我國營業(yè)稅改征增值稅面臨的沖擊與挑戰(zhàn)及合理性建議

丁姍姍

摘要：2013年4月10日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定進一步擴大營業(yè)稅改征增值稅試點。會議決定要從地區(qū)和行業(yè)兩個層面實現(xiàn)“擴圍”：自2013年8月1日起，將交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，即“1+6”試點在全國范圍內(nèi)推開，適當(dāng)擴大部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)范圍，將廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行等納入試點。據(jù)測算，全部試點地區(qū)企業(yè)2013年將減輕負擔(dān)約1200億元。本文旨在詮釋我國營業(yè)稅改征增值稅過程中面臨的沖擊與挑戰(zhàn)，并對進一步規(guī)劃營業(yè)稅改征增值稅提出前瞻性建議。

關(guān)鍵詞：營業(yè)稅改征增值稅；沖擊與挑戰(zhàn)；建議

一、營業(yè)稅改增值稅的發(fā)展情況

在1994年，我國對稅法進行了新調(diào)整，對勞務(wù)征收營業(yè)稅，而對貨物征收增值稅。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，這種調(diào)整發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，既完善了我國現(xiàn)有的稅收制定，也規(guī)范了納稅人的納稅行為，還增加了國家的稅收收入。然而，隨著市場經(jīng)濟體制的大變革，這種調(diào)整已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需求。例如，有的營業(yè)稅納稅人在外采貨物過程中會產(chǎn)生增值稅，而有的增值稅納稅人在外購勞務(wù)的過程中又會產(chǎn)生營業(yè)稅。在這種情況下，這些納稅人不可避免地會出現(xiàn)重復(fù)繳納增值稅或營業(yè)稅的問題?？梢姡皶r劃清營業(yè)稅與增值稅之間的界限，此時，提出“營改增”是非常必要的。

現(xiàn)如今，我國正處于加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。面對這種現(xiàn)實，我國明顯加快了稅收體制改革的步伐。尤其是在近三年內(nèi)，這種步伐比以往跨越的更大、更堅實。例如，財政部與國家稅務(wù)總局于2011年11月16日聯(lián)合印發(fā)了《交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點過渡政策的規(guī)定》、《交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點有關(guān)事項的規(guī)定》、《交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點實施辦法》、《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》等相關(guān)的法律法規(guī)，用文件的形式對稅收制定進行了新一輪的規(guī)范與調(diào)整。在以上文件當(dāng)中，詳細地規(guī)定了營業(yè)稅改增值稅問題。而且，還明確提出要在上海首先進行試點。試點以來，總體成果還是比較顯著的。這說明，在一定條件下，營業(yè)稅改增值稅是可行的。從2012年1月1日上海率先啟動試點以來，已經(jīng)有12個省、直轄市、計劃單列市成為試點地區(qū)。但是，擇地試點的模式極易產(chǎn)生政策洼地效應(yīng)，稅負下降將導(dǎo)致資本向政策洼地聚集，從而造成區(qū)域間的發(fā)展不平衡。

二、營業(yè)稅改增值稅存在的沖擊與挑戰(zhàn)

（一）營業(yè)稅改增值稅帶來的沖擊

“營改增”試點比較效應(yīng)突出，加劇區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡。“營改增”試點給企業(yè)帶來的減輕稅負、激發(fā)活力的顯著效果已成各方共識，地區(qū)之間的比較效應(yīng)日益顯現(xiàn)。先行試點地區(qū)因稅改紅利形成“洼地效應(yīng)”，導(dǎo)致非試點地區(qū)企業(yè)千方百計將投資和經(jīng)營向試點地區(qū)集中：或?qū)⑵髽I(yè)遷移至試點地區(qū)；或在試點地區(qū)增設(shè)經(jīng)營機構(gòu)；或?qū)⒖偛繕I(yè)務(wù)向試點地區(qū)分部集中；或?qū)⑵髽I(yè)的供應(yīng)鏈向試點地區(qū)延伸等，從而造成非試點地區(qū)遭受產(chǎn)業(yè)和稅收的雙重流失。尤其是試點地區(qū)服務(wù)業(yè)試點企業(yè)開具的增值稅發(fā)票可在全國范圍內(nèi)進行抵扣，勢必形成在試點地區(qū)集中開票納稅，在非試點地區(qū)分散抵扣的局面，使非試點地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展處于不斷“失血”的劣勢，加劇了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。

（二）營業(yè)稅改增值稅存在的挑戰(zhàn)

1、稅制設(shè)計上的挑戰(zhàn)。服務(wù)業(yè)的差異性比制造業(yè)更加復(fù)雜，營業(yè)稅改征增值稅必須充分考慮服務(wù)業(yè)的特點和發(fā)展需要，對現(xiàn)有增值稅稅制進行必要的調(diào)整和改革。在稅率設(shè)計上，稅率檔次太多會失去增值稅的中性特征，增加稅收管理成本；稅率檔次太少則無法體現(xiàn)服務(wù)業(yè)的差異性，會增加部分服務(wù)業(yè)的稅負。在計稅依據(jù)和計稅方式上，由于人工、智力、信息、技術(shù)等因素在服務(wù)業(yè)中的比重與制造業(yè)顯著不同，在服務(wù)業(yè)之間也存在明顯差異，若普遍適用增值稅一般計稅方式，許多服務(wù)行業(yè)會因為能取得的抵扣進項很少而增加稅負，從而制約服務(wù)業(yè)的發(fā)展；若多數(shù)適用增值稅簡易計稅方法，則偏離了營業(yè)稅改征增值稅改革的初衷。

2、稅權(quán)分配上的挑戰(zhàn)。一是如何分配稅收管理權(quán)。根據(jù)《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》（財稅[2011]110號發(fā)布）精神，改革的最終目標(biāo)是在全國范圍內(nèi)把營業(yè)稅改造成增值稅，這就造成全國絕大部分稅收都將由國稅局征收，地稅局被嚴(yán)重邊緣化，勢必遭到各省地稅系統(tǒng)的消極抵制，從而影響改革的進程和成效。二是如何分配稅收收入權(quán)。為了減少地方政府對地方稅收收入流失的擔(dān)憂，試點方案規(guī)定“原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入劃分，但同是增值稅因稅目不同其收入歸屬完全不一樣，因而存在人為調(diào)節(jié)收入歸屬的漏洞。從長遠看，需要在試點經(jīng)驗中找到中央財政和地方財政的平衡點，重新確定增值稅的分成比例。改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)”，上述規(guī)定雖然短期內(nèi)不會影響中央和地方的稅收

三、對營業(yè)稅改征增值稅的前瞻性建議

（一）加快“營改增”試點步伐，促進國民經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

一是提高認識，積極應(yīng)對。稅收職能部門要切實提高對“營改增”改革的重要性與必要性認識，順應(yīng)稅制改革潮流，樹立大局意識，摒棄部門私利，為推動本省盡快加入“營改增”試點創(chuàng)造條件。二是做好準(zhǔn)備，爭取主動。全面收集、整理、完善營業(yè)稅納稅人的基礎(chǔ)信息、檔案資料及歷史數(shù)據(jù)，從稅收總量、稅源結(jié)構(gòu)、發(fā)展趨勢及經(jīng)濟效應(yīng)等不同方面認真做好“營改增”后的稅收分析與測算，為擴大“營改增”試點爭取主動。三是認真調(diào)研，當(dāng)好參謀。認真研究《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈營業(yè)稅改征增值稅試點方案〉的通知》（財稅[2011]110號）文件精神，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展階段、稅源結(jié)構(gòu)分布與稅收征管水平的現(xiàn)狀，準(zhǔn)確分析“營改增”后對地方稅收及地方財政產(chǎn)生的沖擊與挑戰(zhàn)，提出完善改革方案的意見和建議，為地方政府應(yīng)對“營改增”擴大試點做好決策參考。

（二）完善“營改增”試點方案，科學(xué)合理地分配稅權(quán)。

以擴大“營改增”試點為契機，合理確定增值稅分成比例，適當(dāng)擴大地方稅權(quán)，調(diào)整中央與地方收入分配格局，保證中央與地方的財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展階段差異明顯，地區(qū)之間對營業(yè)稅的依賴程度差別非常大，若按全國平均基數(shù)調(diào)整“營改增”后增值稅分成比例，則第三產(chǎn)業(yè)比重高的地區(qū)（如北京、上海、海南等）的地方財力會大幅下降，而以資源與重工業(yè)為支柱的省份（如山西、黑龍江、新疆等）地方財力將有明顯上升，因而需要通過稅收返還或轉(zhuǎn)移支付等手段對省際之間的差異進行微調(diào)。但在計算分配增值稅返還數(shù)額時，應(yīng)改變以往依據(jù)稅收來源地的單一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)充分考慮增值稅負擔(dān)在生產(chǎn)與消費地之間的承受情況，適當(dāng)降低發(fā)達地區(qū)的稅收返還數(shù)額，相應(yīng)提高落后地區(qū)的份額，從而改變增值稅擴圍改革固化地區(qū)之間稅源分布不公的狀況。

（三）健全地方稅收體系，不斷壯大地方政府財力。

加快“費改稅”步伐，開征新的地方稅種。在市場經(jīng)濟條件下，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等事項具有明顯的外溢性特征，屬于政府必須承擔(dān)的基本職責(zé)。現(xiàn)行分稅體制將稅源穩(wěn)定、增長潛力大的稅種劃為中央稅或共享稅，留給地方的大多是稅源分散、收入不穩(wěn)定的小稅種，導(dǎo)致財權(quán)向上集中，地方政府無法組織到與其事權(quán)相匹配的財力，只得通過各種收費來“創(chuàng)收”以彌補收入不足。但是收費在征收的規(guī)范性和管理的嚴(yán)密性方面無法與稅收相比，因此清費立稅，實行“費改稅”是大勢所趨。全面清理不合理、不合法的收費，整合性質(zhì)相近、重復(fù)設(shè)置的收費基金，對體現(xiàn)政府職能、收入數(shù)額大、來源穩(wěn)定、具有稅收特征的收費基金改用稅收取代。重點是研究開征環(huán)境保護稅和社會保障稅，使之建成地方稅主體稅種，增強地方政府財力，健全地方稅收體系。

（四）重新定位地稅部門職能，科學(xué)協(xié)調(diào)國地兩稅關(guān)系。

1、調(diào)整企業(yè)所得稅征管范圍?！盃I改增”試點將導(dǎo)致國地稅職責(zé)分工嚴(yán)重失衡，國稅征管范圍日益擴大，工作量急劇膨脹，征管力量將難以適應(yīng)新的形勢，必將影響到稅收征管質(zhì)量；地稅失去最重要的稅種，管理職能顯著下降，又會出現(xiàn)人員閑置問題。當(dāng)前國地稅分工不徹底，職能存在交叉，對稅收征管效率及稅收成本產(chǎn)生了諸多不利影響，應(yīng)以“營改增”改革試點為契機，重新劃分國地稅征管范圍，將現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)稅全部劃為國稅征管，將企業(yè)所得稅劃為地稅征管。這樣既可平衡國地稅之間的職責(zé)分工，充分發(fā)掘各自的征管潛力，又可使國地稅都能夠充分掌握納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營情況，提高稅收征管質(zhì)量與效率。

2、強化地稅對政府性基金（費）的代征職能。政府性基金（費）是政府發(fā)展專項事業(yè)而籌集的具有專門用途的資金，是地方財政收入不可或缺的重要補充。地稅部門作為地方政府財政收入的專門征收機關(guān)，具有完備的組織體系、專業(yè)化的干部隊伍、嚴(yán)密的管理流程、完善的信息系統(tǒng)、豐富的管理經(jīng)驗，與其他部門相比，由地稅部門專門代征在規(guī)范征管、降低成本、提高效率等方面具有顯著優(yōu)勢。地稅部門要強化代征職能，切實增強代征工作的責(zé)任感，堅持稅費并舉、以稅帶費、以費促稅的原則，不斷完善代征工作機制，加強與主管部門的溝通協(xié)調(diào)，實行稅收與基金（費）“同征、同管、同查” 的一體化征管模式，不斷提高各項基金（費）代征工作水平，為“費改稅”提供實踐經(jīng)驗和準(zhǔn)備條件，為促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮更大作用，從而提升地稅部門與地稅工作在地方政府中的地位。

3、建立新型國地稅分工協(xié)作關(guān)系。隨著“營改增”試點范圍的不斷擴大，要求國、地稅機構(gòu)合并的呼聲也不斷上升。筆者認為機構(gòu)合并并非正確的選擇，盡管目前國、地稅機構(gòu)分設(shè)存在職能交叉、分工失衡、效率不高等問題，但機構(gòu)重新合并與建立完善分稅制財政體制的改革目標(biāo)背道而馳，將對中央與地方之間業(yè)已建立的穩(wěn)定的、制度化的財政關(guān)系將產(chǎn)生重大沖擊。分稅制改革為中央與地方經(jīng)濟分權(quán)走向規(guī)范化、科學(xué)化奠定了基本的制度框架，國、地稅機構(gòu)分設(shè)是分稅制成功的組織保障，有利于提高征管專業(yè)化水平和分工程度，不僅保障了中央與地方財政收入的穩(wěn)定增長，而且充分調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟、挖掘稅源的積極性。因此要在稅制改革過程中應(yīng)堅持并不斷完善國、地稅機構(gòu)分設(shè)體制，極性。因此要在稅制改革過程中應(yīng)堅持并不斷完善國、地稅機構(gòu)分設(shè)體制，重構(gòu)中央稅與地方稅體系，嚴(yán)格按照稅種類型劃分國、地稅征管職責(zé)范圍，實行比較徹底地“分稅分管”體制，國稅以增值稅、消費稅等間接稅管理為主，地稅以所得稅、財產(chǎn)稅等直接稅管理為主。進一步拓寬國地稅合作領(lǐng)域與方式，探索國地稅征稅大廳合署辦公，建立統(tǒng)一的稅收信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)稅收信息共享，最大限度地降低稅收成本，提高稅收征管和納稅服務(wù)水平。