王 麟，余 卉

（安徽省淮南市經(jīng)濟發(fā)展研究所，232000，淮南）

一、淮南市水生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)

1.自然基礎(chǔ)

安徽省淮南市位于淮河中游，地勢較為平坦，淮河穿城而過，沿淮分布眾多天然低洼地?；春又饕Я魑麂呛?、架河、泥黑河、窯河、東淝河、永幸河等在淮南境內(nèi)縱橫交錯；焦崗湖、高塘湖、瓦埠湖、石澗湖等湖泊星羅棋布；泉山水庫、南塘水庫、徐橋水庫、丁山水庫等共計26座小型水庫遍布四方。全市濕地資源豐富，水域面積達(dá)400多km2，占總面積的16%。此外，全市采煤塌陷區(qū)面積28.6萬畝（15 畝=1 hm2，下同），占全市總面積的7.49%，并且以每年約1.8萬～2.5萬畝的速度塌陷，最大下沉已逾29 m，預(yù)計最終塌陷面積102.4萬畝，占淮南市總面積的27%，未來將具有匯水、養(yǎng)水的重要作用。

2.人文基礎(chǔ)

淮河流經(jīng)淮南的河長為87 km，是淮河中游、接近上游的一段河道，支流多、整體兩頭翹、上游落差大、中游河道窄、主汛期間暴雨頻繁等特點，決定了淮南自古以來都面臨著淮河汛情頻發(fā)的壓力?；茨显陂L期和洪澇災(zāi)害作斗爭中，積淀了厚重的淮南水文化。大禹治水開創(chuàng)了華夏民族最早的統(tǒng)一治水先河，淮南市迄今還留存有禹山湖等獨特地名；早于都江堰200多年的安豐塘等特色治水文化遺存，也成為淮南水文化歷史積淀重要載體；新中國成立以來完成的大量水利工程成為弘揚淮河文化的主陣地。在黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局指引下，淮南市獲得了“全國綠化模范城市”和“創(chuàng)建國家森林城市”稱號，尤其是2014年5月成為第二批全國水生態(tài)文明城市建設(shè)試點之一，使得“保證水安全、減少水污染、提高水價值、滿足水需要”成為淮南水生態(tài)文明堅實的思想基礎(chǔ)。

3.建設(shè)基礎(chǔ)

淮北大堤加固、淮河中上游河道整治、淮河行洪區(qū)安全建設(shè)等治淮骨干工程和泥河樞紐工程、城防工程等防洪工程建設(shè)全面推進；洛河洼、石姚段行洪堤退建加固工程進展順利，至今共計完成投資16億元；已建成各類泵站1 506座，裝機容量上萬臺，大大強化了淮南市防洪除澇能力。同時，淮南始終強抓農(nóng)田水利基本建設(shè)不放松,為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收打下了堅實基礎(chǔ)。這些建設(shè)成果，使淮南從原來“五年一大發(fā)、三年一小發(fā)”的水災(zāi)害頻發(fā)狀況，逐漸演變?yōu)椤靶闼@城”的良好城市環(huán)境，為構(gòu)建“河暢、水清、岸綠、景美”水生態(tài)文明體系夯實了基礎(chǔ)。

二、淮南市水生態(tài)文明建設(shè)面臨的主要問題

1.藍(lán)線規(guī)劃和配套制度缺乏

第一，淮南市藍(lán)線規(guī)劃一直缺位，已經(jīng)成為制約淮南市水生態(tài)文明建設(shè)的首要因素，水生態(tài)文明相關(guān)建設(shè)各自為政，未來發(fā)展也缺乏統(tǒng)一思路。第二，淮南市還沒有為水生態(tài)文明建設(shè)形成專門的制度保障。一是在區(qū)域、行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率等方面，沒有形成全面的、緊密聯(lián)系淮南實際的衡量指標(biāo)；二是沒有嚴(yán)格執(zhí)行取水許可和水資源有償使用、水資源論證等制度；三是建設(shè)項目節(jié)水設(shè)施與主體工程“三同時”制度的執(zhí)行不到位；四是水功能區(qū)分類管理制度不夠完善，入河湖排污口的設(shè)置審批制度也沒有嚴(yán)格實施，缺乏飲用水水源地核準(zhǔn)和安全評估制度等。第三，沒有形成針對濕地、江河、湖泊有區(qū)別的、多樣化的保護措施，水源地保護不力，水污染治理效果也較差。山南等缺水區(qū)和沉陷區(qū)等富水區(qū)的水生態(tài)管理也沒有區(qū)別對待，無法形成有針對性的、層次遞進并有序開展的水生態(tài)管理機制。

2.水利調(diào)蓄能力薄弱

一是淮南市當(dāng)前區(qū)域蓄水、調(diào)水、引水等水利工程建設(shè)欠賬較多，特別是江淮分水嶺地區(qū)塘壩雖多，但普遍蓄水規(guī)模偏小，調(diào)節(jié)能力較弱。同時，因為淮南市南高北低的地理特點，部分區(qū)域坡度大，攔水設(shè)施少，缺乏水源補給，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)溝塘水系萎縮、生態(tài)系統(tǒng)脆弱，雨水利用效率很低，不符合淮南市地表水資源年內(nèi)集中、年際豐枯差異大的水環(huán)境管理需要。

二是淮南市現(xiàn)有排洪溝渠普遍淤積嚴(yán)重，缺乏有效的管理、養(yǎng)護機制?；茨鲜谐鞘械缆犯臄U建過程中，沒有充分考慮排水需要，仍沿用原道路標(biāo)準(zhǔn)低下的橋涵，致使局部容易出現(xiàn)內(nèi)澇。同時，部分橋涵改建時，沒有將與這些橋涵交叉的一些市政管線同時改造，橋涵的泄洪能力無法體現(xiàn)。

三是大別山引水工程和引江濟淮工程雖然預(yù)期能夠有效提升淮南市水資源配置水平，但是當(dāng)前還主要處于規(guī)劃階段，難以在近期對淮南市的水生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮有效的支持和推動作用。

3.水生態(tài)污染嚴(yán)重

淮河作為國家水污染防治的重點流域之一，通過多年的努力，水污染防治工作取得一定成效，水質(zhì)初步好轉(zhuǎn)，但隨著工業(yè)化、城市化加速發(fā)展，與環(huán)境之間矛盾再次突出。污水管網(wǎng)建設(shè)十分滯后，污水處理廠不能滿負(fù)荷運行，導(dǎo)致部分工業(yè)廢水和生活污水直接排入淮河。而雨污分流不徹底，導(dǎo)致水體發(fā)臭，污染環(huán)境，影響淮河水質(zhì)，危害人民身體健康?？傮w來看，淮河流域水質(zhì)總體水平不高、水質(zhì)惡化的隱患依然突出。其中，2013年9個水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率僅為66.7%，湖泊存在不同程度的富營養(yǎng)化狀態(tài)，焦崗湖、高塘湖汛期呈中度富營養(yǎng)化，部分淺層地下水也受到一定污染。

4.組織法律保障不力

在當(dāng)前的淮南市水生態(tài)文明建設(shè)方面，組織保障也有所欠缺。第一，存在多頭建設(shè)、管理分散的問題，造成了溝道隨意改線、調(diào)蓄水面不斷減少的現(xiàn)象。第二，相關(guān)法律規(guī)章建設(shè)滯后，在水行政執(zhí)法過程中，出現(xiàn)了無法可依的困境。例如，針對非法挖砂行為，由于沒有具體適用的法律法規(guī)，往往在扣押非法采砂人員后，不得不進行釋放，導(dǎo)致該項治理無功而返。另外，過度挖砂還造成已建和在建橋梁出現(xiàn)明顯低于設(shè)計高度的沉陷，帶來了更多的安全隱患。

5.建設(shè)資金存在缺口

在水生態(tài)文明建設(shè)中，不管是基礎(chǔ)性的水治理工作，還是后期的水景觀建設(shè)工作，都需要大量的資金。以淮南泥河樞紐站為例，在運行方面，4臺機組一旦運行，一個小時就需要花費12 000元的費用；而在維修方面，僅僅一個電機線圈的替換就要花費40萬元。再以水行政執(zhí)法為例，單就切割非法采砂船上高架的治理活動，一艘船就需要3萬元的資金支持。另外，以石姚行洪區(qū)堤壩退建工程為例，已經(jīng)花費了9億元的資金才完成初期建設(shè)工程，而后期的水景觀建設(shè)更是需要大量的資金投入。但是迄今為止，淮南水生態(tài)補償機制還沒有建立，僅僅依靠有限的財政資金無法支持和推動水生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。

6.歷史欠賬負(fù)擔(dān)較重

在淮南市當(dāng)前的水生態(tài)文明建設(shè)中，有著較多的歷史遺留問題亟待解決。其中，湯漁湖行洪區(qū)作為安徽省唯一一個有居民長久居住的行洪區(qū)，有著5萬多名長住居民。這種現(xiàn)狀一方面造成了行洪區(qū)無法承擔(dān)正常的行洪任務(wù)；另一方面，該行洪區(qū)內(nèi)廣大群眾的生命財產(chǎn)安全有著嚴(yán)重的潛在風(fēng)險。此外，淮南市過去主要是單一地開展水系治理工作，沒有將治理工作和水景觀建設(shè)緊密結(jié)合，水景觀建設(shè)較為空白，設(shè)計和建設(shè)經(jīng)驗缺乏，不利于淮南市水生態(tài)文明建設(shè)的推進。

7.獨特的人文精神沒有充分融入水生態(tài)文明建設(shè)

淮南人民在長期的 “以水興農(nóng)、以水興漁、以水興運、依水建景、治理水害”的生產(chǎn)生活實踐中，形成了豐厚、獨特的文化景觀，生產(chǎn)工具、詩詞歌謠等凝聚形成了淮南水文化。但是，這些文化在當(dāng)前還沒有很好地融入淮南水生態(tài)文明建設(shè)中。淮南豐富的水文明沒有在水生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮重要價值，不能全面體現(xiàn)淮南市水生態(tài)文化特點，也不能有效展現(xiàn)歷史上包括 1954年、1991年、2003年、2007年等淮南大水期間涌現(xiàn)出來的各類英雄模范人物的先進事跡，影響了淮南市水生態(tài)文明建設(shè)層次的提升。

三、加強淮南市水生態(tài)文明建設(shè)的幾點建議

1.盡快出臺藍(lán)線規(guī)劃等水生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃

為了保證淮南市水生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)開展，首要任務(wù)就是制定立足于淮南水生態(tài)實際、滿足淮南水生態(tài)發(fā)展需要的藍(lán)線規(guī)劃。為了保證藍(lán)線規(guī)劃的有效性和合理性，淮南市要針對河道基本情況開展全面的調(diào)查和分析，還應(yīng)注重水系的整體性、協(xié)調(diào)性、安全性和功能性，在確保防洪安全的前提下，保證規(guī)劃的可操作性；以《淮南市水利工程管理保護辦法》等法規(guī)為基礎(chǔ)，綜合考慮河道新建、整治、綠化、生態(tài)景觀建設(shè)等工作。此外，加強與規(guī)劃、交通、城建等部門的溝通協(xié)調(diào)，保證“藍(lán)線規(guī)劃”成為淮南市城市總體規(guī)劃的一部分。

2.為水生態(tài)文明建設(shè)提供法律保障

針對水利執(zhí)法面臨的無法可依的困境，可發(fā)揮淮南市擁有地方立法權(quán)的優(yōu)勢，在深入調(diào)查、全面分析的基礎(chǔ)上，征求社會各方的意見和建議，針對破壞水生態(tài)文明的不法行為，積極出臺具有操作性的法律條文，利用法律權(quán)威為淮南市水生態(tài)文明建設(shè)保駕護航。例如，當(dāng)前可以及時出臺專門的《淮南市淮河采砂管理條例》，支持水利部門進一步打擊非法采砂活動，為水生態(tài)文明建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

3.加強水生態(tài)文明建設(shè)的組織保障

針對水生態(tài)文明建設(shè)需要涉及政府各個部門、社會各個層面以及全體淮南市居民的特點，同時考慮到水生態(tài)文明建設(shè)需要統(tǒng)一規(guī)劃和實施，應(yīng)當(dāng)專門設(shè)立水生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室，形成多部門參與、協(xié)商處理重要水生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)事宜的格局，實現(xiàn)水生態(tài)文明建設(shè)的整體推進。

4.全面構(gòu)建水生態(tài)文明補償機制

探索建立淮南市水生態(tài)補償機制。綜合考慮水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、保護成本以及機會成本，結(jié)合行政和市場調(diào)節(jié)手段，構(gòu)建多樣化的水生態(tài)補償機制。對于生態(tài)脆弱區(qū)的河湖源頭區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、濕地保護區(qū)等建設(shè)和養(yǎng)護，政府水利部門作為主體，在財政支付部分生態(tài)補償費用的前提下，發(fā)揮生態(tài)補償基金的支付功能。對于重點河流大型水利工程的水生態(tài)保護等,按照“誰受益、誰補償”的基本原則，落實水生態(tài)保護責(zé)任。

5.不斷加大水污染治理力度

一是實施中心城區(qū)清水工程，盡可能減少進入水體的污染物，確保中心城區(qū)水質(zhì)常年穩(wěn)定在Ⅲ類以上標(biāo)準(zhǔn)。二是實施城市內(nèi)河雨污分流工程，按照雨污分流的要求，大力推進淮南市管道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證城市污水走專門的市政管道。三是建設(shè)截污管道，對可能進入排洪溝或截洪溝的污水及時截流，集中收集后排入污水處理廠。四是加大對淮南市所有排水企業(yè)的治理監(jiān)管力度，一律按照高于國家標(biāo)準(zhǔn)的安徽省水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。五是積極推動城鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)，提高處理標(biāo)準(zhǔn)，保證從源頭上減少污水排放程度。

6.努力強化水資源調(diào)配能力

在盡力疏通原有河渠的基礎(chǔ)上，要加大對湖泊、河道、水庫的連通力度，使原有水域的調(diào)蓄功能系統(tǒng)提升。同時，積極爭取和確保大別山引水工程和引江濟淮工程的進一步實施，落實解決淮南市飲水和用水問題的外部途徑。此外，應(yīng)以江淮分水嶺地區(qū)生態(tài)治理暨高塘湖、瓦埠湖“兩湖連接”工程為突破契機，借助國家開發(fā)銀行100億元貸款的40%用于水利項目建設(shè)的有利條件，努力改善水生態(tài)環(huán)境、打造城市水景觀新格局。

7.科學(xué)推進水景觀建設(shè)

依據(jù)水生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，淮南市水利主管部門應(yīng)當(dāng)依托現(xiàn)有水利工程建設(shè)成果，積極發(fā)展融合防洪供水、旅游休閑、娛樂觀光為一體的水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)。近期應(yīng)以行洪區(qū)退堤建設(shè)為契機，以行洪區(qū)退建形成的沿河土地為重點建設(shè)區(qū)域，以建設(shè)規(guī)劃為先行，以科學(xué)預(yù)案為依據(jù)，以淮南水文化為靈魂，構(gòu)建一體化的水景觀建設(shè)。同時，進一步在已建成或即將建成的濕地基礎(chǔ)上，積極申報國家級或省級水利風(fēng)景區(qū)。此外，淮南市還要積極提高水景觀的建管水平，構(gòu)建湖河相連、城水相依的“皖北水鄉(xiāng)”。

8.深化水生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵

淮南市水利、市政、文化、研究等部門應(yīng)聯(lián)合開展調(diào)研活動，深入挖掘淮南市水文化，提煉出標(biāo)志性元素并融入水景觀等建設(shè)中。將淮南市傳統(tǒng)水文化以及淮南的花鼓燈、少兒藝術(shù)等地區(qū)特色文化都全面融入水景觀建設(shè)中，使得水生態(tài)文明和淮南市之間的聯(lián)系全面而深入，保證水生態(tài)文明不只是在客觀上形成淮南市的水城一體化，而且在當(dāng)?shù)氐娜宋膶用嫔弦搀w現(xiàn)水生態(tài)文明的主要特點，使人水和諧發(fā)展。

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