)展，但其增長率卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于汽車增長率，加上我國城市人口普遍眾多，從而使城市交通擁堵問題突出，交通事故數(shù)量增多。通過對國內(nèi)外研究文獻(xiàn)的分析可知[1]，大多數(shù)研究集中在對點、線上的公交技術(shù)進(jìn)行研究，但各種公交優(yōu)先技術(shù)的實施取決于城市公交優(yōu)先發(fā)展的策略。因此，研究城市公交優(yōu)先發(fā)展的策略是很有必要的。

1 城市公交優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)狀分析

1.1 城市公交優(yōu)先實施存在的問題

1.1.1 公交優(yōu)先發(fā)展相關(guān)政策亟待出臺

2004年3月建設(shè)部于頒布了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》，并從國家層面相繼頒布了優(yōu)先發(fā)展公共交通的文件，但仍有相當(dāng)一部分城市并未及時制定完善的優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策；已制定了相關(guān)的政策，但很多并不能結(jié)合本城市交通狀況特點，可操作性不強(qiáng)，從而導(dǎo)致制定的政策如同擺設(shè)，不能促進(jìn)公共交通的發(fā)展，緩解城市交通擁堵問題[2]。

1.1.2 城市公共交通的公益性定位亟待明確

國內(nèi)很多城市將公共交通行業(yè)定位為公益性服務(wù)行業(yè)，適當(dāng)引入競爭，但未完全市場化，由政府購買行業(yè)的服務(wù)或者政府對其進(jìn)行補(bǔ)貼。但目前公共交通車拒絕承載弱勢群體特別是老年乘客的現(xiàn)象增多。究其原因[3]，一方面是由于少數(shù)公共交通車駕駛員素質(zhì)不高；另一方面，則是政府雖然出臺了一些優(yōu)惠政策，但相應(yīng)的配套政策卻不完善，但歸根結(jié)底是政府對公共交通行業(yè)投資以及補(bǔ)貼不足。

1.1.3 公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后

公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后表現(xiàn)在兩個方面：一方面是財政投入不足和缺乏稅費政策支持。自國家出臺“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略之后，各大城市紛紛出臺相關(guān)政策，加大財政的投入，但除了部分一線城市外，如北京、上海等，很多城市對公共交通財政投入力度不足，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面由于各大城市在公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面歷史欠賬太多，再加上財政投入力度不足，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏。

1.1.4 公共交通企業(yè)經(jīng)營環(huán)境亟待優(yōu)化

一是公共客運企業(yè)規(guī)模偏小。由于企業(yè)數(shù)量眾多，民營企業(yè)并未建立現(xiàn)代化管理制度，難以實現(xiàn)規(guī)模化管理以降低成本。企業(yè)之間惡性競爭的現(xiàn)象越顯突出，爭搶線路、乘客，出現(xiàn)冷線過冷、熱線過熱，停運、罷運事件增多，嚴(yán)重影響居民的出行。

二是經(jīng)營成本不斷攀升[4]。公共交通行業(yè)的收入主要來源于運營收入，但公共交通行業(yè)承擔(dān)著社會公益性服務(wù)，票價基本上保持不變，而服務(wù)水平卻不斷提升，同時隨著燃油、燃?xì)?、工資、維修等市場價格的大幅上漲，導(dǎo)致公共交通經(jīng)營成本不斷增加。

1.2 原因分析

1.2.1 政府對公共交通事業(yè)的公益性認(rèn)識不足

盡管從國家層面出臺了相關(guān)的優(yōu)先發(fā)展公共交通的文件，但各城市政府近年來對公共交通未給予足夠的重視，公交優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略沒有得到很好的貫徹和落實[5]。

1.2.2 城市整體規(guī)劃布局及路網(wǎng)建設(shè)不合理

我國城市大都呈現(xiàn)中心布局，大量的政府機(jī)關(guān)、商業(yè)中心、金融等部門集中在中心地區(qū)，導(dǎo)致中心城區(qū)的人流、車流量大，因此公交線路也往往更多的配置在中心城區(qū)附近，造成了公交路網(wǎng)規(guī)劃的不合理。同時，大部分城市的道路供給不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了城市機(jī)動車出行的需要，城市道路負(fù)荷逐年增加而趨于飽和。

1.2.3 城市化的快速推進(jìn)引發(fā)的公共交通供需矛盾突出

近年來我國城市化進(jìn)度快速推進(jìn)，城市人口和機(jī)動車數(shù)量逐年遞增，但相應(yīng)的公共交通設(shè)施卻沒有同比例的增長，導(dǎo)致了公共交通供需矛盾激化。

1.2.4 公共交通企業(yè)經(jīng)營管理體制的問題

由于政府對公共交通行業(yè)投入不足，公共交通企業(yè)追逐利益在所難免，因此會出現(xiàn)個別線路過“熱”和過“冷”的現(xiàn)象。公交線路以及公交數(shù)量的制定未按照居民出行的需求來制定，因此出現(xiàn)了公交服務(wù)不足和服務(wù)質(zhì)量下降的局面。

2 城市發(fā)展公交優(yōu)先策略

公交優(yōu)先既是一個經(jīng)濟(jì)問題，又是一個社會問題；既是一個技術(shù)問題，又是一個管理問題，是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程[6]。下面從立法、規(guī)劃、路權(quán)、政策、服務(wù)等方面討論城市公交優(yōu)先策略。

2.1 立法優(yōu)先

公交優(yōu)先立法的目的是確立“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略、規(guī)范“公交優(yōu)先”制度、保障“公交優(yōu)先”實施和鼓勵“公交優(yōu)先”行為，因此不僅要從國家層面頒布規(guī)范公交優(yōu)先的法律法規(guī)，更重要的是地方城市頒布可操作性強(qiáng)、符合本城市特點的規(guī)章制度，并且需要其他相關(guān)法律法規(guī)的支持和配合。

2.2 規(guī)劃優(yōu)先

2.2.1 城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

（1）優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，構(gòu)建公交廊道。通過引導(dǎo)不同性質(zhì)、規(guī)模、職能的城鎮(zhèn)布局在城鎮(zhèn)體系內(nèi)構(gòu)建主要客流走廊，集約規(guī)劃建設(shè)交通設(shè)施，為沿線城鎮(zhèn)區(qū)域的公交發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)條件。

（2）合理布局區(qū)域公交基礎(chǔ)設(shè)施。明確區(qū)域公交樞紐與主要城鎮(zhèn)的布局關(guān)系，確定其主要職能，統(tǒng)籌兼顧公共交通擴(kuò)大服務(wù)范圍和提高服務(wù)效率。

（3）科學(xué)安排公交線路，適度發(fā)展輔助公交。著重對城鎮(zhèn)體系內(nèi)的區(qū)域交通進(jìn)行組織，分析客流走廊內(nèi)的交通供給是否符合城鎮(zhèn)體系的交通需求特征，并通過輔助公交，加強(qiáng)公交走廊兩側(cè)一定距離內(nèi)城鎮(zhèn)與廊道的聯(lián)系，縮短城鎮(zhèn)體系內(nèi)公交出行的時空距離。

2.2.2 城市總體規(guī)劃

（1）交通分區(qū)。以交通特征為主要依據(jù)，兼顧用地功能、發(fā)展要求、資源保護(hù)差異等要素，對規(guī)劃用地范圍內(nèi)進(jìn)行交通分區(qū)。

（2）公交走廊。選擇公交走廊，加強(qiáng)交通供給，優(yōu)化公交走廊沿線用地布局，提高開發(fā)強(qiáng)度。

（3）樞紐及周邊布局。注重公交樞紐的布局與城市中心的規(guī)模、等級、職能相匹配，優(yōu)化用地布局。

（4）長途客運和公交轉(zhuǎn)換。加強(qiáng)長途客運和公共交通的轉(zhuǎn)換，對市域公交線網(wǎng)進(jìn)行統(tǒng)籌優(yōu)化，引導(dǎo)形成銜接一體、轉(zhuǎn)換流暢的市域一體化大交通。

2.2.3 控制性詳細(xì)規(guī)劃

（1）用地功能和強(qiáng)度。加大公交走廊沿線的土地開發(fā)強(qiáng)度，鼓勵土地混合利用；增強(qiáng)公交走廊沿線地區(qū)用地可達(dá)性，提高公交走廊沿線土地價值，促進(jìn)土地集約利用。

（2）落實停車調(diào)控措施。落實停車調(diào)控指標(biāo)和措施，按照交通分區(qū)特點，確定停車量，安排停車設(shè)施及其用地，提出地上地下建筑物配建等停車設(shè)施分類和停車分區(qū)整合方案。

（3）慢性系統(tǒng)組織。加強(qiáng)慢行交通供給，提高公交樞紐或站點周邊的慢行交通出行規(guī)模；合理組織慢行交通線路，鼓勵慢行交通換乘。

2.2.4 綜合交通規(guī)劃

（1）發(fā)揮綜合交通在公交優(yōu)先中的統(tǒng)領(lǐng)作用。與土地利用規(guī)劃緊密結(jié)合、互相反饋，在交通發(fā)展戰(zhàn)略、交通設(shè)施布局、交通發(fā)展政策等方面統(tǒng)籌安排，促進(jìn)綜合交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃同步編制。

（2）基于公交優(yōu)先的城市交通發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)。重點強(qiáng)調(diào)公交發(fā)展與交通安全的相關(guān)目標(biāo)，提出公交線路網(wǎng)密度、站點覆蓋率、公交可達(dá)性、交通安全性等指標(biāo)，通過交通分區(qū)細(xì)化交通發(fā)展策略，對專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)落實提出指導(dǎo)意見。

2.2.5 公共交通轉(zhuǎn)向規(guī)劃

（1）建立一體化公共交通體系。分析不同類型公共交通的特點和適用條件，明確不同層級公共交通的功能定位、服務(wù)對象和服務(wù)水平，統(tǒng)籌安排不同層次、類型公共交通之間的銜接和換乘樞紐布局。

（2）公共交通網(wǎng)絡(luò)運營組織。按照功能配置，引導(dǎo)不同類型客流乘坐相應(yīng)的公交運輸方式，編制應(yīng)對突發(fā)事件的公交運輸組織預(yù)案，建立區(qū)域化運營實體，實現(xiàn)多條線路人員、車輛場站的集中管理、統(tǒng)一調(diào)度，實現(xiàn)運輸資源在多條線路之間的動態(tài)優(yōu)化配置。

2.3 路權(quán)優(yōu)先

公交路權(quán)優(yōu)先包括空間優(yōu)先、時間優(yōu)先兩個方面?？臻g上的優(yōu)先權(quán)包括通行權(quán)優(yōu)先、占用權(quán)優(yōu)先；時間上的優(yōu)先權(quán)主要體現(xiàn)在交叉口通行方面。公交路權(quán)優(yōu)先是對既有道路資源的再分配，實現(xiàn)人出行效率的最大化，而不是車輛通行效率最大。

快速公交系統(tǒng)主要通過兩種方式實現(xiàn)路權(quán)優(yōu)先，一是通過公交專用通道保障空間的占有權(quán)，二是通過交叉口信號控制實現(xiàn)優(yōu)先通行權(quán)。

公交專用通道的設(shè)置形式種類繁多，總體可分為公交專用路、公交專用車道兩大類公交，見圖1。

圖1 專用車道示意圖

2.4 政策優(yōu)先

政策優(yōu)先包括強(qiáng)制性政策、激勵性政策、鼓勵性政策以及保障性政策。強(qiáng)制性政策包括公交設(shè)施用地及儲備制度、公交財務(wù)優(yōu)先保障政策和路權(quán)優(yōu)先落實政策；激勵性政策包括有限市場化政策，逐步落實公交專營和交通需求管理政策；鼓勵性政策包括鼓勵社會公交、鼓勵車輛合乘和鼓勵停車換乘及優(yōu)惠換乘等；保障新政策包括弱勢群體公交與保障措施、偏遠(yuǎn)地區(qū)公交服務(wù)保障政策等。

2.5 服務(wù)優(yōu)先

城市常規(guī)公交是城市公共交通的主要部分，是最貼近居民生活的公共交通形式，因此公交的服務(wù)水平直接影響到人們出行的便捷性和舒適性，公交優(yōu)先最直接的體現(xiàn)、最能夠讓居民親身體驗的就是服務(wù)優(yōu)先。將公交服務(wù)分為“硬”服務(wù)與“軟”服務(wù)來分析服務(wù)優(yōu)先，見圖2。

圖2 公交服務(wù)體系結(jié)構(gòu)示意圖

3 總結(jié)

城市公交優(yōu)先策略的制定與城市的經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境和自然等密切相關(guān)，不僅受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的影響，而且受資金、資源和環(huán)境的制約，因此，公交優(yōu)先不僅是道路等硬件設(shè)施的優(yōu)化問題，也是涵蓋規(guī)劃、管理、環(huán)境和信息化等復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在這個系統(tǒng)工程中，城市公交優(yōu)先發(fā)展的策略起到導(dǎo)向作用。

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