潘光杰呂強(qiáng)高小琴陳紅衛(wèi)

探索與交流

新形勢下淮安城市水利工作的思考

潘光杰1呂強(qiáng)1高小琴2陳紅衛(wèi)1

2001年，江蘇省淮安市委、市政府推行水務(wù)體制改革，淮安市水利局新增了城市防洪排澇、節(jié)約用水、地下水管理等部分城市水利工作職能。多年來，城市水利緊緊圍繞“綠水生態(tài)城市”的發(fā)展定位，充分利用和挖掘“四水穿城”的資源優(yōu)勢，始終立足城市水利為建設(shè)蘇北重要中心城市的戰(zhàn)略定位服務(wù)，為彰顯生態(tài)水城、歷史古城、文化名城的特色城市服務(wù)，堅持水安全、水景觀、水生態(tài)、水文化統(tǒng)籌發(fā)展，圍繞“水暢、水活、水清、水景”目標(biāo)，實施“一湖三河三閘三路”等一批工程，城區(qū)防汛能力不斷提升，城市長效管理日益完善，水美淮安形象逐步顯現(xiàn)。

一、淮安市城市水利工作的現(xiàn)狀

1.圍繞水安全，不斷增強(qiáng)城市防洪排澇能力

一是城市外圍防洪工程?；窗渤菂^(qū)防洪主要依靠洪澤湖大堤、二河、淮沭河、淮河入海水道、大運河、里運河、古黃河等266km的堤防及相關(guān)閘群作為防洪屏障。近年來，通過積極向上爭取財政統(tǒng)籌和平臺融資方式，先后實施了洪澤湖大堤除險加固、分淮入沂整治、二河?xùn)|堤除險加固、大運河防洪、里運河水位控制和古黃河樞紐工程，大大提高了城區(qū)抵御外來洪水的能力。二是城區(qū)泵站維修改造工程。改、擴(kuò)建主城區(qū)26座排澇泵站，排澇流量由原來的57m3/s擴(kuò)大到193.8m3/s，是原來的3倍多。三是城區(qū)河道綜合整治工程。組織清安河、小鹽河、關(guān)城大溝等排澇河道拓浚整治，文渠河、運河大溝、石化大溝、泵站引河等河道清淤，保證整個城市排澇“主動脈”暢通，“毛細(xì)血管”發(fā)揮正常功能。

2.圍繞水景觀，不斷提升城市水環(huán)境質(zhì)量

一是建設(shè)城區(qū)涉水景觀。圍繞“一湖三河”，建設(shè)里運河堂子巷控制、北門橋控制、古黃河水利樞紐、大運河城區(qū)段道路以及白馬湖環(huán)湖大道等工程為主要內(nèi)容的主城區(qū)水環(huán)境綜合提升工程，抓好山陽湖開挖、清安河改道等里運河文化長廊項目，建成森林公園活水工程，著力提升濱河、濱湖生態(tài)景觀，打造水清岸綠景美的水環(huán)境。二是建設(shè)活水工程。完善缽池山公園、楚秀園、清晏園、森林公園、石塔湖公園及櫻花園等六大公園的活水貫通體系，實現(xiàn)水體流動、水少可補(bǔ)、水多可排、水臟可換的活水目標(biāo)。三是創(chuàng)建生態(tài)文化景區(qū)。圍繞“運河之都”，結(jié)合水文化建設(shè)，創(chuàng)建清晏園、櫻花園國家水利風(fēng)景區(qū)，櫻花園水土保持示范園和國家4A級里運河清江風(fēng)景區(qū)，充分發(fā)揮了水利在城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)、文化內(nèi)涵發(fā)掘、旅游資源開發(fā)等方面的綜合功能。

3.圍繞水文化，不斷豐富城市水文化內(nèi)涵

作為因運河而興的水城，淮安有著豐富的水文化遺存，給淮安留下了豐富的水利文化遺產(chǎn)，增添了淮安古城濃重的運河人文色彩。近年來，先后編制完成《淮安“十二五”水文化建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃》，舉辦淮安水文化周（節(jié)），建成中洲公園，復(fù)建河道總督府，相繼完成石碼頭記事碑改建、大清口記事碑亭、洪澤湖大堤高家堰起始點標(biāo)志建筑、清晏園葉園景觀提升等工程，生動重現(xiàn)明清時期“南船北馬、九省通衢”的漕運文化，展示淮安厚重的治水歷史。

二、淮安市城市水利工作的困難

1.城市防洪易，澇水搶排難

一是工程建設(shè)上，外排能力不足，因洪滯澇問題突出。每遇入海水道行洪或區(qū)間澇水較大時，淮安城區(qū)因洪滯澇問題更加突出。二是工程管理上，河道沒有定期組織輪浚，泵站缺乏必要養(yǎng)護(hù)，導(dǎo)致一些水泵帶病運行，汛期易出現(xiàn)故障，無法正常排澇，給城市防汛帶來較大安全隱患。三是城市建設(shè)上，隨意侵占河道，填埋溝塘現(xiàn)象普遍。造成水面率下降，調(diào)蓄能力不足，排澇功能日漸萎縮。

2.景觀提升易，水質(zhì)改善難

一是雨污合流，管網(wǎng)改造不徹底。部分老城區(qū)管網(wǎng)未得到相應(yīng)改造，雨污水全部排入河道，致使河道水質(zhì)惡化。如內(nèi)城河和清安河，長期以來沿線企事業(yè)單位、飯店、居民直接向河道排放生活污水，造成河道淤積，水體污濁，影響了沿線居民生活環(huán)境質(zhì)量。二是非法排污入河時有發(fā)生。城市河道沿線廠礦企業(yè)集中，由于河道保護(hù)意識較差，向河道內(nèi)非法排污現(xiàn)象時有發(fā)生。三是保潔覆蓋面不足，長效管理亟待加強(qiáng)。目前淮安市已經(jīng)建立了“河長制”管理辦法，里運河、古黃河等城區(qū)主要流域性河道保潔任務(wù)實現(xiàn)專業(yè)承包；開發(fā)區(qū)設(shè)立河道保潔專項資金，任務(wù)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處一級。但清河、清浦區(qū)和新建城區(qū)保潔工作管理體制不順，水利部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處職責(zé)不明，經(jīng)費保障不足，缺乏長效機(jī)制。

3.規(guī)劃編制易，項目實施難

一是項目建設(shè)主體多，統(tǒng)籌管理難。近年來，先后完成了《淮安市城區(qū)水系綜合整治規(guī)劃》《淮安市渠北地區(qū)排澇規(guī)劃》《淮安市城市防洪除澇規(guī)劃》等一系列規(guī)劃編制工作，但難以落實，城市水利建設(shè)任務(wù)來源渠道多，不僅有市、區(qū)水利部門，還有市里運河辦、水利資產(chǎn)公司、住建、城管等部門。項目實施主體和經(jīng)費來源渠道雖多，建設(shè)程序還不夠規(guī)范，沒有做到歸口管理，無法保證工程實施的科學(xué)、合理性。二是城市水利征地拆遷難。城區(qū)征地拆遷涉及企業(yè)、民房、管線、附屬物遷移賠償?shù)?，情況較為復(fù)雜，資金和土地指標(biāo)往往成為制約征地的關(guān)鍵。三是建設(shè)資金籌措難。城市水利工程建設(shè)資金主要由地方財政負(fù)擔(dān)，淮安屬于蘇北欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財政不富裕，加之目前政府融資難度越來越大，城市水利工程建設(shè)資金籌集非常困難。

4.文件出臺易，制度落地難

一是多龍治水，職能交叉?；窗彩谐鞘兴Y源管理涉及到清河區(qū)、清浦區(qū)、淮陰區(qū)、淮安區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、生態(tài)新城、鹽化新材料產(chǎn)業(yè)園和水利、交通、住建、城管、環(huán)保、規(guī)劃等“八區(qū)六部”，由于多頭管理，水資源的利用和保護(hù)條塊分割、相互制約、職責(zé)交叉，增加了政府協(xié)調(diào)工作難度。城區(qū)防汛按照屬地管理的原則，主要由各區(qū)負(fù)責(zé)，市城防指統(tǒng)籌調(diào)度，但淮陰區(qū)、淮安區(qū)未納入統(tǒng)一調(diào)度體系，直接影響指揮決策的科學(xué)性。二是新建城區(qū)建設(shè)管理缺位。由于行政區(qū)劃調(diào)整，區(qū)與區(qū)之間水系遭到破壞，跨區(qū)河道上下游、左右岸之間缺少統(tǒng)籌管理調(diào)度，建設(shè)管理缺位現(xiàn)象比較嚴(yán)重。三是機(jī)構(gòu)人員不足。由于生態(tài)新城、工業(yè)園區(qū)等新建城區(qū)缺乏水利專管機(jī)構(gòu)和專業(yè)管理人員，無執(zhí)法主體資格，對城市河道改道、封堵、填埋等問題束手無策；老城區(qū)河道管理隊伍老化，專業(yè)技術(shù)力量不足，管理設(shè)施比較落后，工程運行和管理模式不能適應(yīng)水利現(xiàn)代化發(fā)展需要，“河長制”管理難以落到實處。

三、淮安市城市水利工作的設(shè)想

1.加強(qiáng)城水規(guī)劃管理

根據(jù)城市總規(guī)，密切聯(lián)系城市發(fā)展實際情況，編制城市水利發(fā)展規(guī)劃，包括城市防洪除澇、城市水利工程建設(shè)、城市水利工程管理、城市水環(huán)境整治等內(nèi)容。根據(jù)現(xiàn)有財力，按照輕重緩急的原則，分步實施。規(guī)劃編制完成后，報請市政府審批，分發(fā)相關(guān)地方及部門執(zhí)行，充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，水利部門加強(qiáng)規(guī)劃管理，切實加強(qiáng)規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查管理，做到一張藍(lán)圖繪到底，一以貫之抓落實，各區(qū)、各部門實施的涉水項目，均要服從該規(guī)劃。充分發(fā)揮河道藍(lán)線規(guī)劃的作用，保護(hù)現(xiàn)有河道的管理范圍不受侵害，減少對水體的人為破壞。同時，在城市建設(shè)過程中，借鑒蘇州市建設(shè)“海綿型”城市的經(jīng)驗，積極探索增加城市水面率、透水地面率、配套建設(shè)水景池塘、建設(shè)下凹式綠地等措施，實行低影響開發(fā)，確保建設(shè)后產(chǎn)流系數(shù)不增加，減輕城市防洪除澇壓力。

2.著重完善現(xiàn)有工程

一是建立城市內(nèi)部河道輪浚制度。建議以3年為一周期，將城市內(nèi)部所有河道疏浚一遍，保證河道暢通、水質(zhì)逐步改善。二是建立排澇泵站歲修制度。計劃分步對老舊泵站進(jìn)行改造，每年汛期對所有泵站進(jìn)行調(diào)試檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時維修，確保每臺泵站處于完好狀態(tài)。三是優(yōu)化城市活水工程。對城區(qū)現(xiàn)有活水工程進(jìn)行完善改造，在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)三支大溝移動呼叫中心處、清河區(qū)里運河北門橋處、清浦區(qū)清安河上游、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)里運河山陽站處新建活水涵閘，引水沖污。保證楚秀園、缽池山公園、清晏園、月牙湖、森林公園、櫻花園和城市內(nèi)部河道水體流動，水質(zhì)改善。

3.理順建設(shè)管理體制

一是深化水務(wù)一體化改革。建議進(jìn)一步深化水務(wù)一體化改革，將城市供水、排水、中水回用、水污染防治等職能劃歸水務(wù)局，由以前的“多龍治水”變?yōu)椤耙积堉嗡?，徹底理順涉水職能，激發(fā)城市水利發(fā)展的巨大潛力，保障城市經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。二是成立水利分局。建議將各區(qū)水利局的力量進(jìn)行整合，成立水利分局，形成“以條為主、條塊管理結(jié)合”的組織形式，為加強(qiáng)城市水利管理工作提供組織保障。

4.強(qiáng)化工程運行管理

工程能否充分發(fā)揮效益，管理是關(guān)鍵。一直以來，重建輕管導(dǎo)致了工程不能發(fā)揮應(yīng)有效益。隨著淮安城市防洪除澇工程體系逐步完善，加強(qiáng)工程管理，向管理要效益，顯得尤為重要。一是制定《淮安市城市水利工程管理辦法》。2004年1月，淮安市人民政府頒布《淮安市城市河道管理暫行辦法》（淮政發(fā)〔2004〕12號），對保障城市防洪安全和美化城市水環(huán)境起到了巨大的推動作用。隨著城市化進(jìn)程地加快推進(jìn)，《淮安市城市河道管理暫行辦法》已經(jīng)不能滿足城市水利工程管理需要。建議抓緊研究出臺《淮安市城市水利工程管理辦法》，明確城市水利工程管理范圍、管理機(jī)構(gòu)、管理職責(zé)，建立城市水利工程巡查機(jī)制、制定河道輪浚和泵站歲修制度，為保障城市防洪安全、美化城市環(huán)境，充分發(fā)揮城市水利工程綜合效益提供依據(jù)。二是創(chuàng)新管理方式。探索利用社會化力量參與城市水利工程管理的模式，將一些面廣量大和專業(yè)性強(qiáng)的工作，如河道保潔、公園保潔、泵站維護(hù)等工作外包給專業(yè)公司承擔(dān)，解決管理人員不足的問題。三是保障工程管理資金。目前，財政一年投入城區(qū)泵站運行管理的經(jīng)費遠(yuǎn)不能滿足管理需要。建議加大城市水利工程管理經(jīng)費的財政投入力度，充分發(fā)揮工程管理效益，保障城市水利管理工作進(jìn)入良性發(fā)展渠道

（作者單位：1.淮安市水利局223005 2.淮陰師范學(xué)院 223001）