王 翔，李興學(xué)，郭健瑋，李云鶴，余啟輝，查道滿

（1.國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053，北京；2.長江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，430010，武漢；3.安徽省水利廳，230022，合肥）

我國洪澇災(zāi)害頻繁而嚴(yán)重，主要江河河道泄洪能力普遍不足。為此，在沿江河低洼地區(qū)和湖泊等開辟了98處蓄滯洪區(qū)，用于分蓄流域超額洪水，保證重點(diǎn)地區(qū)防洪安全。長期以來，蓄滯洪區(qū)存在工程建設(shè)滯后、社會(huì)管理薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和啟用難度大等問題。為深入了解蓄滯洪區(qū)面臨的主要困難和問題，研究提出解決對(duì)策，2013年6—12月，國家防辦組織調(diào)研組，對(duì)全國蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和扶持政策情況進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研組對(duì)98處國家蓄滯洪區(qū)所在地的13個(gè)?。ㄖ陛犑校┻M(jìn)行了書面調(diào)研，并先后3次赴湖南、湖北、安徽、江西、吉林、黑龍江等省實(shí)地調(diào)研，走訪了一些蓄滯洪區(qū)農(nóng)戶，與有關(guān)省水利部門和當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門進(jìn)行了座談，形成調(diào)研報(bào)告。

一、蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理情況

1.蓄滯洪區(qū)基本情況

新中國成立以來，國家規(guī)劃建設(shè)了98處蓄滯洪區(qū)，在抗御歷次流域性洪水中發(fā)揮了重要作用。我國蓄滯洪區(qū)建設(shè)大體經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一階段是1949—1988年，此階段編制的大江大河、主要支流和區(qū)域防洪規(guī)劃，在長江、黃河、淮河、海河流域設(shè)置了90多處蓄滯洪區(qū)，基本形成了我國主要江河蓄滯洪區(qū)的總體布局。第二階段是1988—1998年，1988年國務(wù)院頒布了《蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》，確定以“撤退轉(zhuǎn)移為主、就地避洪為輔”的安全建設(shè)方針，指導(dǎo)蓄滯洪區(qū)開展了以安全建設(shè)為主的各項(xiàng)建設(shè)工作，蓄滯洪區(qū)的安全有了低標(biāo)準(zhǔn)保障。第三階段是1998—2009年，1998年長 江、松花江大洪水后，國家加大了水利防洪工程建設(shè)投入力度，把蓄滯洪區(qū)建設(shè)作為水利建設(shè)的重要任務(wù)。第四階段是2009年國務(wù)院批復(fù)《全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》，確定了蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的目標(biāo)和任務(wù)，蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理工作進(jìn)入全面規(guī)劃、實(shí)施階段。

目前，我國在長江、黃河、淮河、海河、松花江、珠江等大江大河規(guī)劃建設(shè)了98處國家蓄滯洪區(qū)，其中長江流域44處，黃河流域2處，淮河流域21處，海河流域28處，松花江流域2處，珠江流域1處，涉及北京、天津、河北、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、吉林、黑龍江和廣東等13個(gè)省（直轄市）。蓄滯洪區(qū)總面積33 718 km2，總蓄洪容積1 074億m3，區(qū)內(nèi)總?cè)丝? 676萬人，耕地面積2 651萬畝（15畝=1 hm2）。

2.建設(shè)與管理現(xiàn)狀

經(jīng)過多年建設(shè)，目前已建成蓄滯洪區(qū)堤防7 620 km，進(jìn)退洪控制設(shè)施46處，撤退道路12 700 km，安全臺(tái)7 400萬m2，安全區(qū)29 100萬m2，救生臺(tái)273萬m2，避水樓和避水房153萬m2，可安置人口428萬人，約占區(qū)內(nèi)總?cè)丝诘?5%。

國家先后頒布實(shí)施《中華人民共和國防洪法》《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》《關(guān)于蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》等法規(guī)政策，初步形成了蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理法律法規(guī)體系。各地根據(jù)實(shí)際情況，逐步形成了職能分管、專業(yè)管理和綜合管理三種管理模式，98處國家蓄滯洪區(qū)中（除1處尚未建成外），80處蓄滯洪區(qū)采用職能分管模式（未設(shè)立專門的蓄滯洪區(qū)管理機(jī)構(gòu)），16處蓄滯洪區(qū)采用專業(yè)管理模式，1處蓄滯洪區(qū)采用綜合管理模式。

二、蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

多數(shù)蓄滯洪區(qū)歷史上是河道、低洼地區(qū)或湖泊，極易受災(zāi)，原本貧窮落后。規(guī)劃設(shè)置為蓄滯洪區(qū)后，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到限制，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體水平不高，主要依賴農(nóng)業(yè)，群眾生產(chǎn)、生活條件普遍較差。長江、黃河、淮河、松花江等流域蓄滯洪區(qū)人均GDP僅相當(dāng)于全國人均水平的35%左右。長江流域湖北省境內(nèi)的13處蓄滯洪區(qū)人均GDP只相當(dāng)于全省平均水平的50%左右?；春恿饔虬不帐【硟?nèi)的13處蓄滯洪區(qū)中有7處人均GDP不到全省平均水平的40%，河南省境內(nèi)的5處蓄滯洪區(qū)人均GDP不到全省平均水平的50%，江蘇省境內(nèi)蓄滯洪區(qū)人均GDP僅為全省平均水平的20%。

三、蓄滯洪區(qū)現(xiàn)有扶持政策及成效

國家、地方先后制定了一系列關(guān)于蓄滯洪區(qū)建設(shè)、管理、扶持和補(bǔ)償?shù)鹊恼叻ㄒ?guī)，一定程度上促進(jìn)了蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。

1.國家制定的政策法規(guī)

1988年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》，1997年頒布《中華人民共和國防洪法》，2000年國務(wù)院頒布實(shí)施《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，2006年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》，2009年國務(wù)院批復(fù)實(shí)施《全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》。

2.地方制定的扶持政策

天津市1996年、2003年分別制定了《天津市蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例》《天津市蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》。河北省1997年制定了《河北省蓄滯洪區(qū)管理辦法》。湖北省1991年、1996年、2013年分別制定了《武漢市附近蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理暫行辦法》《湖北省分洪區(qū)安全建設(shè)與管理?xiàng)l例》《湖北省荊江分蓄洪區(qū)工程建設(shè)管理試行辦法》；武漢市、咸寧市將蓄滯洪區(qū)建成了生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)和保護(hù)區(qū)。安徽省1988年、2011年分別制定了《安徽省淮河蓄滯洪區(qū)防洪基金征收、使用和管理辦法》《關(guān)于切實(shí)做好我省淮河蓄滯洪區(qū)及干流灘區(qū)居民遷建工作的實(shí)施意見》。湖南省1991年、2012年分別制定了《湖南省洞庭湖蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)管理辦法》《湖南省洞庭湖蓄洪區(qū)建設(shè)與管理暫行辦法》。江蘇省2012年制定的《江蘇省農(nóng)村扶貧開發(fā)“十二五”規(guī)劃綱要》，明確重點(diǎn)幫扶蓄滯洪區(qū)。

3.政策法規(guī)實(shí)施情況與作用

國家制定的政策法規(guī)有力推動(dòng)了蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。防洪法的頒布，為蓄滯洪區(qū)相關(guān)管理法規(guī)制定提供了法律依據(jù)。《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》規(guī)定了蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，建立了我國蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償制度，辦法實(shí)施以來，先后對(duì)湖南、安徽、河南等省15處蓄滯洪區(qū)27次分洪運(yùn)用實(shí)施補(bǔ)償，發(fā)放資金13億元，保障了區(qū)內(nèi)群眾的基本生產(chǎn)和生活需求，深受地方政府歡迎。《蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》確定了“以撤退轉(zhuǎn)移為主、就地避洪為輔”的安全建設(shè)方針，有力地指導(dǎo)了蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》明確了蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理工作的指導(dǎo)思想和基本原則，確立了蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理工作的主要任務(wù)，為蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理理清了思路、明確了方向?！度珖顪閰^(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》確立了蓄滯洪區(qū)的總體布局和規(guī)劃實(shí)施意見，對(duì)指導(dǎo)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理工作，解決流域整體防洪安全、蓄滯洪區(qū)內(nèi)民生問題具有十分重要的意義。

地方制定的法規(guī)，規(guī)范了本地蓄滯洪區(qū)管理，其中洪水保險(xiǎn)、防洪基金、稅費(fèi)減免和資金傾斜等扶持政策，在一段時(shí)間一定程度上改善了區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)條件，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序發(fā)展。但大部分扶持政策因?qū)嵤┬Ч焕硐?，沒能堅(jiān)持實(shí)施和全面推廣。洪水保險(xiǎn)、防洪基金等政策由于缺乏完善的配套法律法規(guī)，保護(hù)區(qū)和分洪區(qū)、投保人和受益人的權(quán)利與義務(wù)不夠明確，沒能堅(jiān)持下來。1986—1988年在安徽省淮河干流南潤段行洪區(qū)試點(diǎn)實(shí)施的“漫堤行洪保險(xiǎn)”，由于試點(diǎn)期間未發(fā)生任何賠償，保險(xiǎn)資金分別返還群眾和保險(xiǎn)公司。該政策實(shí)施對(duì)普及保險(xiǎn)知識(shí)有積極作用，但行蓄洪區(qū)相對(duì)貧困，無論地方政府還是群眾都感到負(fù)擔(dān)加重，因此一直沒能推廣。安徽1988—1992年從淮北大堤和城市圈堤保護(hù)范圍內(nèi)征集防洪基金，用于扶持蓄滯洪區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，試點(diǎn)結(jié)束后未繼續(xù)實(shí)施。湖北省武漢市、咸寧市將杜家臺(tái)分蓄洪區(qū)軍山區(qū)域、西涼湖分蓄洪區(qū)分別建成農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游基地、自然保護(hù)區(qū)等，尚在實(shí)施初期階段，有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

四、蓄滯洪區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的主要困難和問題

1.對(duì)蓄滯洪區(qū)的地位和作用認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，重視不夠

蓄滯洪區(qū)不僅是江河防洪減災(zāi)體系的重要組成部分，承擔(dān)著滯蓄江河超額洪水的任務(wù)，也是區(qū)內(nèi)居民賴以生存和發(fā)展的基地。但人們對(duì)蓄滯洪區(qū)的地位和作用的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，一直把蓄滯洪區(qū)作為簡單的犧牲對(duì)象，致使對(duì)蓄滯洪區(qū)防洪工程的建設(shè)重視不夠，工程建設(shè)進(jìn)展緩慢；管理制度不健全，缺乏有效規(guī)定和政策，蓄滯洪區(qū)盲目開發(fā)、建設(shè)和人口增長過快等經(jīng)濟(jì)無序發(fā)展問題突出；忽視蓄滯洪區(qū)發(fā)展，區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施落后，群眾生產(chǎn)生活條件較差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。

2.安全建設(shè)滯后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨較高風(fēng)險(xiǎn)

蓄滯洪區(qū)群眾缺少必要的安全保障，受分洪影響的1 580萬居民中，約1 400萬人缺乏安全設(shè)施保護(hù)，或安全設(shè)施不可靠，分洪運(yùn)用時(shí)必須進(jìn)行人員轉(zhuǎn)移。蓄滯洪區(qū)內(nèi)安全建設(shè)設(shè)施不足規(guī)劃的5%，即使目前已建成的安全設(shè)施，大部分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能滿足分洪時(shí)保障居民生命安全和減少財(cái)產(chǎn)損失的需要，區(qū)內(nèi)人民群眾生命安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。

3.基礎(chǔ)配套設(shè)施落后，生產(chǎn)生活條件差

蓄滯洪區(qū)歷史上是天然的低洼地區(qū)，汛期易發(fā)生雨澇災(zāi)害，對(duì)生產(chǎn)、生活造成很大影響，由于經(jīng)常進(jìn)洪，每次進(jìn)洪后基礎(chǔ)設(shè)施都要重新恢復(fù)，區(qū)內(nèi)生產(chǎn)生活水平難以穩(wěn)步提升。區(qū)內(nèi)公路等交通設(shè)施投入不足，道路、橋梁等交通設(shè)施基礎(chǔ)較差，區(qū)內(nèi)路網(wǎng)密度小、建設(shè)等級(jí)低，群眾出行困難，制約了居民生產(chǎn)生活發(fā)展。蓄滯洪區(qū)生產(chǎn)生活空間狹小，群眾大多沿堤而居，房屋面積小，人居擁擠，區(qū)內(nèi)教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，基本公共服務(wù)指標(biāo)明顯低于周邊水平。

4.經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

為保障蓄滯洪區(qū)安全運(yùn)用，國家有關(guān)法律規(guī)定：控制蓄滯洪區(qū)人口增長，限制建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些規(guī)定對(duì)保障蓄滯洪區(qū)及時(shí)運(yùn)用發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也限制了蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)單一，嚴(yán)重依賴傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民收入只能依靠務(wù)農(nóng)和外出打工，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足，經(jīng)濟(jì)規(guī)模和速度明顯低于其他地區(qū)，而且一旦行蓄洪必然會(huì)對(duì)區(qū)內(nèi)的設(shè)施和居民財(cái)產(chǎn)造成損失，打亂發(fā)展進(jìn)程，進(jìn)一步影響干部群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

5.管理體制機(jī)制不順，發(fā)展活力不足

蓄滯洪區(qū)管理法規(guī)政策體系仍不完善，對(duì)蓄滯洪區(qū)管理體制、運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為等缺乏可操作的規(guī)定，不能起到有效調(diào)節(jié)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的作用。98處國家蓄滯洪區(qū)中有80處無專門針對(duì)蓄滯洪區(qū)分洪特點(diǎn)的管理模式和管理機(jī)構(gòu)，管理工作存在責(zé)任主體不明確、管理經(jīng)費(fèi)不落實(shí)、激勵(lì)機(jī)制不配套、問責(zé)制度不健全等問題。雖然有16處蓄滯洪區(qū)成立專門管理機(jī)構(gòu)，但大部分因行政級(jí)別偏低，無法協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)土地利用、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口控制等各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。由于長期缺乏有效管理，蓄滯洪區(qū)社會(huì)管理薄弱，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境較差，發(fā)展活力不足。

五、幾點(diǎn)建議

1.充分認(rèn)識(shí)蓄滯洪區(qū)在防洪體系中的作用

我國江河洪水峰高量大，發(fā)生流域防洪標(biāo)準(zhǔn)的洪水時(shí)，除河道排泄和水庫攔蓄外，仍有約超千億立方米洪量需要分蓄。根據(jù)我國的國情，不可能修建大量水庫，也不可能無限制加高堤防，必須依靠蓄滯洪區(qū)分蓄超額洪水。因此，蓄滯洪區(qū)作為我國大江大河防洪減災(zāi)體系的重要組成部分將長期存在，是確保流域防洪安全的重要保障。

2.大力加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)，確?！胺值眠M(jìn)、蓄得住、退得出”

加快實(shí)施《全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》，盡快形成體系完善、運(yùn)用自如的蓄滯洪控制工程體系，確?！胺值眠M(jìn)、蓄得住、退得出”。分類推進(jìn)蓄滯洪區(qū)安全設(shè)施建設(shè)，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全。加大對(duì)蓄滯洪區(qū)建設(shè)資金傾斜力度，提高中央投資比例。

3.制定“限制發(fā)展區(qū)”的補(bǔ)償機(jī)制

加快蓄滯洪區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定合理的補(bǔ)償機(jī)制。一是將蓄滯洪區(qū)作為國家生態(tài)補(bǔ)償政策的重要組成部分，先行先試。二是根據(jù)我國蓄滯洪區(qū)差異、特點(diǎn)，制定補(bǔ)償措施：對(duì)運(yùn)用頻繁的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，逐步組織群眾外遷，參照水庫移民政策補(bǔ)償扶持；對(duì)中、低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，制定稅費(fèi)減免、土地利用等優(yōu)惠政策。三是政府、受益區(qū)、蓄滯洪區(qū)共同出資建立洪水保險(xiǎn)基金，推動(dòng)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

4.蓄滯洪區(qū)要堅(jiān)持走綠色發(fā)展道路

調(diào)整蓄滯洪區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走綠色發(fā)展之路，依靠產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)內(nèi)在發(fā)展，實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行規(guī)?；s化生產(chǎn)。積極探索資源開發(fā)型、為農(nóng)服務(wù)型、異地發(fā)展型、休閑觀光型等形式的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)，因地制宜發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)、開發(fā)生態(tài)濕地和農(nóng)業(yè)觀光項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)正常運(yùn)用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相統(tǒng)一。

5.進(jìn)一步完善蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償政策

完善蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償政策。一是簡化財(cái)產(chǎn)登記和補(bǔ)償程序。簡化蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償?shù)怯涰?xiàng)目和內(nèi)容，減少補(bǔ)償環(huán)節(jié)，補(bǔ)償由銀行直接發(fā)放到群眾手中。二是進(jìn)一步完善定值補(bǔ)償辦法。制定種植、林業(yè)和漁業(yè)的畝均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)償工作效率。三是以補(bǔ)償促產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。加大對(duì)農(nóng)業(yè)牧漁業(yè)補(bǔ)償，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少蓄洪損失。

6.創(chuàng)新蓄滯洪區(qū)管理體制機(jī)制

將蓄滯洪區(qū)管理體制完善作為水利改革的重要組成部分。抓緊制定《蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例》，完善蓄滯洪區(qū)管理體制，落實(shí)蓄滯洪區(qū)管理人員和經(jīng)費(fèi)，積極推動(dòng)綜合管理和專業(yè)管理相結(jié)合的管理體制，形成蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理長效機(jī)制，提高蓄滯洪區(qū)綜合管理水平。