分析與展望

草原呈現(xiàn)可喜變化

近年來，牧區(qū)各地認真落實各項草原保護和惠牧政策，實施一系列草原保護建設工程，取得了顯著成效，草原生態(tài)、草原畜牧業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)牧民生活發(fā)生了可喜變化，草原呈現(xiàn)出欣欣向榮的景象。

一是強草惠牧政策不斷完善，草原保護理念深入人心。黨中央、國務院高度重視草原牧區(qū)工作，先后出臺了一系列強草惠牧政策。特別是在2011年召開全國牧區(qū)工作會議和印發(fā)《國務院關于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2011]17號）后，出臺了草原生態(tài)保護補助獎勵政策。該政策的出臺充分體現(xiàn)了黨中央國務院對“三牧”和草原工作的高度重視，是草原政策的重大突破，是強農(nóng)惠農(nóng)政策的豐富和完善，奏響了我國草原生態(tài)惠牧的強音。隨著各項強草惠牧政策的落實，草原生態(tài)文明的理念深入人心，牧區(qū)農(nóng)牧民、各級干部，乃至全社會的草原保護意識普遍提高。

二是草原生態(tài)環(huán)境加快恢復，草原利用更趨合理。監(jiān)測顯示，2014年全國草原綜合植被蓋度為53.6%，較2011年增加2.6個百分點；2011年全國天然草原鮮草產(chǎn)量首次突破10億噸，近三年來始終在10.2億噸以上，較2005—2011年平均值高6.8%，處于進入新世紀以來草原生態(tài)較好的時期。隨著畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉變和人工種草面積的增加，天然草原利用更趨合理。2014年，全國重點天然草原的平均牲畜超載率為15.2%，較9年前下降約19個百分點，向“全面實現(xiàn)草畜平衡，草原生態(tài)步入良性循環(huán)軌道”的牧區(qū)發(fā)展目標更近了一步。

三是草原畜牧業(yè)發(fā)展方式加快轉變，牧民收入穩(wěn)定增加。近年來，草原牧區(qū)各地嚴格按照“生產(chǎn)生態(tài)有機結合、生態(tài)優(yōu)先”的基本方針，扎實推進草原補獎政策落實，在保護草原生態(tài)環(huán)境的前提下，一方面積極引導廣大農(nóng)牧民轉變生產(chǎn)經(jīng)營方式，加快推進現(xiàn)代草原畜牧業(yè)建設，有效保障了草食畜產(chǎn)品供給；另一方面，通過推進產(chǎn)業(yè)結構調整等方式，保證了農(nóng)牧民收入穩(wěn)定快速地增加，初步實現(xiàn)了“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、減畜不減收”的政策目標。

草原生態(tài)依然脆弱

近年來，草原大政策給牧區(qū)帶來革命性的變化，但目前我國草原生態(tài)還沒有恢復到歷史最好水平，草原畜牧業(yè)還不強，草原總體生態(tài)環(huán)境仍然十分脆弱。

一是草原生態(tài)系統(tǒng)的特點決定草原生態(tài)恢復的長期性。我國草原多分布在干旱地區(qū)，這些地區(qū)年降水總量少，而且年際間、季節(jié)間波動大。同時，與森林相比，草原生態(tài)系統(tǒng)動植物種類更少，群落結構也更簡單，因此草原生態(tài)系統(tǒng)的種群和群落結構容易發(fā)生非常劇烈的變化。草原生態(tài)系統(tǒng)的這些特點決定了退化草原生態(tài)的恢復注定是一個長期的過程。

二是草原退化形勢決定我國草原生態(tài)保護建設任務的艱巨性。過去幾十年的過度利用和氣候變化等因素，造成我國草原出現(xiàn)大面積的退化、沙化、鹽漬化，其退化范圍之廣和退化程度之大都是難以想象的。在這種形勢下進行草原保護建設，必須要付出非常艱辛的努力。

三是草原生態(tài)生產(chǎn)上的多功能性決定了草原生態(tài)恢復的復雜性。長期以來，人們過于強調草原的生產(chǎn)功能，忽視草原的生態(tài)功能，由此造成人畜草關系持續(xù)失衡，這是導致草原生態(tài)難以走出惡性循環(huán)的根本原因。近年來，草原保護投入的增幅很大，但由于草原面積廣闊，單位面積投入遠低于耕地、林地，加之牧區(qū)經(jīng)濟和畜牧業(yè)基礎設施落后，在這種條件下，在所有草原地區(qū)轉變發(fā)展思路，開展草原生態(tài)恢復還是相當復雜的。

草原生態(tài)恢復和保護建設任重道遠

黨的十八大提出了五位一體的總體布局，草原保護建設迎來了新的歷史機遇，也將承擔著更多的責任、面臨著更大的壓力和挑戰(zhàn)。我們要積極貫徹中共十八屆三中全會精神，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，同時以貫徹四中全會精神為動力，推動形成依法治草新格局。

一是建立和完善草原法制，加快推進草原生態(tài)文明建設。各級草原管理部門和監(jiān)理機構要認真學習貫徹依法治國精神，積極推進依法治草護草進程。繼續(xù)推進《基本草原保護條例》立法進程，研究和科學界定草原生態(tài)紅線，強化監(jiān)管，嚴格保護好基本草原。深入宣傳實施草原司法解釋，加大草原違法犯罪行為查處力度。強化草原征占用管理，規(guī)范草原植被恢復費征收使用。

二是抓好項目建設，穩(wěn)定和完善草原補獎政策。繼續(xù)實施好以退牧還草為核心的工程建設，加快退化草原治理。對第一個草原補獎政策周期以來的實施成效進行評價，深入分析牧區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，進一步穩(wěn)定和繼續(xù)完善草原生態(tài)保護補助獎勵各項政策。同時，加強督促指導，建立完善的政策落實監(jiān)管機制，確保資金安全和任務落實。

三是規(guī)范草原承包，建立健全草原經(jīng)營管護體制機制。推進出臺指導全國草原承包的政策文件，進一步規(guī)范草原承包管理，賦予農(nóng)牧民穩(wěn)定持久的草原承包經(jīng)營權。創(chuàng)新草原監(jiān)督和管護機制，加強草原執(zhí)法機構和隊伍建設，加強草原執(zhí)法監(jiān)督。設立村級草原管護員崗位，建立健全省、縣、鄉(xiāng)、村四級草原管護聯(lián)動網(wǎng)絡。加大對草原禁牧休牧、草畜平衡制度落實情況的監(jiān)督檢查力度，對違反有關管理規(guī)定的行為堅決予以糾正，切實保護草原生態(tài)建設成果。

四是大力發(fā)展草牧業(yè)，促進牧區(qū)協(xié)調發(fā)展。總結草食畜牧業(yè)發(fā)展模式，研究制定《加快草食畜牧業(yè)發(fā)展的意見》。開展現(xiàn)代草牧業(yè)發(fā)展試驗示范。加快實施振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動和南方現(xiàn)代草地畜牧業(yè)推進行動，加快建設現(xiàn)代飼草料產(chǎn)業(yè)體系。創(chuàng)新秸稈養(yǎng)畜示范模式，推進糧改飼和種養(yǎng)結合模式試點。組織研究草業(yè)產(chǎn)值核算方法和指標，積極配合協(xié)調將草業(yè)納入國民經(jīng)濟核算體系。加強牲畜棚圈和飼草料儲備庫建設，提高畜牧業(yè)防災抗災能力。加強對農(nóng)牧民的指導與培訓，提高其發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)和開展多種經(jīng)營的能力。