我國(guó)PPP模式的政府性債務(wù)與預(yù)算機(jī)制研究

吉富星

(中國(guó)青年政治學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100089)

一、引 言

傳統(tǒng)政府采購(gòu)或公共投資普遍存在預(yù)算超支、進(jìn)度超期、效率較低等弊端。相比較而言，發(fā)端于1992年英國(guó)的PPP(公私合作伙伴關(guān)系、政府與社會(huì)資本合作)模式則優(yōu)勢(shì)明顯，不僅有利于加快項(xiàng)目實(shí)施、降低項(xiàng)目全壽命周期成本，還能有效提高質(zhì)量與績(jī)效、改善公共管理。目前，PPP在英國(guó)、澳大利亞、加拿大、美國(guó)、日本、印度等多個(gè)國(guó)家廣泛應(yīng)用，取得了良好的效果。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，我國(guó)推進(jìn)PPP廣泛應(yīng)用具有現(xiàn)實(shí)需求和深層改革意義。根據(jù)城鎮(zhèn)化規(guī)劃，預(yù)計(jì)未來(lái)十年帶動(dòng)40～50萬(wàn)億元投資，引致的新型城鎮(zhèn)化融資需求巨大。但是我們也注意到，2013 年6月底全國(guó)政府性債務(wù)為30.27萬(wàn)億元，其中，全口徑地方政府性債務(wù)為17.89萬(wàn)億元。一方面，新型城鎮(zhèn)化需要巨額資金，另一方面地方政府融資管控失當(dāng)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)累積較大，因此，地方政府亟需改變以往投融資體制。2013年我國(guó)PPP投資額僅占全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的1%，未來(lái)成長(zhǎng)市場(chǎng)空間非常大。故此，PPP的廣泛應(yīng)用將有助于緩解當(dāng)前地方債務(wù)壓力和解決部分城鎮(zhèn)化資金，此外，還具有非常重要的深層意義。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府非規(guī)范融資導(dǎo)致缺乏市場(chǎng)約束、預(yù)算約束；在此過(guò)程中，政府與市場(chǎng)的邊界也發(fā)生錯(cuò)位，產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的“擠出效應(yīng)”，民間資本頻繁遭遇“玻璃門”、“彈簧門”。應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)下推進(jìn)PPP有利于提高國(guó)家治理水平、促進(jìn)市場(chǎng)化改革。PPP模式總體上契合深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)，可有效改變以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃。

然而，面對(duì)目前的PPP熱潮應(yīng)審慎樂(lè)觀，不夸大，更不應(yīng)排斥，尤其要防范以往出現(xiàn)新生事物的“冒進(jìn)、過(guò)剩”以及“放亂收死”的局面，政府在微觀操作、宏觀體制層面均應(yīng)主動(dòng)應(yīng)變。值得注意的是，PPP模式在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家實(shí)施過(guò)程中依然存在許多爭(zhēng)議和效率不確定性問(wèn)題，其投資額占比通常也不超過(guò)20%，還只是財(cái)政投入的補(bǔ)充而非替代。我國(guó)推廣PPP具有非常積極意義，但并不意味著效率提升可自動(dòng)實(shí)現(xiàn)、政府風(fēng)險(xiǎn)和支出責(zé)任可完全剝離，也無(wú)法完全依靠PPP來(lái)全部解決債務(wù)及資金需求問(wèn)題。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)尚未全面納入預(yù)算，也未建立起跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，導(dǎo)致地方財(cái)政行為扭曲、負(fù)債管理異化。目前，世界上三分之二國(guó)家實(shí)施了中期財(cái)政規(guī)劃，但我國(guó)依然是年度預(yù)算為主，中期財(cái)政規(guī)劃剛起步。當(dāng)前，非常有必要厘清PPP模式的政府性風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理和支出責(zé)任，將PPP置于中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和預(yù)算框架內(nèi)進(jìn)行研究。

二、PPP模式效率存在不確定性，可能會(huì)誘發(fā)財(cái)政幻覺(jué)和風(fēng)險(xiǎn)隱匿

(一)PPP模式效率存在不確定性

傳統(tǒng)政府采購(gòu)或公共投資項(xiàng)目，主要是通過(guò)銀行、信托、回購(gòu)(BT)、墊資施工、延期付款等方式運(yùn)作，容易造成預(yù)算軟約束、道德風(fēng)險(xiǎn)、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)累積過(guò)大等問(wèn)題。PPP模式有助于緩解當(dāng)期支出壓力，改善財(cái)政預(yù)算行為；但PPP模式使用不當(dāng)、過(guò)濫，也可能與降低債務(wù)、提高效率的初衷相悖。

PPP 模式可廣泛適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。通常，這些領(lǐng)域的投資規(guī)模大，運(yùn)作周期長(zhǎng)，多具有自然壟斷屬性。但由于當(dāng)事人有限理性，無(wú)法事前預(yù)測(cè)、約定在未來(lái)各種情形下的責(zé)權(quán)利，在投資過(guò)程中容易呈現(xiàn)出資產(chǎn)專用性強(qiáng)、信息不對(duì)稱等特征。故此，PPP項(xiàng)目大都存在不完全契約狀態(tài)，風(fēng)險(xiǎn)和效率不確定性大，并且動(dòng)態(tài)化發(fā)展。

由于當(dāng)事人都可能存在逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)私人部門以盈利為目的，與項(xiàng)目公益性目標(biāo)可能沖突，即便在PPP模式比較成熟的英國(guó)等西方國(guó)家，也有相當(dāng)一部分批評(píng)聲音認(rèn)為，PPP模式實(shí)質(zhì)上從私人部門獲取了一大筆“零首付長(zhǎng)期貸款”，最終會(huì)導(dǎo)致政府花費(fèi)太高，私人謀取暴利(黃景馳、弗萊德·米爾期,2013)。[1]有些國(guó)家，如韓國(guó)等國(guó)專門限定PPP的投資范圍和總量上限。PPP項(xiàng)目的不完全契約特性在發(fā)展中國(guó)家或轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體中尤為突出，不確定性風(fēng)險(xiǎn)更大。Guasch(2004)分析了拉丁美洲地區(qū)1980～2000年近1000份PPP合同發(fā)現(xiàn)，30%的合同重新談判，并且更有利于私人投資方，造成財(cái)政軟約束。[2]

PPP項(xiàng)目存在量化評(píng)估難、監(jiān)管難問(wèn)題，導(dǎo)致PPP效率大打折扣。PPP評(píng)估普遍采用物有所值(VFM)這一理念，最常用的定量工具是應(yīng)用公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)(PSC)方法。PSC由初始PSC、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、保留風(fēng)險(xiǎn)和競(jìng)爭(zhēng)中立四項(xiàng)之和構(gòu)成，VFM價(jià)值就是PPP價(jià)值相對(duì)于PSC的差值(Dorothy,2008)。[3]其中，初始PSC 值是指公共部門進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)等花費(fèi)的成本；轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)是指政府部門將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門的總價(jià)值；保留風(fēng)險(xiǎn)是指由政府部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值；競(jìng)爭(zhēng)中立是指由于政府公有制存在的政府競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的價(jià)值(如稅收優(yōu)惠或許可權(quán)等)?，F(xiàn)值(PV)是未來(lái)收益現(xiàn)金流的折現(xiàn)值，需要對(duì)時(shí)間、風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)金流、折現(xiàn)率等因素進(jìn)行假設(shè)和估計(jì)，但這些因素不確定性較高，難以準(zhǔn)確估計(jì)。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值占有較大比例，測(cè)定取決于發(fā)生的概率和后果損失，取值具有較大主觀性。此外，大量產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、績(jī)效不易量化，私人部門很容易通過(guò)降低費(fèi)用、“規(guī)制俘獲”等手段來(lái)取得更高的利潤(rùn)，進(jìn)而導(dǎo)致PPP效率大打折扣。綜上，PPP周期較長(zhǎng)，不可預(yù)見(jiàn)性因素多，邊界條件通常不斷發(fā)生變化，評(píng)估難且容易人為操縱，故此，VFM在度量方面存在較大的局限性，目前西方國(guó)家也不完全依靠此定量分析工具。

PPP模式容易導(dǎo)致政府失靈或市場(chǎng)失靈，需要很強(qiáng)的治理機(jī)制應(yīng)對(duì)。一旦項(xiàng)目效率偏低、財(cái)政支出過(guò)高，則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)福利損失、政府失靈；反過(guò)來(lái)，財(cái)政付費(fèi)或補(bǔ)貼不足將會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，進(jìn)而導(dǎo)致政府陷入“兩難”困境。需要關(guān)注的是，很多PPP項(xiàng)目并不是很有效率，但政府通過(guò)各種補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策掩蓋著低效和浪費(fèi)。在條塊分割、各自為政的PPP管理體制下，PPP項(xiàng)目普遍處于不完全契約狀態(tài)，其效率和社會(huì)福利水平非常難以準(zhǔn)確度量和有效規(guī)制。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，PPP 的效果或成功率與國(guó)家治理體系和治理能力存在正向相關(guān)關(guān)系(吳卓瑾、喬寶云，2014)。[4]

第二,適當(dāng)數(shù)量的競(jìng)爭(zhēng)者以及對(duì)優(yōu)先發(fā)表權(quán)的高度關(guān)注是一流論文產(chǎn)出的重要條件。適當(dāng)數(shù)量的競(jìng)爭(zhēng)者可以激勵(lì)、鞭策研究者們不斷進(jìn)行科研探索,對(duì)優(yōu)先發(fā)表權(quán)的高度關(guān)注使得他們?cè)谔剿鬟^(guò)程中加快腳步或另辟蹊徑。各領(lǐng)域優(yōu)先發(fā)表的論文常常成為“巨人的肩膀”,供后來(lái)者攀登。在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域,有一種“漸進(jìn)式創(chuàng)新”的方式,強(qiáng)調(diào)在原有產(chǎn)品或服務(wù)的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域也存在大量“漸進(jìn)式”或“查漏補(bǔ)缺式”的論文,這些論文通常以優(yōu)先發(fā)表的論文為基礎(chǔ),改進(jìn)優(yōu)先發(fā)表的研究成果,使優(yōu)先發(fā)表的論文更有可能成為高被引論文。

(二)PPP模式可能誘發(fā)財(cái)政幻覺(jué)和風(fēng)險(xiǎn)隱匿

對(duì)大量公共品及公共服務(wù)項(xiàng)目而言，政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼通常是吸引私人部門投資的主要支點(diǎn)。從投資者最關(guān)注的收入來(lái)源看，PPP項(xiàng)目主要分為三類，即使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與政府補(bǔ)貼相結(jié)合的混合方式。通常，完全靠使用者或用戶付費(fèi)來(lái)覆蓋投資及收益的項(xiàng)目很少，這類項(xiàng)目的融資和資產(chǎn)證券化都相對(duì)容易，可以完全推向市場(chǎng)。事實(shí)上，社會(huì)資本大都以BOT(PPP模式的一種)等方式投資運(yùn)作了這些相對(duì)優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目，地方政府相對(duì)容易解決經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的投入。對(duì)地方政府而言，資金需求量最大、投入難度最大的是使用者付費(fèi)不足以覆蓋投入成本及收益，或無(wú)項(xiàng)目收益的各類準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、公益性項(xiàng)目，這就涉及到政府購(gòu)買或補(bǔ)貼等方面的支出責(zé)任。多數(shù)情況下，為吸引投資者、讓項(xiàng)目更能商業(yè)化運(yùn)作，政府需要拿出額外資源或財(cái)力，或配置、捆綁、讓渡其他權(quán)益來(lái)平衡。這時(shí)，PPP項(xiàng)目就會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的政府性債務(wù)或潛在的支出責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)則具有不確定性。

PPP模式在平滑財(cái)政支出壓力的同時(shí)，可能會(huì)隱匿風(fēng)險(xiǎn)，誘發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)。很多情況下，政府各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、不合理補(bǔ)貼或補(bǔ)償?shù)扔坞x于資產(chǎn)負(fù)債表外，未納入財(cái)政預(yù)算和負(fù)債管理，必然引發(fā)中長(zhǎng)期沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。更有甚者，許多國(guó)家或地方政府有意利用PPP模式來(lái)突破財(cái)政約束，將債務(wù)移出資產(chǎn)負(fù)債表。即便是在英國(guó)，有關(guān)報(bào)告顯示，直到2010 年英國(guó)仍有一半以上的私人融資項(xiàng)目沒(méi)有體現(xiàn)在政府的任何財(cái)務(wù)報(bào)表之中，招致許多批評(píng)。印度尼西亞、馬來(lái)西亞、泰國(guó)等國(guó)家由于PPP產(chǎn)生了大量的政府或有負(fù)債，加劇了1997年亞洲金融風(fēng)暴(Aliona，2008)。[5]2011年葡萄牙政府發(fā)生的財(cái)政危機(jī)的重要誘因就是PPP濫用以及負(fù)債管理不當(dāng)。

政府由于籌資方式、公共收入獲取形式、或有債務(wù)安排等方面差異，很容易導(dǎo)致“財(cái)政幻覺(jué)”現(xiàn)象。同時(shí)，由于政府預(yù)算會(huì)計(jì)不完備及政府“有意識(shí)”金融性操作，進(jìn)一步加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱匿、低估、錯(cuò)配，反過(guò)來(lái)誘發(fā)或加劇了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也必然導(dǎo)致政府無(wú)法及時(shí)、足額支付給項(xiàng)目公司(SPV)，則直接影響投資者、金融體系的投資回報(bào)和現(xiàn)金流，進(jìn)一步損害經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。PPP模式的過(guò)度使用、不當(dāng)使用則會(huì)演化為地方政府寅吃卯糧的融資工具，導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)蔓延，易加劇、擴(kuò)散經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。政府必須確保PPP被用于提高效益的正確目的，而不是被用來(lái)將支出移出預(yù)算和將債務(wù)移出資產(chǎn)負(fù)債表(IMF,2007)。[6]

三、PPP模式的政府性債務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)與分類預(yù)算

(一)政府性債務(wù)厘清與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目合約基本都處于不完全契約狀態(tài)，效率、風(fēng)險(xiǎn)均存在較大不確定性。PPP項(xiàng)目在每個(gè)階段都存在較大風(fēng)險(xiǎn)，在建造階段通常有設(shè)計(jì)不當(dāng)、成本超支、工期延誤、技術(shù)不當(dāng)?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)；在運(yùn)營(yíng)階段存在原材料供應(yīng)和價(jià)格、市場(chǎng)需求、銷售價(jià)格、環(huán)境污染等風(fēng)險(xiǎn)；在生命周期內(nèi)都存在不可抗力、政治、政策、外匯、利率、通貨膨脹等風(fēng)險(xiǎn)。故而，政府與私人部門的博弈在所難免，全世界均是如此。

或?yàn)榱隧?xiàng)目更具有財(cái)務(wù)及商業(yè)可行性，或源于討價(jià)還價(jià)能力差異，政府往往需要提供融資、擔(dān)保、補(bǔ)貼、救助等方面的責(zé)任。如市場(chǎng)預(yù)期較差時(shí)，私人部門往往要求政府提供“兜底”保障，如用戶或使用量保證、限制競(jìng)爭(zhēng)保證、價(jià)格調(diào)整保證等。這些責(zé)任或承諾就構(gòu)成了政府的或有、隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如表1的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣。政府承擔(dān)著直接的、顯性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還承擔(dān)著或有的、隱性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處理不當(dāng)，則會(huì)導(dǎo)致原本通過(guò)PPP剝離債務(wù)的訴求落空。

表1 PPP的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析

事實(shí)上，考慮私人較高的投資收益要求后，政府的支出責(zé)任與傳統(tǒng)政府投資或采購(gòu)相比而言并不一定降低，反而可能加重。項(xiàng)目收益能完全覆蓋投入和收益的項(xiàng)目，可完全市場(chǎng)化運(yùn)作，通?？山档驼畟鶆?wù)，但用戶收費(fèi)機(jī)制不完善的PPP項(xiàng)目不一定降低未來(lái)政府支出責(zé)任。PPP項(xiàng)目公司又稱之為特殊目的公司(SPV)，具有風(fēng)險(xiǎn)隔離作用，但政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)可能大得多。以倫敦一個(gè)地鐵項(xiàng)目為例，項(xiàng)目公司于2007年破產(chǎn)時(shí)，地方政府承擔(dān)95%的責(zé)任和大概38億英鎊的遺留債務(wù)，而私人部門僅承擔(dān)很小責(zé)任。大部分PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任是否降低，很大程度上取決于政府承擔(dān)的或有、隱性債務(wù)或責(zé)任。

但這并不意味著政府應(yīng)將全部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門。如果簡(jiǎn)單地將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給對(duì)方，可能造成合作難以為繼，單方也無(wú)法把控所有風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)造成“零和博弈”或“雙輸”。PPP理念的價(jià)值來(lái)源于雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)以發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，政府提升效率的同時(shí)，私人部門則通過(guò)各種創(chuàng)新、自身管理能力獲得一定的市場(chǎng)溢價(jià)收益。如果私人沒(méi)有足夠承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力或意愿，反而會(huì)形成風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散、放大，引起項(xiàng)目失敗，最終實(shí)際加大政府財(cái)政“兜底”責(zé)任。但是，私人部門如要求較高的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)代價(jià)，即對(duì)價(jià)過(guò)高，往往會(huì)造成風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的不經(jīng)濟(jì)，或形成“敲竹杠”現(xiàn)象。因此，PPP項(xiàng)目不在于風(fēng)險(xiǎn)的最大化轉(zhuǎn)移或剝離，而重在風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)和治理機(jī)制安排。這就要求在恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制或合理對(duì)價(jià)下，讓最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)，以使得風(fēng)險(xiǎn)的凈收益最大或凈損失降到最低。

在不完全契約框架下，PPP項(xiàng)目的債務(wù)、效率、風(fēng)險(xiǎn)三者密不可分。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和治理機(jī)制安排失效情形下，讓政府來(lái)承擔(dān)重大損失，則加大了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，影響項(xiàng)目效率和社會(huì)福利；讓私人部門負(fù)擔(dān)重大損失，私人部門出于自利動(dòng)機(jī)，極大可能通過(guò)各種方式降低損失或要求較高的補(bǔ)償，進(jìn)而影響項(xiàng)目績(jī)效。故此，如將PPP聚焦在降低財(cái)政支出或債務(wù)、降低政府風(fēng)險(xiǎn)方面，顯然定位狹窄且作用有限，反而會(huì)造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的隱匿、風(fēng)險(xiǎn)管理不當(dāng)，最終政府因“兜底”承擔(dān)更大風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)，效率更無(wú)從談起。從結(jié)果導(dǎo)向看，若項(xiàng)目效率較高，則會(huì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、增加財(cái)政收入，形成良性發(fā)展，進(jìn)而降低政府負(fù)債。如果進(jìn)一步延伸開來(lái)，如風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)適當(dāng)，政府未來(lái)支出責(zé)任則主要取決于私人部門降成本、提效率的能力。故此，就債務(wù)論債務(wù)沒(méi)有意義，PPP模式下債務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、效率三者緊密相關(guān)，互相影響。

綜上，從中長(zhǎng)期預(yù)算管理角度看，對(duì)于大量的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、公益性領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目而言，PPP并不必然降低政府未來(lái)支出責(zé)任，與其交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制密切相關(guān)。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)屬于治理的范疇，分擔(dān)策略取決于決策者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和承受力、對(duì)價(jià)水平。PPP模式下，如無(wú)法形成良性合作伙伴關(guān)系、有效促進(jìn)私人部門的創(chuàng)新意愿與能力，就會(huì)產(chǎn)生資源耗散，效率急劇下降，PPP也就失去了意義。為了應(yīng)對(duì)合約的不完全性、目標(biāo)沖突性，PPP項(xiàng)目必須進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，形成行之有效的激勵(lì)相容與規(guī)制機(jī)制。PPP最終目的是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目效率的提升、社會(huì)福利的增進(jìn)，通過(guò)協(xié)作創(chuàng)新、良性運(yùn)作以平滑當(dāng)前債務(wù)、降低最終債務(wù)總量。故此，PPP不應(yīng)囿于降低政府債務(wù)之短期訴求，而應(yīng)將其支出責(zé)任融入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃框架予以規(guī)范化，注重治理機(jī)制安排。

(二)債務(wù)的分類管理與相應(yīng)預(yù)算

依據(jù)政府還款來(lái)源，將PPP項(xiàng)目支出責(zé)任進(jìn)行相對(duì)清晰的劃分，以便更好匹配預(yù)算安排。其一，對(duì)于項(xiàng)目收益可以完全覆蓋投入成本及收益的PPP項(xiàng)目，如高速公路BOT、電廠BOT等項(xiàng)目，應(yīng)采用使用者付費(fèi)的市場(chǎng)化方式，將債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，不納入政府債務(wù)和預(yù)算管理，政府更多承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。其二，對(duì)于項(xiàng)目有收益，但還款來(lái)源于政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入(如土地出讓金、事業(yè)單位質(zhì)押收費(fèi)權(quán)等)的PPP項(xiàng)目，如土地儲(chǔ)備開發(fā)項(xiàng)目，應(yīng)將債務(wù)列入專項(xiàng)債務(wù)，納入基金性預(yù)算，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化、投融資模式的閉合。其三，對(duì)于有一定收益但無(wú)法完全覆蓋成本及收益的PPP項(xiàng)目，如污水處理BOT項(xiàng)目等，在有效監(jiān)管制度下獲得市場(chǎng)收益后的缺口資金，則應(yīng)列入一般債務(wù)，納入一般公共預(yù)算。其四，對(duì)于完全沒(méi)有收益的公益性PPP項(xiàng)目，如義務(wù)教育、環(huán)境治理等，政府原則上應(yīng)將其償債來(lái)源列入一般公共預(yù)算，作為一般債務(wù)，主要依靠地方稅收、地方債、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付等渠道償付。

PPP項(xiàng)目應(yīng)充分考慮財(cái)政可承受力，納入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算機(jī)制。PPP 作為一種特殊形式的融資，應(yīng)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，分類納入資產(chǎn)負(fù)債表管理。其一，將當(dāng)前債務(wù)壓力和中長(zhǎng)期財(cái)政可承受力統(tǒng)籌考慮。嚴(yán)控地方政府負(fù)債率(債務(wù)余額/GDP，通常應(yīng)小于60%)、債務(wù)率(債務(wù)余額/政府綜合財(cái)力，通常不宜超過(guò)90%～150%)指標(biāo)，同時(shí)，應(yīng)動(dòng)態(tài)考慮區(qū)域發(fā)展?jié)摿?、債?wù)風(fēng)險(xiǎn)的收斂性，具有一定的靈活性。其二，加強(qiáng)公私協(xié)作來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，建立嚴(yán)格的防火墻制度，以避免向公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)滲透。PPP項(xiàng)目具有不確定性，政府支出責(zé)任存在難以預(yù)測(cè)性、可變性，應(yīng)審慎對(duì)待各類或有風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格調(diào)整等事宜。其三，采取滾動(dòng)預(yù)算方式，充分考慮績(jī)效和產(chǎn)出后，將支出責(zé)任納入財(cái)政規(guī)劃框架內(nèi)。

客觀地講，隨著新預(yù)算法以及加強(qiáng)地方債務(wù)管理新規(guī)的逐步落地，地方財(cái)政收入在增速放緩而支出剛性強(qiáng)的背景下，相當(dāng)部分省份、低層級(jí)政府的債務(wù)、預(yù)算支出存在巨大壓力。其一，雖然我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但存在債務(wù)期限錯(cuò)配、存量過(guò)大、增量難以降低等問(wèn)題，依然存在局部性風(fēng)險(xiǎn)。與2010年底相比，2013年6月底地方政府性債務(wù)年均增長(zhǎng)超過(guò)7000億元，從全口徑政府債務(wù)率(政府性債務(wù)/地方政府綜合財(cái)力)看，只有青海等6省債務(wù)率低于90%。2013年地方支出缺口約5萬(wàn)億元規(guī)模，主要依賴于中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。其二，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)，從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為7%～8%的中高速增長(zhǎng)，財(cái)政部門及金融部門亦承受了較大壓力。財(cái)政收入增速下滑，呈現(xiàn)累退性特點(diǎn)，但支出壓力卻依然不減。同時(shí)，當(dāng)前貨幣供給M2存量巨大，貨幣政策已不能再走大規(guī)模刺激之路，只能立足于穩(wěn)健基礎(chǔ)上盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，注重定向調(diào)控。其三，由于巨大的債務(wù)存量、區(qū)域發(fā)展差異、金融市場(chǎng)的約束，短期內(nèi)很多省的地方債券規(guī)模很難大舉擴(kuò)張、難以完全替代原有的地方融資模式。2009年起地方政府開始試點(diǎn)發(fā)行債券，2009年和2010年由財(cái)政部代理發(fā)行，2011年以來(lái)自發(fā)試點(diǎn)，但2014年只有上海等10個(gè)地區(qū)自發(fā)自還債券總規(guī)模為1092億元。從1997年起，地方債務(wù)增長(zhǎng)每年都在20%以上，近些年還本付息壓力巨大，2014年還本高達(dá)2.4萬(wàn)億元，每年利息高達(dá)數(shù)千億元。在城鎮(zhèn)化巨大資金需求的大背景下，財(cái)政支出不減、收入放緩，債務(wù)存量大、增量難滿足，財(cái)政預(yù)算壓力非常大，這將倒逼財(cái)政體制改革、地方投融資體制改革。

但是，我國(guó)政府擁有大量的非稅收入及國(guó)有資產(chǎn)，如國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資源(如土地、礦產(chǎn)等)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)(如行政事業(yè)單位土地、房產(chǎn)等)等，這是當(dāng)前應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)算支出的非常有利條件。此外，我國(guó)政府負(fù)債背后形成了大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益或正外部性，負(fù)債背后的預(yù)期收益和風(fēng)險(xiǎn)明顯存在一定的替代關(guān)系，關(guān)鍵是如何進(jìn)行系統(tǒng)的制度安排。

綜上，PPP模式是一個(gè)緩釋風(fēng)險(xiǎn)、平滑債務(wù)的有效工具，但是很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)依然難當(dāng)重任去解決存量和增量資金需求。這就需要從國(guó)家治理的角度來(lái)進(jìn)行中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃安排，從稅權(quán)、產(chǎn)權(quán)、債權(quán)等收入層面和直接、或有債務(wù)等支出層面同時(shí)入手，進(jìn)行系統(tǒng)的債務(wù)管理和預(yù)算安排。PPP的良性運(yùn)作需要一個(gè)定義明確、激勵(lì)相容、約束有效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理框架和機(jī)制設(shè)計(jì)。

四、中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃框架下PPP債務(wù)管理與預(yù)算的制度安排

當(dāng)前應(yīng)將PPP置于中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃框架體系下，在微觀操作層面、宏觀體制層面構(gòu)建合理的債務(wù)管理與預(yù)算安排制度，切實(shí)提升政府治理能力。相關(guān)建議如下：

第一，重塑中央地方財(cái)政關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系，統(tǒng)籌“稅收權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、舉債權(quán)”，硬化預(yù)算約束，提升地方治理能力。其一，調(diào)整和改革當(dāng)前事權(quán)和財(cái)權(quán)，完善稅制，充實(shí)地方政府稅源和財(cái)力，形成“財(cái)力、財(cái)權(quán)、事權(quán)”協(xié)調(diào)匹配，減輕低層級(jí)政府支出責(zé)任。其二，大力引入社會(huì)資本，擴(kuò)大地方政府自主發(fā)債權(quán)，逐步擴(kuò)大并最終形成“中長(zhǎng)期地方債券、PPP模式”并舉融資的主渠道模式；此外，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)省份及區(qū)域的財(cái)政支持、政策性金融支持力度。其三，建立省、市轄區(qū)財(cái)政平衡責(zé)任，加快推進(jìn)PPP模式，并統(tǒng)籌安排稅收返還及轉(zhuǎn)移支付、政府基金收入(主要是土地出讓收入)、國(guó)有資產(chǎn)(國(guó)有企業(yè)、非經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)、國(guó)有資源等)的處置、地方債券分配等。其四，建立PPP 項(xiàng)目財(cái)政準(zhǔn)備金或風(fēng)險(xiǎn)基金制度，分類建立跨年度平衡機(jī)制，合理安排支出責(zé)任的時(shí)序。其五，強(qiáng)化債務(wù)管理，嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。中央政府原則上實(shí)行不救助但追責(zé)原則，真正建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、執(zhí)行運(yùn)行有跟蹤、資金支出有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)有結(jié)果反饋、評(píng)價(jià)反饋結(jié)果有應(yīng)用”的“五有”機(jī)制。

第二，從存量和增量?jī)蓚€(gè)層面推行PPP模式，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，合理選擇操作模式，構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、激勵(lì)相容的合同體系。其一，遵循國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)運(yùn)營(yíng)的、在建的、規(guī)劃的項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)分析梳理、有保有壓，形成高質(zhì)量的項(xiàng)目序列。其二，合理選擇交易結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，界定可行性缺口補(bǔ)助(Viability Gap Funding)或補(bǔ)償機(jī)制，并創(chuàng)新財(cái)政支出方式。根據(jù)項(xiàng)目特性，選擇建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交(TOT)、委托運(yùn)營(yíng)(O&M)、管理合同(MC)等模式。探索設(shè)立PPP融資支持基金以債權(quán)、擔(dān)保、股權(quán)等形式扶持項(xiàng)目，也可采取補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式支持，總體上讓財(cái)政資金起到扶持但不替代的作用，充分發(fā)揮其引導(dǎo)和杠桿功能。其三，相對(duì)清晰界定責(zé)權(quán)利，合理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和激勵(lì)，尤其是重點(diǎn)約定需求、項(xiàng)目功能與產(chǎn)出、融資方案、回報(bào)機(jī)制、價(jià)格調(diào)整機(jī)制、爭(zhēng)議解決及退出安排等關(guān)鍵點(diǎn)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)成本最低、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)偏好、歸責(zé)等原則，讓最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)，保障其享有對(duì)等的收益。激勵(lì)私人部門主動(dòng)、有效管理風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)私人創(chuàng)新，控制政府總體風(fēng)險(xiǎn)暴露程度。

第三，根據(jù)PPP項(xiàng)目政府性債務(wù)特性與可變性，將支付責(zé)任一并放入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，強(qiáng)化權(quán)責(zé)發(fā)生制的資產(chǎn)負(fù)債管理。其一，將各類規(guī)劃的、在建的、運(yùn)營(yíng)的PPP項(xiàng)目一并融入三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃、長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃之中，對(duì)未來(lái)政府財(cái)政收支進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，統(tǒng)籌調(diào)配安排。其二，建立債務(wù)規(guī)模控制和分類管理機(jī)制，根據(jù)PPP項(xiàng)目?jī)攤鶃?lái)源發(fā)行一般債券融資、專項(xiàng)債券融資，納入一般公共預(yù)算或政府性基金預(yù)算管理。建立修正的現(xiàn)收現(xiàn)付制或修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制資產(chǎn)負(fù)債表，全面考慮土地、國(guó)有資產(chǎn)以及各種隱性、或有負(fù)債等要素，及時(shí)向資本市場(chǎng)、社會(huì)披露。在PPP實(shí)施過(guò)程中，不該政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)或債務(wù)應(yīng)嚴(yán)格區(qū)隔、不納入預(yù)算，擬支付的財(cái)政資金應(yīng)預(yù)先形成滾動(dòng)性預(yù)算安排。對(duì)于一些或有、隱性債務(wù)或重大事項(xiàng)可以采用表外披露方式，并據(jù)實(shí)調(diào)為表內(nèi)管理，納入財(cái)政預(yù)算。其三，加強(qiáng)政府規(guī)制，以產(chǎn)出為基礎(chǔ)，根據(jù)績(jī)效付費(fèi)，運(yùn)營(yíng)者收入主要取決于資產(chǎn)可使用性和服務(wù)質(zhì)量。

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