中國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展研究

吳鋒剛

[摘 要]本文指出了中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化所面臨的可持續(xù)發(fā)展三要素即人口、資源、環(huán)境方面的挑戰(zhàn)，并結(jié)合新世紀(jì)以來江西省推進(jìn)城鎮(zhèn)化的成就與問題，提出中國城鎮(zhèn)化要走可持續(xù)發(fā)展之路，要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，提出以人為本、創(chuàng)新驅(qū)動、深化改革、集約發(fā)展、低碳發(fā)展、智能發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；城市群；城鎮(zhèn)體系；可持續(xù)發(fā)展

[中圖分類號]F292.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1674-6848（2014）05-0011-08

改革開放30多年來，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展是中國推進(jìn)現(xiàn)代化的兩個(gè)主要方向，但中國在這兩個(gè)主要方向上的表現(xiàn)卻大相徑庭。快速工業(yè)化的發(fā)展推動中國大陸的GDP于2010年超過日本，正式成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，2013年中國大陸國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)568845億元，可以說“十萬億美元”離我們很近了。與此同時(shí)，中國大陸的城鎮(zhèn)化發(fā)展都呈現(xiàn)出了不同結(jié)果，城鎮(zhèn)化率雖然有了一定的提高，但與工業(yè)化程度很不匹配，與發(fā)達(dá)資本主義國家相比落后很多。伸長城鎮(zhèn)化這條短腿，是中國到2050年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化需要完成的主要任務(wù)。

一、中國城鎮(zhèn)化面臨的巨大挑戰(zhàn)

未來中國在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中將面臨人口數(shù)量大，土地和水資源匱泛等壓力，以及空氣質(zhì)量惡化、化工圍城、垃圾圍城等環(huán)境問題。

（一）人口壓力

2013年中國大陸第一產(chǎn)業(yè)增加值56957億元，約占當(dāng)年GDP的10%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值占比幾乎達(dá)到90%。但是，2013年中國大陸僅實(shí)現(xiàn)53.73%的常住人口城鎮(zhèn)化率，戶籍人口城鎮(zhèn)化率更只有35%左右。常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的18個(gè)百分點(diǎn)之差，使2億多農(nóng)民工（2013年人戶分離人口2.89億人，流動人口為2.45億人①）難以享受到城鎮(zhèn)人口的基本社會公共服務(wù)，他們的收入、就業(yè)、住房、社保、子女就學(xué)等問題都成了難題，更有甚者需要面對夫妻分居、留守兒童、留守老人和性饑渴等等一系列心理障礙以及家庭問題。到2050年，中國大陸人口可能達(dá)到16億，如果實(shí)現(xiàn)70%的城鎮(zhèn)化率，屆時(shí)11億城市人口將超過所有發(fā)達(dá)國家城市人口總和，這些城市居民尤其是新居民能夠安居樂業(yè)嗎？

（二）資源壓力

人多地少是中國的基本國情。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，中國大陸平均每年減少耕地600多萬畝，日益逼近18億畝的耕地紅線。過去30多年土地相對粗放利用的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，已經(jīng)威脅到糧食安全。

目前，中國原有的118個(gè)資源型城市中已有44個(gè)演變?yōu)橘Y源枯竭型城市。我國是一個(gè)缺水嚴(yán)重的國家。我國淡水資源總量為28000億立方米，占全球水資源的6%，僅次于巴西、俄羅斯和加拿大，居世界第四位，但人均水資源占有量只有2200立方米，僅為世界平均水平的1/4，在世界上位列121，是全球13個(gè)人均水資源最貧乏的國家之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國660多個(gè)城市中有400多個(gè)存在不同程度的缺水問題，其中有136個(gè)城市缺水情況嚴(yán)重。同時(shí)，有50%的城市地下水受到不同程度的污染。健康的飲用水不足直接影響到市民的身體健康，過度抽取地下水很可能引發(fā)耕地沙化等不可逆轉(zhuǎn)的災(zāi)害。

（三）環(huán)境問題

世界衛(wèi)生組織于2014年5月7日發(fā)布了覆蓋90多個(gè)國家的1600個(gè)城市的最新城市空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)庫，中國112個(gè)被列入新數(shù)據(jù)庫的城市中，蘭州、烏魯木齊、西安、西寧、北京污染程度最嚴(yán)重，其中北京的PM2.5指數(shù)為56，在世界排名第77。世衛(wèi)組織指出，在數(shù)據(jù)庫涵蓋的空氣污染監(jiān)測城市中，約半數(shù)城市人口生活區(qū)域的空氣污染程度至少超過世衛(wèi)組織規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的2.5倍，僅有12%的城市人口生活區(qū)域符合世衛(wèi)組織相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)庫中許多城市的空氣質(zhì)量正在惡化，主要原因包括依賴化石能源、汽車數(shù)量增加、城市建筑中能源使用效率低下以及過多使用生物能源取暖和烹飪等。

《中國環(huán)境發(fā)展報(bào)告（2014）》指出，自2012年底開始，從東北到西北，從華北到中部乃至黃淮、江南地區(qū)，一場持續(xù)的霧霾蔓延中國25個(gè)省區(qū)市，100余座大中城市出現(xiàn)不同程度的霧霾天氣，約波及8億人口。從京津冀地區(qū)到長三角地區(qū)，甚至汲及到珠三角，在如此大的范圍內(nèi)PM2.5指數(shù)嚴(yán)重超標(biāo)，部分地區(qū)PM2.5的最高測試值甚至超過每立方米1000微克，霧霾影響非常嚴(yán)重。經(jīng)過半年多的艱苦努力，《大氣污染防治行動計(jì)劃》（簡稱《行動計(jì)劃》）由國務(wù)院于2013年9月發(fā)布，劍指PM2.5，被稱為史上最嚴(yán)厲的大氣治理行動計(jì)劃。2014年11月初至亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）會議期間，北京的空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，北京市城區(qū)PM2.5濃度接近一級優(yōu)水平，天空也逐漸變藍(lán)，從而有了新詞—“APEC藍(lán)”。APEC藍(lán)，是氣象條件、污染物排放兩個(gè)變量綜合作用的結(jié)果。其中大氣污染物排放量大幅削減，雖有各地“重污染預(yù)警”最高級別標(biāo)準(zhǔn)啟動的“應(yīng)急減排”臨時(shí)性措施的原因，但《行動計(jì)劃》以及隨后各地頒布的清潔空氣行動計(jì)劃的嚴(yán)格兌現(xiàn)等因素都在發(fā)揮積極作用。

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展及城市的擴(kuò)張，很多城市周邊的化工企業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)“圍城”的趨勢，化工廠給城市安全帶來極大的布局性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如果不采取有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，將無法遏制突發(fā)性環(huán)境事故的激增勢頭。工信部、能源局等部委已著手改變石化項(xiàng)目“遍地開花”的局面。然而，對已然形成的“化工圍城”的局面，搬居民區(qū)還是搬石化區(qū)，這道誰去誰留的選擇題橫亙在多個(gè)城市面前亟需解決。

垃圾問題也一直是備受關(guān)注的城市環(huán)境問題。2000年，建設(shè)部確定8個(gè)城市為“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”，實(shí)施10余年后效果卻并不樂觀，且逐漸銷聲匿跡。近幾年，隨著“垃圾圍城”、“焚燒事件”的出現(xiàn)，垃圾問題被重新重視，為提高垃圾分類率，國家和地方相繼出臺了政策，但仍然存在不少問題。

人口的大規(guī)模遷徙和資源的大規(guī)模動用以及發(fā)展對生態(tài)環(huán)境造成的巨大壓力，要求中國城鎮(zhèn)化必須走可持續(xù)發(fā)展之路

二、江西省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀endprint

新世紀(jì)以來，江西省進(jìn)入了城鎮(zhèn)化加速發(fā)展期，全省城鎮(zhèn)化水平跨上一個(gè)新臺階①，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是城鎮(zhèn)化水平大幅度提高。江西省城鎮(zhèn)化率從2000年的27.7%提高到2013年的49%，年均上升1.6個(gè)百分點(diǎn)，增長速度高于全國平均水平，居中部六省之首。二是城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。2013年江西有城鎮(zhèn)799個(gè)，南昌已發(fā)展成為城區(qū)人口200萬以上的Ⅱ型大城市，省內(nèi)擁有50萬-100萬人口的中等城市有7個(gè)，20萬-50萬人口的Ⅰ型小城市有12個(gè)，城市建城區(qū)面積超過了1千平方公里，基本形成了多層次城鎮(zhèn)體系。三是城鎮(zhèn)面貌有了很大改觀。城鎮(zhèn)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，教育、科技、體育、文化事業(yè)蓬勃發(fā)展，公交、排水、供水、供氣等市政公用設(shè)施新增供給能力提高，城市交通、污水處理、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加強(qiáng)。四是城鎮(zhèn)化的重要作用日益顯現(xiàn)。江西省正在經(jīng)歷發(fā)展史上最大規(guī)模的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展吸納了大量農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的配置效率，帶來了社會結(jié)構(gòu)的深刻變革，促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民生活水平的全面提升。

在江西城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，也積累了一些不容忽視的矛盾和問題。②一是城鎮(zhèn)化的總體水平還比較低。常住人口城鎮(zhèn)化率比全國的53.7%低近5個(gè)百分點(diǎn)，全省只有22個(gè)城市，數(shù)量少、規(guī)模小、空間布局也不合理，呈明顯的北密南疏、一大眾小態(tài)勢。二是人的城鎮(zhèn)化滯后于土地的城鎮(zhèn)化。1990年至2012年，江西省常住人口城鎮(zhèn)化率年均提高1.23%，與同期城市建成區(qū)面積年均增長6.06%相比，相差4.83個(gè)百分點(diǎn)。三是中心城市不大不強(qiáng)。全國擁有300萬以上人口的城市37個(gè)，江西省沒有1個(gè)；100萬至300萬人口城市103個(gè)，江西省只有1個(gè)；50萬至100萬人口城市138個(gè)，江西省卻有7個(gè)之多，人口集中度和首位度明顯偏低。南昌，作為江西省最大的城市，與多數(shù)省會城市相比，產(chǎn)業(yè)集聚和輻射能力都有較大差距。四是對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市群演化規(guī)律的認(rèn)識不足。江西省的城鎮(zhèn)體系長期處于不合理狀態(tài)，但多變的江西省城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略從來都沒有認(rèn)真解決這個(gè)問題，結(jié)果是到了國家建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶和長江中游城市群的時(shí)候，才發(fā)現(xiàn)武漢城市群和長株潭城市群都已經(jīng)呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域城市群圈層結(jié)構(gòu)，而我們的鄱陽湖城市群仍然是紙上談兵，圈入地域的經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱小且無分工協(xié)作，處于打造發(fā)展核心的初級狀態(tài)，競爭力弱小。五是城鎮(zhèn)化過程中土地透支、人口透支、生態(tài)透支的現(xiàn)象日益突出。建設(shè)用地粗放低效，農(nóng)業(yè)富余勞動力減少和人口老齡化程度提高，生態(tài)環(huán)境壓力加大，部分城鎮(zhèn)環(huán)境臟亂，甚至出現(xiàn)垃圾圍城等現(xiàn)象，都是城鎮(zhèn)化過程中不容忽視的嚴(yán)峻問題。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。與全國一樣，現(xiàn)在江西省仍處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，同時(shí)也正處于一個(gè)重要關(guān)口，傳統(tǒng)的發(fā)展模式難以為繼，走可持續(xù)發(fā)展之路勢在必行。

三、中國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

推動中國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展，要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，以人為本、創(chuàng)新驅(qū)動，深化改革，集約發(fā)展、低碳發(fā)展、智能發(fā)展。

（一）遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律

城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過程，是我國發(fā)展必然要經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個(gè)順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，在這過程中需要著重以下幾方面的工作：要從根本上解決“三農(nóng)”問題，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，縮小城鄉(xiāng)差距，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)更多城市資金、技術(shù)、人才、管理、信息等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，支持農(nóng)村發(fā)展；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，強(qiáng)化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施對接；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)，大力開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給，加快公共產(chǎn)品向農(nóng)村延伸，加快公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化是一個(gè)龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要科學(xué)謀劃，精心操作，加強(qiáng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)有序推進(jìn)。國家主體功能區(qū)規(guī)劃對城鎮(zhèn)化總體布局作了安排，提出了“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，要在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場力量和國家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極，推動國土空間均衡開發(fā)。根據(jù)區(qū)域自然條件，科學(xué)設(shè)置開發(fā)強(qiáng)度，盡快把每個(gè)城市特別是大城市開發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。

江西要考慮長三角、珠三角以及高鐵經(jīng)濟(jì)對我省城鎮(zhèn)化的帶動和影響，考慮江西在“兩路一帶”國家戰(zhàn)略、長江中游城市群和跨省域分工中應(yīng)有的地位和作用，明確城鎮(zhèn)化發(fā)展方向、戰(zhàn)略及重點(diǎn)?，F(xiàn)在我省正大力推進(jìn)昌九一體化“雙核”發(fā)展，筆者以此為基礎(chǔ)，認(rèn)為江西省城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該體現(xiàn)“雙核、一圈、一帶”的主旨。省會南昌腹地太小、多數(shù)設(shè)區(qū)市所轄區(qū)只有1個(gè)，與城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢很不匹配，應(yīng)將行政區(qū)劃調(diào)整提上議事日程，適當(dāng)擴(kuò)大南昌市的行政區(qū)劃，加快具備條件的縣（市）改區(qū)和縣改市的工作，目標(biāo)是盡快發(fā)展出2至3個(gè)擁有百萬人口以上的大城市，使城鎮(zhèn)體系更為合理，并把南昌打造成中心城區(qū)人口300萬以上的Ⅰ型大城市（中期目標(biāo)是占全省人口的10%），昌九雙核加起來達(dá)到中心城區(qū)人口500萬以上，成為江西融入長江經(jīng)濟(jì)帶的龍頭；昌九新宜萍加上景鷹撫吉部分地區(qū)形成經(jīng)濟(jì)圈，要成為江西競合中三角的主力；將江西東線的景上鷹撫贛部分地區(qū)打造成“開放帶”，使之成為對接長三角、珠三角特別是海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的產(chǎn)業(yè)延伸區(qū)。

（二）以人為本、創(chuàng)新驅(qū)動

解決好人的問題是推進(jìn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。從目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展要求來看，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)所需的素質(zhì)和能力。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市發(fā)展的源泉和動力，產(chǎn)業(yè)集聚是人口集聚的前提和基礎(chǔ)，要在深入調(diào)研、科學(xué)認(rèn)證的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究、科學(xué)確定適應(yīng)本地發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；要明確城市產(chǎn)業(yè)功能定位，合理確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系；要強(qiáng)化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力，特別是要著力提高服務(wù)業(yè)比重，增強(qiáng)城市創(chuàng)新能力。endprint

要以科技創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)升級。經(jīng)過近年來經(jīng)濟(jì)的快速增長，2013年中國R&D投入強(qiáng)度達(dá)到2.08%，已經(jīng)與世界平均水平相當(dāng)；①而江西的R&D投入強(qiáng)度增長緩慢，到2013年僅為1%，不及全國平均水平的一半。按照科技部公布的全國及各地區(qū)科技進(jìn)步統(tǒng)計(jì)檢測①，江西省綜合科技進(jìn)步水平指數(shù)在40%左右并緩慢下滑，2012年列全國第二十五位、中部倒數(shù)第一，與全國平均指數(shù)60%左右并逐年上升相比，差距太大，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行效益十分低下?？茖W(xué)和技術(shù)的外部性較強(qiáng)，存在較多市場失靈的領(lǐng)域，不能完全依靠市場配置資源，建議我省設(shè)定2020年R&D投入強(qiáng)度達(dá)到2%、綜合科技進(jìn)步水平指數(shù)達(dá)到60%的目標(biāo)，即達(dá)到2013年的全國平均水平，其中昌九核心要率先一步，要在2020年超過全國平均水平。要迅速提高財(cái)政支持創(chuàng)新活動的投入水平，特別是增強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)及創(chuàng)新平臺建設(shè)的資助力度，迅速提升科技進(jìn)步水平和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的效益。建議依照比較優(yōu)勢原則，瞄準(zhǔn)替代進(jìn)口產(chǎn)品和“兩帶一路”目標(biāo)市場，重點(diǎn)發(fā)展中等智力密集型產(chǎn)業(yè)，把戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)收縮為新材料產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和IT產(chǎn)業(yè)，以適用技術(shù)、中等創(chuàng)新深度為突破口，真正形成江西本土產(chǎn)業(yè)未來的競爭優(yōu)勢。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類、有序，充分尊重農(nóng)民意愿，因地制宜制定具體辦法，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量。要有足夠的歷史耐心，不能采取強(qiáng)迫的做法，逼農(nóng)民進(jìn)城，讓農(nóng)民工“被落戶”、“被上樓”。

要科學(xué)推進(jìn)產(chǎn)城融合。產(chǎn)城融合是指產(chǎn)業(yè)與城市融合發(fā)展的一種模式。它擺脫了產(chǎn)與城分離、生產(chǎn)與生活脫節(jié)的功能區(qū)劃，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，讓大家出行距離更短，效率更高，具有以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)和在一定程度上防止城市交通擁堵等城市病的積極作用，應(yīng)當(dāng)大力提倡。但在實(shí)踐中要科學(xué)規(guī)劃，特別是較大規(guī)模的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)功能分區(qū)要合理，生產(chǎn)區(qū)與生活區(qū)既不宜太遠(yuǎn)，也不宜太近，防止幾年后二次“退城進(jìn)郊”。

把握新轉(zhuǎn)移人口居住需求的特殊性，為進(jìn)城農(nóng)民工提供固定居所。住房是基本的生活設(shè)施，安居才能樂業(yè)，解決好進(jìn)城農(nóng)民工的居住問題是城鎮(zhèn)化面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。進(jìn)城務(wù)工人員結(jié)婚生子，全家進(jìn)城落戶，住房需求很大。但由于其家庭財(cái)富積累不足，現(xiàn)階段多數(shù)人不可能通過購買商品房解決長期居住問題。目前進(jìn)城務(wù)工人員大多居住在企業(yè)提供的員工宿舍，少數(shù)租住城郊結(jié)合部的民房，極少數(shù)就近購買了商品房。解決此問題的途徑有三：一是將符合條件的進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工及其家屬納入城鎮(zhèn)住房保障體系，并根據(jù)產(chǎn)城融合的思路，在新城區(qū)和工業(yè)園、物流園、商業(yè)區(qū)等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)統(tǒng)籌建設(shè)一批主要面向農(nóng)民工的保障房。二是采取多種方式加大公租房供應(yīng)量，政府應(yīng)支持用工較多的企業(yè)單位和工業(yè)園區(qū)自建公租房，同時(shí)綜合運(yùn)用土地供應(yīng)、資本金注入、投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息、稅費(fèi)優(yōu)惠等政策措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各種社會力量參與公租房的建設(shè)和運(yùn)營。在市場租賃房源充裕、空置房源較多的城鎮(zhèn)，探索試行政府“租賃收儲、統(tǒng)一配租”或發(fā)放租賃補(bǔ)貼等多種市場化渠道籌措公租房房源，既可減少政府和社會投資，又可更充分滿足進(jìn)城務(wù)工人員居住需要。三是探索有意愿改變戶籍的農(nóng)戶以農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的辦法。

突破身份限制，讓進(jìn)城農(nóng)民工享受平等的公共服務(wù)。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民共建共享城市現(xiàn)代文明。按照保障基本、循序漸進(jìn)、與城鎮(zhèn)戶籍人口平等的原則，將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入城鎮(zhèn)政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇，保障農(nóng)民工隨遷子女平等享有受教育的權(quán)利。完善社會保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)農(nóng)民工參加待遇水平較高的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，并連續(xù)參保。廣泛推行“一卡通”社會保障卡，為廣大城鄉(xiāng)居民提供方便、快捷的各項(xiàng)社會保險(xiǎn)服務(wù)。

著力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)所需的素質(zhì)和能力，使進(jìn)城農(nóng)民尤其是新生代農(nóng)民工有機(jī)會均等的享有社會上升通道。這需要從以下幾個(gè)方面入手：加大職業(yè)培訓(xùn)力度，增加財(cái)政投入，整合有關(guān)部門的職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)資源，實(shí)施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃；建立健全人力資源市場監(jiān)測體系，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要和勞動力市場變化，科學(xué)、有序引導(dǎo)農(nóng)民工選擇就業(yè)方向，免費(fèi)為農(nóng)民工提供基本職業(yè)技能培訓(xùn)；支持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)發(fā)展，完善小額擔(dān)保貸款政策，為農(nóng)民工在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)提供信貸支持；健全農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)機(jī)制，保障農(nóng)民工合法權(quán)益；提高農(nóng)民工社會參與程度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民工參加黨組織、工會和社團(tuán)組織，參加社區(qū)活動、參與社區(qū)建設(shè)和管理，培養(yǎng)農(nóng)民工的市民意識，使進(jìn)城工作生活的農(nóng)民真正融入城市文明，有尊嚴(yán)，有奔頭。

充分尊重農(nóng)民的意愿，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?，F(xiàn)實(shí)的情況是，農(nóng)民工除了考慮到方便子女在城市上學(xué)的因素外，基本沒有轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口的意愿，原因有：一、農(nóng)民工在城市就業(yè)尚不穩(wěn)定；二、農(nóng)村戶籍附著了土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)以及各種涉農(nóng)補(bǔ)貼，生育政策也相對寬松，“含金量”很高。這表明，指望改革戶籍管理制度，降低進(jìn)城門檻，吸引農(nóng)民改變戶籍進(jìn)城落戶是一廂情愿，被寄予厚望的小城市、小城鎮(zhèn)更沒什么吸引力。最受歡迎和改革共識最高的市民化形式是，允許進(jìn)城農(nóng)民保留農(nóng)村戶籍，持居住證享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。戶籍制度改革的方向是注重社會公平，剝離附著在戶籍上的各種利益，還原戶籍的人口登記功能，逐步創(chuàng)造居民自由遷徙的公平環(huán)境。

（三）深化改革

城鎮(zhèn)化是一個(gè)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的自然發(fā)展過程，也是復(fù)雜的社會發(fā)展過程，在很大程度上可以說是一場社會大變革，必須解放思想，深化改革，有所突破。當(dāng)前有幾項(xiàng)與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化緊密相關(guān)的改革應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，穩(wěn)步推進(jìn)：一是農(nóng)村土地管理制度改革，重點(diǎn)是搞好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，改革完善農(nóng)村宅基地制度，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)。二是征地制度改革，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，保障被征地農(nóng)民的利益。三是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同人口市民化掛鉤的機(jī)制。四是深化行政管理體制改革，進(jìn)一步簡政放權(quán)，既要防止放虛權(quán)不放實(shí)權(quán)，又要防止下放的權(quán)限中間截流。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演重要角色的開發(fā)區(qū)、高新區(qū)管委會不是一級政府機(jī)構(gòu)，市設(shè)區(qū)政府職能不完整，如何更好發(fā)揮它們的作用，賦予它們與責(zé)任相統(tǒng)一的權(quán)限，也需要用改革創(chuàng)新的思維和辦法來破解。endprint

要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化宏觀管理，制定實(shí)施好國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，有關(guān)部門要加強(qiáng)重大政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各地區(qū)也要研究提出符合實(shí)際的推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展意見。建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作。城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃；城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆規(guī)劃就換屆；編制空間規(guī)劃和城市規(guī)劃要多聽取群眾意見、尊重專家意見，形成后要通過上級人大立法確定下來。

城市建設(shè)水平，是城市生命力所在。城鎮(zhèn)建設(shè)，要實(shí)事求是確定城市定位，科學(xué)規(guī)劃和務(wù)實(shí)行動，避免走彎路；要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，并體現(xiàn)在每一個(gè)細(xì)節(jié)中。建筑質(zhì)量事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)城市未來和傳承，要加強(qiáng)建筑質(zhì)量管理制度建設(shè)，對導(dǎo)致建筑質(zhì)量事故的不法行為，必須堅(jiān)決依法打擊和追究。在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展，不僅僅是建設(shè)城市，更應(yīng)該不斷提升城市治理水平，塑造城市精神，提升城市文明，展示城市的良好形象。城市治理要實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變：治理對象，要從單純的管理城市經(jīng)濟(jì)增長和空間規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾沓鞘薪?jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，追求城市福利最大化與可持續(xù)發(fā)展的統(tǒng)一；治理主體，要從政府一元化的行政化管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、社會多元化的社會治理；治理觀念，要從重建設(shè)輕管理向建管并重轉(zhuǎn)變，深化城市管理體制改革，以公共服務(wù)為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變城市政府職能，培養(yǎng)一批專家型的城市管理干部，用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識建設(shè)和管理城市，提高城市綜合運(yùn)行效益；治理方法，要推動公眾參與，由粗放低效管理向精細(xì)高效科學(xué)管理轉(zhuǎn)型，由運(yùn)動突擊式管理向持續(xù)常態(tài)化管理轉(zhuǎn)型；治理績效目標(biāo)，要從以物為本的績效目標(biāo)轉(zhuǎn)化為以人為本的績效目標(biāo)，增強(qiáng)城市的公平性、包容性和文明程度，增強(qiáng)市民的歸屬感、幸福感。

城鎮(zhèn)化發(fā)展需要大量資金支撐，市民化成本平均每人為10萬元左右，僅計(jì)算解決農(nóng)民工這個(gè)存量就需要二十多萬億元，相當(dāng)于2013年中央六萬億財(cái)政收入的三、四倍，僅僅依賴政府資金，既不可持續(xù)，也蘊(yùn)含巨大隱患，必須建立由政府、企業(yè)、個(gè)人等共同參與的成本分擔(dān)機(jī)制。要把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有機(jī)連接起來。農(nóng)民變市民不應(yīng)以放棄農(nóng)村原有的資產(chǎn)權(quán)益為前提，要在確權(quán)的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民自愿通過市場化的手段，將其在農(nóng)村占有和支配的各種資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，使離開農(nóng)村的農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城，從而跨越市民化的成本門檻。

建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。一要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。二是在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度。從成熟市場的經(jīng)驗(yàn)看，市政債券具有信息公開、債務(wù)透明、品種期限多樣化的特點(diǎn)，有利于把地方政府隱性的、不規(guī)范的債務(wù)顯性化、規(guī)范化，從而有利于管理舉債行為。三是推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革。當(dāng)前要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時(shí)研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。資產(chǎn)證券化的好處是增強(qiáng)沉淀資產(chǎn)的流動性，加快固定資產(chǎn)投資的回收和再利用，銀行管理部門應(yīng)制定辦法和政策措施，推動銀行強(qiáng)化對城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資力度，監(jiān)督銀行特別是大型商業(yè)銀行重返縣域基層，增設(shè)機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)，加強(qiáng)縣域基層的金融服務(wù)工作；指導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)大力開展金融工具和融資方式的創(chuàng)新，開發(fā)設(shè)計(jì)適應(yīng)縣域基層城鎮(zhèn)化建設(shè)的擔(dān)保模式和金融產(chǎn)品，加大對縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資力度和規(guī)模；根據(jù)各銀行實(shí)際，對各商業(yè)銀行下達(dá)金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)信貸指導(dǎo)計(jì)劃和工作目標(biāo)，指導(dǎo)銀行落實(shí)執(zhí)行；制定銀行信貸支持城鎮(zhèn)化建設(shè)考核評價(jià)指標(biāo)，對商業(yè)銀行縣域金融服務(wù)、貸款投放、金融產(chǎn)品和擔(dān)保方式創(chuàng)新等工作進(jìn)行量化考核，并將考核評價(jià)作為享受金融優(yōu)惠政策和政府獎(jiǎng)勵(lì)的重要依據(jù)；積極開辦發(fā)行“縣級城鎮(zhèn)化集合債券”，開辟地方政府融資平臺新的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道；充分利用銀行間市場融資功能，協(xié)助地方政府通過發(fā)行短期融資券和中期票據(jù)、區(qū)域集優(yōu)、小微企業(yè)債等融資工具，為城鎮(zhèn)化建設(shè)需求融資。四是放寬市場準(zhǔn)入，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵(lì)社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。在投資范圍上，應(yīng)鼓勵(lì)民間資本參與城市公共設(shè)施、鐵路、信息產(chǎn)業(yè)、健康醫(yī)療、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。在路徑選擇上，應(yīng)鼓勵(lì)社會資本通過特許經(jīng)營、股權(quán)投資、公私合營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。在引導(dǎo)機(jī)制上，應(yīng)發(fā)揮好政府投入的基礎(chǔ)作用和金融支持的孵化作用，通過財(cái)政補(bǔ)貼，信貸扶持以及政府購買公共服務(wù)等方式，達(dá)到以較少的財(cái)政資金和銀行貸款撬動更大規(guī)模社會資金投入的杠桿效應(yīng)。處理好城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價(jià)格問題，既保護(hù)消費(fèi)者利益，又讓投資者有長期穩(wěn)定收益。

（四）集約發(fā)展、低碳發(fā)展、智能發(fā)展

提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數(shù)量，也包括質(zhì)量。城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)，要以盤活存量為主，不能再無節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地。按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地特別是居住用地，切實(shí)保護(hù)耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。

以城市群為主體形態(tài)，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要抓手，要因地制宜，科學(xué)布局，切實(shí)提高土地集約利用水平，要著重從以下幾方面入手：一是建立土地利用空間管制制度，嚴(yán)格劃定城市開發(fā)邊界，堅(jiān)決控制城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張，優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，提高生活用地比例，減少工業(yè)用地比例；二是加強(qiáng)對工業(yè)用地的節(jié)約集約利用，引導(dǎo)大項(xiàng)目、大產(chǎn)業(yè)向省級以上產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，提高建設(shè)用地單位GDP產(chǎn)出率，降低固定資產(chǎn)投資地耗水平；三是研究推廣節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，提高城市建成區(qū)用地開發(fā)強(qiáng)度；四是合理開發(fā)利用城市地下空間，編制地下空間開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃，積極探索城市地下空間的綜合開發(fā)利用，開展地下空間產(chǎn)權(quán)界定、使用權(quán)出讓、綜合管理等；五是加大棚戶區(qū)和城中村改造力度，堅(jiān)持規(guī)劃先行，依法推進(jìn)，產(chǎn)居聯(lián)動，科學(xué)合理控制開發(fā)強(qiáng)度，制定統(tǒng)一拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)和政策。通過棚戶區(qū)和城中村改造，努力實(shí)現(xiàn)改善群眾居住條件，改善市容市貌、優(yōu)化配置土地資源、促進(jìn)土地合理利用三重目標(biāo)。

要突出特色，把城市特色作為核心競爭力加以培育和挖掘，努力形成自己的產(chǎn)業(yè)特色、文化特色、生態(tài)特色。避免千城一面，萬樓一貌，建設(shè)有歷史記憶、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)。要傳承文化，在舊城區(qū)規(guī)劃建設(shè)過程中，要保存好代表某一時(shí)期、有歷史價(jià)值的傳統(tǒng)街巷肌理、原有的城市形態(tài)以及歷史建筑。城市大型公共建筑，要重視體現(xiàn)傳統(tǒng)文化特色，建筑創(chuàng)作要傳承發(fā)展地域建筑文化。要加大各級財(cái)政對歷史文化保護(hù)的投入，省級財(cái)政設(shè)立歷史文化街區(qū)和建筑保護(hù)專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)以社會公眾“認(rèn)領(lǐng)、認(rèn)養(yǎng)、認(rèn)?！焙妥庥?、購買等方式參與保護(hù)利用。要注重城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)格劃定基本生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。要加大環(huán)境治理力度，推廣使用清潔能源，從源頭上最大限度地削減污染物排放總量；加快建筑節(jié)能與綠色建筑發(fā)展，積極推進(jìn)“綠道”建設(shè)，加強(qiáng)對建筑、道路拆遷等施工工地的監(jiān)督管理，減少施工揚(yáng)塵對城市空氣的污染；改善路況，減少交通堵塞，提高行車速度，減少機(jī)動車尾氣排放污染；提高工業(yè)廢水和生活污水的處理率，減輕對河流和地下水的壓力。要推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，按照“資源—產(chǎn)品—再生資源”的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，盡快實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)工業(yè)化向新型工業(yè)化的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

智慧城市是運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)，促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式。建設(shè)智慧城市，對加快工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化融合，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力具有重要意義。要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加強(qiáng)和完善政府引導(dǎo)，統(tǒng)籌物質(zhì)、信息和智力資源，推動新一代信息技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，加強(qiáng)城市管理和服務(wù)體系智能化建設(shè)，積極發(fā)展民生服務(wù)智慧應(yīng)用，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全保障，有效提高城市綜合承載能力和居民幸福感受，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平全面提升。

責(zé)任編輯：鄭 穎endprint