文|永學(xué)林　云南省元謀縣委政研室

對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的調(diào)查與思考

文|永學(xué)林云南省元謀縣委政研室

黨的十八大報(bào)告指出，到建黨一百年時(shí)全面建成小康社會(huì)，到建國(guó)一百年時(shí)建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家；堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)是極其重要的國(guó)家戰(zhàn)略，其核心是人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的最終目的是提高和改善人的生活、生產(chǎn)條件，釋放個(gè)人和整個(gè)社會(huì)的潛能。

我國(guó)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化率攀升快。改革開放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)步入了發(fā)展的快車道，2003年提升到40.5%，2012年提升到52.6%。從發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化率提升用時(shí)來(lái)看，英國(guó)城鎮(zhèn)化率從20%提高到40%這個(gè)過程經(jīng)歷了120年，法國(guó)經(jīng)歷了100年，德國(guó)經(jīng)歷了80年，美國(guó)經(jīng)歷了40年，日本經(jīng)歷了30年，而我國(guó)僅用了20多年?？梢哉f(shuō)，這是人類歷史上耗時(shí)最短，規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

城鎮(zhèn)人口增速快。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局推算，2014年末，全國(guó)大陸總?cè)丝诩s為13.68億人，從戶籍管理的角度來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村人口有9.4億；從現(xiàn)實(shí)的居住地統(tǒng)計(jì)，真正長(zhǎng)期居住在農(nóng)村的農(nóng)民大概有7.5億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%，這標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了以城市社會(huì)為主體的新時(shí)期。

城鎮(zhèn)化中不容忽視的問題

城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡。從空間分布上看，我國(guó)東部、中部、西部區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平也不平衡。突出的是中部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平明顯偏低，城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)滯后。我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中需要轉(zhuǎn)移的人口規(guī)模龐大，依靠個(gè)別大城市和特大城市不僅不能完成城鎮(zhèn)化的任務(wù)，而且會(huì)引發(fā)大量的城市問題和空間發(fā)展問題。中小城市和小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)得不到發(fā)揮，則會(huì)制約多模式、多途徑的城鎮(zhèn)化發(fā)展，也會(huì)制約不同規(guī)模和不同類型的城鎮(zhèn)化發(fā)展、功能互補(bǔ)、相互支撐的城鎮(zhèn)體系和城市群的形成，導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)混亂和失序。這在一定程度上拉大了區(qū)域之間的發(fā)展差距，致使城鎮(zhèn)的空間布局與資源環(huán)境承載能力不相適應(yīng)的問題越來(lái)越突出。

城鎮(zhèn)化發(fā)展依賴土地性太強(qiáng)。從要素投入上看，我國(guó)過度依賴土地支持的城鎮(zhèn)化的持續(xù)能力還不強(qiáng)，或者說(shuō)已經(jīng)不可持續(xù)。一些地方在以地生財(cái)?shù)睦骝?qū)動(dòng)下，導(dǎo)致一些城市盲目拉大建筑框架，建設(shè)大廣場(chǎng)、大馬路，實(shí)際上土地的利用十分粗放，導(dǎo)致土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化。從1999～2007年，城市建成區(qū)的面積擴(kuò)大了7.2%，但吸納的人口只增長(zhǎng)了4%。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入程度低，流動(dòng)性高，城市出現(xiàn)新二元結(jié)構(gòu)，阻礙城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。我國(guó)城鎮(zhèn)中的流動(dòng)人口以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主，這是城鎮(zhèn)化的主力軍。然而，這部分人口不僅收入低、勞動(dòng)強(qiáng)度大，而且就業(yè)不穩(wěn)定，更換工作和就業(yè)地點(diǎn)的頻率高，不斷在行業(yè)、就業(yè)單位和城市間流動(dòng)。作為產(chǎn)業(yè)工人重要組成部分的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，大范圍、高頻率的流動(dòng)使企業(yè)很難建立一支穩(wěn)定的勞動(dòng)隊(duì)伍，從而導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)上專業(yè)化的勞動(dòng)力隊(duì)伍難以形成。這不僅造成人力和經(jīng)濟(jì)效率的損失，對(duì)正在推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變也形成制約。而且，企業(yè)員工頻繁的更換不利于形成有利于企業(yè)和工人的博弈與協(xié)商機(jī)制，對(duì)良性的勞資關(guān)系的建立形成障礙。其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在不同地區(qū)、行業(yè)和單位之間的頻繁流動(dòng)，降低了組織化的可能性，無(wú)法形成一個(gè)穩(wěn)定的階層，使他們對(duì)自身社會(huì)地位形不成長(zhǎng)期的正面預(yù)期，對(duì)自己未來(lái)的定居地沒有理想的歸屬感，對(duì)城市缺乏主人翁意識(shí)，這就弱化了農(nóng)民工與流入地之間的聯(lián)系，不利于社會(huì)融合和社會(huì)互動(dòng)，由此在城市形成當(dāng)?shù)鼐用衽c流動(dòng)人口新的二元結(jié)構(gòu)。這對(duì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)，并且會(huì)隨著轉(zhuǎn)移人口規(guī)模的擴(kuò)大而進(jìn)一步積累和凸顯出來(lái)。

鄉(xiāng)村發(fā)展滯后，農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)展緩慢。高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化必然是城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化相互促進(jìn)、同步發(fā)展的過程，是一體、平等和互惠的關(guān)系。然而，隨著越來(lái)越多的人口涌向城市，農(nóng)村的“空心化”正在加劇，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，以留守老人和留守兒童為主體的弱勢(shì)群體無(wú)人照顧、土地?zé)o人耕種等社會(huì)矛盾日益凸顯。與此同時(shí)，在城鎮(zhèn)建設(shè)如火如荼進(jìn)行的過程中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生治理、公共服務(wù)體系建設(shè)等方面的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)村與城鎮(zhèn)不僅在經(jīng)濟(jì)方面，而且在社會(huì)、文化、醫(yī)療和教育等各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展差距加大，農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)展緩慢，部分農(nóng)村日益凋敝。

大城市病問題突出。目前，我國(guó)由于過多的資源和人口過度集中到大城市，再加上發(fā)展速度太快，規(guī)劃缺乏預(yù)見性，城市建設(shè)的過程中重生產(chǎn)、輕生活，以至于出現(xiàn)開發(fā)建設(shè)擠壓綠色空間，大規(guī)模集中建設(shè)開發(fā)區(qū)，在遠(yuǎn)離城市中心的工作地建設(shè)大型居住區(qū)，致使城市內(nèi)部空間失調(diào)，大城市面臨的交通擁堵等城市病問題更為嚴(yán)重。城市的宜居性下降，質(zhì)量變差。一些特大城市由于人口和用地的爆發(fā)式膨脹，水資源利用緊張，目前655個(gè)城市中有近400個(gè)城市缺水，其中約200個(gè)城市嚴(yán)重缺水。政府就不得不采取遠(yuǎn)距離、跨區(qū)域調(diào)水的方法解決燃眉之急，不斷通過外區(qū)域的資源調(diào)入來(lái)解決本區(qū)域的發(fā)展，不僅引發(fā)區(qū)域之間的矛盾，而且通過資源調(diào)入只能解決暫時(shí)的問題，暫時(shí)問題的解決又帶來(lái)進(jìn)一步的規(guī)模膨脹，如此循環(huán)，積累的問題會(huì)越來(lái)越大，一旦發(fā)生更大區(qū)域范圍內(nèi)的資源緊張，比如干旱等，問題會(huì)愈加嚴(yán)重，甚至很難找到解決的方法，蘊(yùn)藏著極大的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)策及建議

在科學(xué)規(guī)劃中求質(zhì)量。規(guī)劃是城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)藍(lán)圖，是城鎮(zhèn)化建設(shè)的龍頭，規(guī)劃決定城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平、速度和質(zhì)量。要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，著眼未來(lái)，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、高質(zhì)量設(shè)計(jì)，把城鎮(zhèn)化規(guī)劃好設(shè)計(jì)好，做到百年不落后、千萬(wàn)人融入矛盾不突出。

創(chuàng)新“城增村減”工作機(jī)制，加大人才培養(yǎng)力度，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。過去我們一提城鎮(zhèn)化，很多人就會(huì)想到是征地蓋房子，是修建更好的基礎(chǔ)設(shè)施，反而忽視了以人為核心才是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。其實(shí)，城鎮(zhèn)化不僅是自然人的城鎮(zhèn)化，而且也是社會(huì)人的城鎮(zhèn)化，也就是說(shuō)新進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口，能夠在城市里住有所居、學(xué)有所教、老有所養(yǎng)、勞有所得、娛有所樂、病有所醫(yī)，平等享受城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的公共服務(wù)，并以此逐步提升人的綜合素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)人的真正城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化會(huì)給城市發(fā)展提供多層次的人力資源，但以人為核心的新型城鎮(zhèn)化絕不是簡(jiǎn)單的人口比例增加和城市面積的擴(kuò)張，更重要的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變。相對(duì)于大城市而言，小城鎮(zhèn)與農(nóng)村具有較密切的空間聯(lián)系，就業(yè)成本和定居成本比較低，在吸納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的過程中，具有不可替代的重要作用。

積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，打破城鄉(xiāng)分割的二元體制。改變過去那種依靠農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力、粗放利用土地資源的發(fā)展模式，讓新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為依托的“四化”協(xié)調(diào)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。打破城鄉(xiāng)分割的二元體制，切實(shí)解決長(zhǎng)期得不到解決的戶籍、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育以及土地制度等難題，為我國(guó)未來(lái)的改革發(fā)展釋放更多的發(fā)展紅利。

建立完善農(nóng)村人口入駐城市各項(xiàng)服務(wù)待遇機(jī)制。在推進(jìn)住宅建設(shè)用地供應(yīng)主體多元化的基礎(chǔ)上，把建設(shè)用地審批與城市人口增加、就業(yè)規(guī)模增長(zhǎng)和公共服務(wù)覆蓋人群增加建立起聯(lián)系。因此，必須建立長(zhǎng)效的、具有正面推動(dòng)效果、能發(fā)揮實(shí)際效力的政策體系。