童學衛(wèi) ，李 偉，周明亮 ，郭永彬

（1．水利部規(guī)劃計劃司，100053，北京；2.南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，210029，南京）

一、地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.開發(fā)利用概況

全世界地下水資源相對豐富，如果不包括冰川和常年積雪，儲存和流動的地下水資源量約占全世界淡水資源的2/3，每年可更新的地下水資源量約為25 000億m3。20世紀80年代中期，全世界地下水開采量約5 500億 m3/a，2000年達到9 500億～10 000億m3/a。目前，地下水開采量較大的國家主要有印度、中國、美國、伊朗、孟加拉國和巴基斯坦，其開采量總和超過全世界地下水開采量的80%，其中，印度、美國和中國的年均地下水開發(fā)利用量超過1 000億m3。從世界范圍看，地下水主要用于居民生活、農(nóng)業(yè)灌溉及牲畜飲水、工業(yè)及采礦業(yè)3個方面，但各國開采地下水的主要用途不盡相同，如美國、中國、印度、巴基斯坦半數(shù)以上地下水用于灌溉，韓國、日本等國地下水以工業(yè)利用為主，歐盟各國地下水主要用于居民生活供水。

最新調(diào)查評價成果顯示，我國多年平均地下水資源量為8 218億m3，其中北方地區(qū)為2 458億m3，占全國的30%；南方地區(qū)為5 760億m3，占全國的70%；山丘區(qū)地下水資源量為6 770億m3，占全國的79%；平原區(qū)地下水資源量為1 765億m3，占全國的21%。考慮維系地下水合理生態(tài)水位和不產(chǎn)生環(huán)境地質(zhì)問題的要求后，全國可持續(xù)利用的淺層地下水可開采量為1 230億m3，其中北方地區(qū)為991億 m3， 南方地區(qū)為 239億 m3。2012年，我國地下水供水量為1 134億m3，占全國總供水量的18.5%。

2.開發(fā)利用存在的問題

長期以來，由于水資源短缺、開發(fā)利用不合理、管理保護措施缺乏等原因，許多國家和地區(qū)在地下水開發(fā)利用過程中都出現(xiàn)了一些問題。總體來看，世界范圍內(nèi)地下水開發(fā)利用主要存在以下問題：地下水過度開采導致的不可持續(xù)利用，地下水開采引起的地面沉降、海水入侵，地下水排水不暢引起的土壤鹽漬化，農(nóng)業(yè)、工業(yè)和其他人類活動造成的地下水污染等。

就國內(nèi)情況而言，由于地表水資源短缺或遭到嚴重污染，許多地區(qū)不得不依靠過度開采地下水維持經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是北方地區(qū)，近30年地下水開采量增長過快，地下水資源開發(fā)利用程度普遍較高，地下水超采形勢嚴峻。此外，超采引起的地面沉降、海水入侵、地下水污染等問題，也是我國地下水開發(fā)利用中面臨的幾類突出問題。

①地下水超采問題：地下水大規(guī)模開發(fā)導致地下水水位持續(xù)下降，部分地區(qū)含水層大面積疏干，地下水不可持續(xù)性利用形勢嚴峻。據(jù)最新調(diào)查評價成果，全國目前已形成深淺層地下水超采區(qū)400多個，地下水超采總面積近19萬km2，約占平原區(qū)總面積的11%，其中海河平原地下水超采區(qū)面積占平原面積的91%。在超采區(qū)中，嚴重超采區(qū)面積為7.2萬km2，約占全國超采區(qū)面積的39%。超采區(qū)地下水累計超采量已達1 997億m3。

②與超采相關問題：地下水超采不但危及水資源的可持續(xù)利用，而且引發(fā)了地面沉降、海水入侵、土地沙化等環(huán)境問題。截至2009年，全國地面沉降總面積接近8萬km2，蘇錫常、上海、嘉興地面沉降面積超過0.9萬km2，最大沉降量達2 630 mm。地面沉降已嚴重威脅到城市道路、地下管線、高速鐵路、河流堤防、監(jiān)測水準等國民經(jīng)濟的多個方面。類似地，沿海地區(qū)過量開采地下水引發(fā)的海水入侵面積已超過1 500 km2，繼而導致了機井報廢、農(nóng)田減產(chǎn)、水質(zhì)惡化等問題。在西北內(nèi)陸干旱半干旱地區(qū)，地下水超采導致天然綠洲退縮和嚴重退化，土地沙化面積不斷擴大，造成草場覆滅，大量土地廢耕。

③地下水污染問題：全國197萬km2的平原區(qū)淺層地下水水質(zhì)評價結(jié)果表明，Ⅰ～Ⅲ類水面積占37%，Ⅳ、Ⅴ類面積占63%，太湖流域及遼河、淮河、海河流域地下水污染最為嚴重。全國115個地下水集中式大型飲用水水源地中，約35%的水源地水質(zhì)屬Ⅳ、Ⅴ類水。

二、地下水管理現(xiàn)狀

1.國外地下水管理現(xiàn)狀

在地表、地下水資源統(tǒng)一管理理念下，國外地下水管理已基本納入水資源一體化管理體制。因各國國情不同，具體的管理模式也不盡相同，大體可分為3類：一是從中央到地方的分級管理模式，如德國、韓國、荷蘭；二是流域與區(qū)域管理相結(jié)合的管理模式，如英國、法國；三是聯(lián)邦政府宏觀協(xié)調(diào)，各州分治模式，如美國、澳大利亞。各國雖然管理模式有別，但地下水開發(fā)利用面臨的相似問題催生了諸多相似的管理措施與理念。下面從管理立法、施政策略、工作重點3個方面進行概述。

（1）地下水管理立法

法制建設是實現(xiàn)依法治水的根本前提，地下水管理也是如此。目前，世界上已有多個國家針對地下水管理頒布了專門法律，如以色列《水井控制法》（1955年）、美國亞利桑那州《地下水管理法》（1980 年）、韓國《地下水法》（1994 年）、英國《地下水管理條例》（1998年）等。除了專門針對地下水管理立法，各國在綜合性與水相關的法律中也均涵蓋了地下水管理條款。如美國《水資源清潔法》、德國《自然保護法》、日本《工業(yè)用水法》、南澳大利亞州《1997年水資源法》、新南威爾士州《2000年水管理法》、昆士蘭州《2000年水法》等。

（2）地下水施政策略

①宏觀框架制定：許多國家在政府宏觀指導層面相繼制定了綜合性或?qū)I(yè)性地下水管理策略，用以確定本國地下水管理的發(fā)展方向、階段目標、工作計劃等相關內(nèi)容，從而保證了政府工作的全局協(xié)調(diào)性和政策延續(xù)性。如澳大利亞《國家改善地下水管理框架》《地下水保護指南》《國家水質(zhì)管理策略》、印度《地下水人工補給規(guī)劃》、南非《國家人工補給地下水策略》等。

②分區(qū)分類管理：遵從地下水運移規(guī)律，以水文地質(zhì)單元為基本分區(qū)是各國實行分區(qū)分類管理的共識。如美國在1995年完成的 “區(qū)域含水層系統(tǒng)分析計劃”中，把全國分為25個含水層區(qū)域；澳大利亞在2000年完成的第4次水資源評價中，確定了538個地下水管理單元；美國亞利桑那州根據(jù)地下水開發(fā)利用程度不同，在水文地質(zhì)單元分區(qū)基礎上，劃分了3個等級不同的管理區(qū)：嚴格限制開采的有效管理區(qū)、禁止農(nóng)業(yè)開采的非農(nóng)業(yè)灌溉擴張區(qū)和支持合理開采的普通管理區(qū)。

③經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)：運用經(jīng)濟手段是國外控制地下水開采、加強地下水保護的最常用措施之一。如法國取用地下水時，一般根據(jù)水源狀況、供水時間、工程配套等的差別，分區(qū)采用不同的水費標準，地下水水價通常高出地表水水價一倍。以色列在水費計收上實行差別水價和超配額加價制度，這些措施有效地促進了節(jié)水灌溉發(fā)展，廣大農(nóng)戶主動進行節(jié)水改造以節(jié)省水費；以色列還規(guī)定再生水水價低于其他水源，以鼓勵使用再生水源，減少農(nóng)戶對地下水的依賴。

④水權市場監(jiān)管：地下水水權交易在澳大利亞和美國加利福尼亞、德克薩斯、亞利桑那等地已較為成熟，通過建立類似銀行的“水銀行”交易平臺，利用地下儲水空間，采用人工回灌方式，使水權節(jié)余者存儲剩余的水權，并從中獲取收益；需水者通過向“水銀行”購買水權，在需要時抽取地下水，滿足用水需求；政府則主要扮演初始水權分配、價格調(diào)節(jié)、監(jiān)管指導等宏觀調(diào)控角色，充分運用市場機制配置水資源。

（3）地下水管理重點

①嚴格開發(fā)利用：德國新修訂的《自然保護法》規(guī)定，地下水開采必須事先向管理部門提供詳細的地質(zhì)資料、測量數(shù)據(jù)、生態(tài)風險評估報告、施工計劃和補償方案，同時要證明現(xiàn)有技術條件下節(jié)水水平已較高，而且除地下水外，無其他水源可以利用。美國亞利桑那州在有效管理區(qū)內(nèi)嚴格禁止新增農(nóng)業(yè)灌區(qū)，對所有用水戶提出強制節(jié)水要求，對新增項目的供水方案要進行可更新水源的論證工作，該規(guī)定迫使許多大型投資項目從過度開采地下水轉(zhuǎn)向利用可更新水源。

②水源涵養(yǎng)補給：美國、瑞典、荷蘭、德國、日本等許多國家自20世紀80年代以來便開始大力推廣利用地下含水層調(diào)蓄水源的做法，并將其視為水資源管理的重要策略之一。美國、德國、荷蘭、瑞士等國地下水人工補給量已超過地下水供水量的20%。印度在20世紀90年代的10年中，一個重要的轉(zhuǎn)變是將發(fā)展灌溉的預算分配轉(zhuǎn)移到集雨和人工補給工作。南非國家地下水人工補給戰(zhàn)略規(guī)劃從基礎知識、法律法規(guī)、計劃規(guī)劃、實施細則、補給管理、技術研究、戰(zhàn)略實施等7個方面對人工補給規(guī)劃進行了全面論述，編制了全國19個水資源管理區(qū)的地下水人工補給潛力分布圖，對全國的地下水人工補給工作起到了宏觀性指導作用。

③水源保護：目前，歐美發(fā)達國家地下水管理工作的重點已從開發(fā)利用轉(zhuǎn)向水源保護、污染控制治理方面。美國聯(lián)邦政府提出了“基于保護資源的全面綜合防治方案”，已有半數(shù)以上州批準執(zhí)行該方案，這對美國的地下水管理和保護發(fā)揮了顯著作用。英國環(huán)境署1992年頒布地下水保護政策，目前已劃定了近2 000個地下水飲用水水源保護區(qū)，在水源保護區(qū)內(nèi)禁止或限制可能引起地下水水源污染的一切活動。澳大利亞對依賴于地下水的生態(tài)系統(tǒng)，如濕地、泉水、河流基流等的保護專門制定了保護政策。

2.國內(nèi)地下水管理現(xiàn)狀

1998年國務院機構改革將原地礦部、建設部承擔的地下水管理職能劃入水利部，自此，我國地下水管理工作進入新的時期。2002年修訂的《中華人民共和國水法》成為水行政主管部門實施地下水管理的法律基礎。水利部按照“三定”規(guī)定和水法要求，對水資源進行統(tǒng)一調(diào)查評價、統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一調(diào)配。地下水管理與保護工作取得積極成效，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）地下水政策法規(guī)制定

在國家層面，相繼出臺了《建設項目水資源論證管理辦法》（2002年）、《關于加強地下水超采區(qū)水資源管理工作的意見》（2003 年）、《取水許可和水資源費征收管理條例》（2006年）、《取水許可管理辦法》（2008 年），制定了《地下水超采區(qū)評價導則》《地下水監(jiān)測規(guī)范》等技術標準。多個?。ㄗ灾螀^(qū)）如遼寧、江蘇、山西、云南、新疆等地也紛紛頒布了地下水管理地方性法規(guī)或政策性文件。目前，在地下水管理方面已全面實施了水資源評價和規(guī)劃制度，初步建立了較為完善的水資源論證、取水許可、水資源費征收制度。

（2）地下水施政策略

①國家級規(guī)劃編制：1998年，水利部啟動了全國地下水資源開發(fā)利用規(guī)劃編制工作，經(jīng)過兩年多的努力，完成了《全國地下水資源開發(fā)利用規(guī)劃》編制。2002年，水利部等7個部門組織開展了 《全國水資源綜合規(guī)劃》編制工作，提出了新一輪全國地下水資源調(diào)查評價成果。2002年水利部組織編制了 《全國地下水監(jiān)測規(guī)劃》，隨后與國土資源部共同組織編制了《國家地下水監(jiān)測工程》項目建議書。近幾年又組織開展了《全國地下水功能區(qū)劃》《全國地下水利用與保護規(guī)劃》等專項規(guī)劃的編制工作。

②分區(qū)分類管理：在《全國地下水資源開發(fā)利用規(guī)劃》中劃分了地下水超采區(qū)、采補平衡區(qū)和潛力區(qū)，確立了加強地下水管理以及控制地下水超采的目標、任務和措施。在《全國地下水功能區(qū)劃》中劃分了開發(fā)區(qū)、保護區(qū)、保留區(qū)等3類一級功能區(qū)，在一級功能區(qū)內(nèi)又進一步劃分了集中式供水水源區(qū)、分散式開發(fā)利用區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、不宜開采區(qū)、儲備區(qū)和應急水源區(qū)等8類二級功能區(qū)。

③經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)：伴隨治水理念的轉(zhuǎn)變，地方政府已開始利用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)開采行為，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控和市場機制的作用。如北京、河北、山西、山東、遼寧、陜西、江蘇等地按照水法和《取水許可和水資源費征收管理條例》的規(guī)定，大幅度提高了地下水資源費征收標準，推動用水企業(yè)進行節(jié)水和水源結(jié)構調(diào)整，抑制地下水開發(fā)需求。經(jīng)濟手段對地下水資源開發(fā)與保護的調(diào)控作用不斷增強。

（3）地下水管理重點

現(xiàn)階段，我國的地下水管理主要集中在水量開采管理與保護方面。

在嚴格控采方面，基本完成了全國地下水超采區(qū)評價工作，國務院已批復實施《南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)地下水壓采總體方案》。河北省開展了地下水超采區(qū)綜合治理試點工作；汾渭盆地、遼寧中部平原區(qū)等超采區(qū)地下水壓采工作也不斷推進；北京、天津、山西等地推行地下水年度開采計劃，嚴格控制地下水開發(fā)利用總量，實行“一牌、一表、一證、一卡”的水井管理制度，加強了取用水監(jiān)督；對特殊地區(qū)的特殊行業(yè)，如北方燃煤電廠建設實行了禁止利用地下水的政策。

在地下水保護方面，組織開展了地下水保護行動試點基礎工作，實施了濟南保泉行動和河南省地下水保護行動試點。開展了全國地下水功能區(qū)劃定，根據(jù)地下水的自然屬性、生態(tài)與環(huán)境功能及開發(fā)利用潛力，劃定地下水功能區(qū)，實行分區(qū)管理保護。針對飲用水水源地保護，已經(jīng)開始實施全國重要飲用水水源地核準公布和安全評估制度。

三、國內(nèi)地下水管理面臨的問題及對策

1.地下水管理面臨的問題

對比國內(nèi)外地下水管理現(xiàn)狀，結(jié)合我國地下水開發(fā)面臨的形勢，國內(nèi)地下水管理工作仍面臨許多困難和問題。例如，在政策法規(guī)層面，管理法律體系不完善，宏觀政策框架較缺乏；在施政策略層面，管理單元劃分欠合理，市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)方式單一；在具體工作方向?qū)用妫瑝翰煽夭呻y度較大，水源補給及水質(zhì)保護開展不足等。

①管理法律體系不完善。我國目前只在已頒布的水法及其他相關法規(guī)政策中對地下水資源開發(fā)與管理作出了一些分散規(guī)定，尚未制定出關于地下水資源管理與保護的專項法律或法規(guī)。法制建設是依法管水、依法治水的前提，地下水管理立法工作亟待提速。

②宏觀政策框架較缺乏。我國雖然編制了多個國家級地下水相關規(guī)劃，但大都屬于專業(yè)技術性規(guī)劃，有關地下水管理政策的宏觀性指導框架或策略規(guī)劃還較為缺乏。如此以來，無論是全國層面，還是流域、?。ㄗ灾螀^(qū)）層面，地下水管理施政策略的全局協(xié)調(diào)性和持續(xù)性將打折扣。

③管理單元劃分欠合理。在地下水資源評價、開發(fā)規(guī)劃中普遍采取水文地質(zhì)單元套行政分區(qū)的劃分方法，如此劃分方式為地下水管理工作帶來一定難度。科學劃分同一水文地質(zhì)單元而不同行政分區(qū)內(nèi)的地下水資源量值得深入商榷。如何公平、公正、合理地將地下水用水總量指標分解到各行政分區(qū)是較為突出的技術性問題。

④市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)方式單一。目前調(diào)控地下水開發(fā)利用的經(jīng)濟手段主要依靠水資源費的調(diào)整，經(jīng)濟補貼、獎懲激勵等制度措施均未全面實行。雖然已有東陽—義烏、余姚—慈溪、紹興—慈溪、內(nèi)蒙古鄂爾多斯等一系列水權交易案例，但地下水水權交易還未起步，市場手段配置水資源的機制還未建立。

⑤壓采控采難度較大。在替代水源缺乏地區(qū)，地下水超采問題仍將長期存在。在已規(guī)劃替代水源地區(qū)，也存在壓采目標無法順利實現(xiàn)的風險。如在南水北調(diào)東中線受水區(qū)內(nèi)，農(nóng)村地區(qū)壓采量超過壓采總量的40%。按照規(guī)劃，農(nóng)村地區(qū)替代水源主要依靠置換出的地表水和再生水。如何確保農(nóng)村地區(qū)輸配水工程高效覆蓋，保證替代水源輸送，如何確保污水處理工程的常態(tài)運轉(zhuǎn)，保證再生水水質(zhì)，如何調(diào)動農(nóng)民積極性轉(zhuǎn)變用水觀念，減少對地下水的依賴，如何有效監(jiān)督管理農(nóng)村地區(qū)封填井工作，保證壓采目標實現(xiàn)等等問題，都將為壓采工作的推行帶來不小的影響。

⑥水源補給基本停滯。在20世紀70年代，我國以控制地面沉降、防止海水入侵為目的的人工回灌工程逐漸興起。目前，上海、北京、河北、山東等地都建有不同規(guī)模的地下水人工補給工程，但由于相關技術發(fā)展滯后、管理經(jīng)驗缺乏、運行保障不善等原因，國內(nèi)地下水人工調(diào)蓄工作尚未廣泛開展，國家層面相關政策、規(guī)劃、技術研究基本處于停滯狀態(tài)，有關地下水人工補給的管理問題與技術問題還處于初期探索階段，尚未形成系統(tǒng)的技術理論體系和完善的指導管理體系。

⑦水質(zhì)保護有待突破。目前不論是壓采工作還是地下水保護行動，地下水管理工作重點仍是圍繞水量管理，而水質(zhì)保護工作開展不足。因此，加強水資源保護職能，積極探索地下水水源防污保護工作，防止地下水水質(zhì)惡化，保障供水安全，是目前地下水管理工作需要突破的方向。

2.國內(nèi)地下水管理工作方向

針對我國地下水管理面臨的上述問題，近期應加強以下6個方面工作。

①加快政策法規(guī)制定工作方面：《地下水管理條例》立法工作已經(jīng)穩(wěn)步展開，加快推進立法進程，是近期地下水管理工作的重要任務之一。此外，需要借鑒國外經(jīng)驗，適時開展地下水管理策略框架制定工作，盡快制定地面沉降區(qū)、海水入侵區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等的專門管理政策與措施。

②嚴格地下水開發(fā)利用工作方面：建立地下水開發(fā)利用紅線，嚴格控制地下水開發(fā)規(guī)模；面向管理需求，開展地下水水量分配和控制水位研究，逐步推行總量控制與水位控制相結(jié)合的管理制度；在水量分配方案的基礎上，鼓勵地區(qū)間開展水量交易，運用市場機制、經(jīng)濟杠桿，合理配置水資源。

③推進超采區(qū)壓采治理工作方面：以南水北調(diào)東中線受水區(qū)壓采為重點，合理細化工作方案，重視農(nóng)村地區(qū)替代水源達效程度，制定合理的經(jīng)濟補償措施和獎懲激勵措施；繼續(xù)推進相關省份超采區(qū)的劃定與復核工作，推進地面沉降、海水入侵等問題區(qū)的壓采工作；大力推行節(jié)水型社會建設，加快節(jié)水技術改造和節(jié)水工程建設，核定用水定額，節(jié)約地下水資源。

④增加地下水水源補給涵養(yǎng)工作方面：認真梳理國內(nèi)外地下水人工補給技術，總結(jié)工作經(jīng)驗教訓，適時制定全國或區(qū)域?qū)用嫜a給涵養(yǎng)策略規(guī)劃，積極開展試點工作，綜合采取法律、行政、經(jīng)濟、技術等手段，加大地下水水源的補給與涵養(yǎng)。

⑤探索地下水資源保護工作方面：加快從污染治理向污染預防的管理理念轉(zhuǎn)變；以地下飲用水水源地保護為重點，繼續(xù)推進地下水功能區(qū)劃，落實地下水利用與保護規(guī)劃，加強監(jiān)管工作；積極探索水源污染風險評估制度和預警防控制度，適時開展泉水、濕地、河源等依賴于地下水水源的水生態(tài)系統(tǒng)保護工作。

⑥強化地下水信息基礎工作方面：建立和完善國家、流域、省級三級地下水監(jiān)測網(wǎng)，適時適地建立專業(yè)監(jiān)測網(wǎng)；開展地下取水工程普查、登記管理工作，開展地下水水質(zhì)狀況普查，建立全國地下水管理信息系統(tǒng)；完善地下水信息發(fā)布制度，拓展公共參與渠道，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。