楊 坤，段淑懷，李世榮

(北京市水土保持工作總站，北京 100038)

北京市水土保持規(guī)劃探討

楊 坤，段淑懷，李世榮

(北京市水土保持工作總站，北京 100038)

水土保持；規(guī)劃；分區(qū)；北京市

水土保持規(guī)劃是區(qū)域水土保持工作的發(fā)展藍圖和重要依據(jù)，是水土流失防治工作的指導(dǎo)性文件，是實現(xiàn)水土流失依法治理和依法監(jiān)管的重要科學(xué)依據(jù)。結(jié)合北京市水土保持規(guī)劃的發(fā)展歷程，探討規(guī)劃的地位和作用，提出北京市水土保持規(guī)劃的總體思路，并將全市劃分為地表水源涵養(yǎng)區(qū)、地下水源涵養(yǎng)區(qū)、城市徑流控制區(qū)、土壤侵蝕控制區(qū)四大水土保持類型區(qū)。針對每個分區(qū)提出防治對策，并從水土保持生態(tài)建設(shè)、監(jiān)督管理、監(jiān)測、科技支撐和信息化等方面對規(guī)劃的重點任務(wù)進行了探討。

受氣候、地形、人為活動等因素影響，北京市水土流失分布面積廣、危害大，嚴(yán)重影響了首都經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平的提高。尤其是當(dāng)前和今后一個時期，是北京市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要時期，人民群眾對建設(shè)宜居城市的要求更加迫切，這對全市水土保持生態(tài)建設(shè)提出了更高的要求。為此，北京市不斷加大水土流失防治力度，保護水土資源，改善生態(tài)環(huán)境，并取得顯著成效，其中規(guī)劃作為基礎(chǔ)指導(dǎo)性文件對水土保持工作起到了至關(guān)重要的作用。2011年正式施行的新水土保持法專門增加了規(guī)劃一章，對規(guī)劃的編制、審批、實施等做出明確規(guī)定，在進一步強化規(guī)劃的法律地位的同時，對規(guī)劃工作提出了更高的要求。因此，立足首都城市特點，深刻認識并準(zhǔn)確把握水土保持工作面臨的新形勢、新問題，整體謀劃，制定北京市水土保持規(guī)劃，統(tǒng)籌各部門共同做好水土保持工作非常重要。本研究就北京市水土保持規(guī)劃相關(guān)問題進行了研討，希望能為今后水土保持規(guī)劃的制定提供參考。

1 北京市水土保持規(guī)劃發(fā)展?fàn)顩r與存在問題

北京市水土保持規(guī)劃始于20世紀(jì)50年代。1953—1954年，由水利部組織的官廳山峽水土保持勘察隊對永定河官廳山峽地區(qū)進行了兩次勘察，編制完成了《官廳山峽地區(qū)水土保持調(diào)查報告》。1958年北京市農(nóng)林局和門頭溝區(qū)人民委員會編制了《清水河流域規(guī)劃(初稿)》。1964年2月北京市規(guī)劃局勘察處編制了《北京市1963—1967年水土保持規(guī)劃(草案)》。1983年北京市被確定為國家水土保持重點工程治理地區(qū)之一，北京市水利局開始編制北京市國家水土保持重點建設(shè)工程規(guī)劃，以指導(dǎo)水土流失防治工程建設(shè)。1993年2月北京市政府利用亞行貸款在密云、懷柔兩水庫上游建設(shè)北京飲用水源保護及泥石流防治工程，制訂了項目建設(shè)計劃。2000年京津風(fēng)沙源工程啟動，北京市水利局編制了北京市京津風(fēng)沙源治理(水利部分)工程規(guī)劃。之后的北京市“十一五”“十二五”水務(wù)發(fā)展規(guī)劃均將水土保持作為重要內(nèi)容。

60年來這些規(guī)劃對北京市水土保持生態(tài)建設(shè)起到了重要的指導(dǎo)與控制作用，有效促進了水土保持事業(yè)的發(fā)展，但也存在一些問題。一是規(guī)劃的地位與其重要性不匹配。水土保持是一項復(fù)雜、綜合性很強的系統(tǒng)工程，涉及水利、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、環(huán)保等多學(xué)科、多領(lǐng)域、多行業(yè)、多部門。水土保持規(guī)劃是實施水土流失綜合治理和行業(yè)管理的重要依據(jù)，也是政府進行投資決策與宏觀管理的重要依據(jù)，需要從總體上統(tǒng)籌把握水土保持工作。而目前北京市水土保持規(guī)劃尚未單獨得到規(guī)劃審批部門的批復(fù)，僅作為水務(wù)規(guī)劃的一部分內(nèi)容出現(xiàn)在子專題中，說明水土保持規(guī)劃的地位和作用還沒有得到相關(guān)部門的充分認可和重視。二是缺乏綜合規(guī)劃，統(tǒng)籌指導(dǎo)作用不強。水土流失防治工作涉及多行業(yè)、多部門，必須加強部門和行業(yè)之間的協(xié)調(diào)與配合。北京市以往編制的水土保持規(guī)劃主要是專業(yè)規(guī)劃，往往側(cè)重工程建設(shè)，采取一定的工程措施用于解決特定區(qū)域的水土流失問題，以達到治理的目的，而涉及監(jiān)督、監(jiān)測、管理等方面的內(nèi)容較少。在水土保持工作實踐中以專業(yè)規(guī)劃作為水土保持工作的依據(jù)和綱領(lǐng)，結(jié)果導(dǎo)致統(tǒng)籌作用不強，難以從規(guī)劃層面指導(dǎo)其他行業(yè)的水土流失防治工作。隨著北京城鄉(xiāng)一體化建設(shè)工作的快速推進，急需出臺涵蓋監(jiān)督、監(jiān)測、生態(tài)建設(shè)等多方面任務(wù)的水土保持綜合規(guī)劃，統(tǒng)籌相關(guān)部門工作，加快水土保持事業(yè)發(fā)展，推進首都生態(tài)文明建設(shè)。

2 水土保持規(guī)劃總體思路

以小流域為單元，針對水土資源保護面臨的問題，突出重點，將北京市劃分為不同的水土保持類型區(qū)，分類指導(dǎo)，確定不同類型區(qū)小流域防治方向，進而提出治理、監(jiān)督、監(jiān)測、科技、信息化等措施，以預(yù)防和治理水土流失，科學(xué)控制人為活動對水土資源和生態(tài)環(huán)境的影響，促進首都生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃突出3個特點：

(1)突出以小流域為單元進行規(guī)劃。將北京市行政區(qū)范圍劃分為1 085條小流域，其中山區(qū)小流域484條、山區(qū)向平原過渡小流域92條、平原小流域509條。每條小流域都有其特點，以小流域為單元進行網(wǎng)格化、精細化管理。

(2)突出水源安全、防洪安全和生態(tài)安全。水源保護問題歷來是北京市水土保持工作的重中之重，規(guī)劃突出生態(tài)清潔小流域建設(shè)，從山頂?shù)綔瞎纫来螛?gòu)筑“生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理、生態(tài)保護”三道防線，實行“污水、垃圾、廁所、河道、環(huán)境”五同步治理，溯源治污，源頭護水。通過2012年“7·21”特大暴雨洪水災(zāi)后反思，洪水源頭防治非常重要，位于源頭的小流域防洪減災(zāi)對于做好城鄉(xiāng)防洪工作有著重要意義，因此規(guī)劃突出了小流域溝道自然修復(fù)和防洪空間管理，有助于提高小流域防洪能力和臨河村莊安全防護水平。此外，美麗首都建設(shè)要求重視生態(tài)環(huán)境保護，規(guī)劃還突出了以小流域為單元，從調(diào)節(jié)人的生產(chǎn)、生活活動入手，強化林草植被保護和水生態(tài)環(huán)境維護的理念，有利于建設(shè)人與自然和諧的生態(tài)系統(tǒng)。

(3)突出社會化服務(wù)和管理。規(guī)劃突出了預(yù)防監(jiān)督管理，從立法、規(guī)劃、制度、能力等方面提出預(yù)防控制措施。在水土保持規(guī)劃總體布局指導(dǎo)下，推動社會各界積極開展水土保持生態(tài)建設(shè)，生產(chǎn)建設(shè)單位要采取措施減少生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失，政府要加大投資治理水土流失，農(nóng)民要減少農(nóng)藥化肥施用量，減輕農(nóng)業(yè)面源污染，力爭通過全社會共同努力，形成水土流失群防群治的良好局面。

3 水土保持規(guī)劃的原則和目標(biāo)

3.1 規(guī)劃原則

(1)協(xié)調(diào)發(fā)展原則。水土保持發(fā)展要與經(jīng)濟社會發(fā)展、民生需求、宜居城市和生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合。

(2)統(tǒng)籌兼顧原則。處理好水土資源的保護與利用、約束與引導(dǎo)，以及山區(qū)與平原、農(nóng)村與城市之間的關(guān)系。

(3)合理保護、科學(xué)配置、高效利用原則。尊重自然，順應(yīng)自然，保護優(yōu)先，綜合治理，優(yōu)化配置，循環(huán)利用。

(4)改革創(chuàng)新原則。進一步完善政策、法規(guī)，加強部門聯(lián)動，理順運行機制，提高管理水平。

3.2 規(guī)劃目標(biāo)

規(guī)劃基準(zhǔn)年為2011年，主要目標(biāo)年為2020年。到規(guī)劃期末，計劃基本建成與北京市經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系，生態(tài)環(huán)境得以持續(xù)改善，水土保持生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效。服務(wù)水源安全：溯源治污，基本解決地表水源地一、二級保護區(qū)和地下水源地核心區(qū)的水土流失和面源污染問題，確保水源地水質(zhì)達標(biāo)。服務(wù)防洪安全：以小流域為單元，采取攔、蓄、排、通，構(gòu)建山區(qū)防洪減災(zāi)體系；遏制人為水土流失，減少入河入庫泥沙，減輕城市排水管網(wǎng)淤積，為防洪排澇提供保障。服務(wù)生態(tài)安全：統(tǒng)籌管理、綜合利用水土資源，維護由水資源、土地資源和植被資源組成的流域生態(tài)系統(tǒng)健康。

4 水土保持分區(qū)及總體布局

根據(jù)國家對北京市的水土保持功能定位，結(jié)合本市水土資源保護要求，將全市劃分為地表水源涵養(yǎng)區(qū)、地下水源涵養(yǎng)區(qū)、城市徑流控制區(qū)、土壤侵蝕控制區(qū)四大水土保持類型區(qū)，具體分布見圖1。

4.1 地表水源涵養(yǎng)區(qū)

該區(qū)面積6 320.44 km2，占全市總面積的38.5%，涉及321條小流域，包括密云、懷柔、官廳三大水庫上游地區(qū)，門頭溝齋堂水庫、平谷黃松峪水庫上游和房山拒馬河流域。主要河流有白河、潮河、懷沙河、懷九河、媯水河等。地形以中山、低山為主，山地河谷深切，山勢較高。區(qū)內(nèi)有北京市重要的地表水源地。當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)為特色農(nóng)業(yè)和休閑旅游業(yè)，部分河道和支溝沿岸民俗旅游活動集中，分散點源和農(nóng)業(yè)面源污染影響日漸明顯。

以強化水源涵養(yǎng)能力和水質(zhì)凈化能力為重點，保護自然植被，涵養(yǎng)水源，防治水土流失和面源污染。加強村鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)，促進綠色能源循環(huán)利用，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式。清理溝道垃圾，修復(fù)河溝道生態(tài)功能，加強河庫濱帶建設(shè)，改善水生態(tài)環(huán)境。嚴(yán)格落實地表水源地保護有關(guān)辦法，加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理，預(yù)防生產(chǎn)建設(shè)項目造成的地表水體污染和水質(zhì)惡化，加強水土流失、面源污染和河溝道生態(tài)監(jiān)測。

4.2 地下水源涵養(yǎng)區(qū)

該區(qū)面積3 621.93 km2，占全市總面積的22.1%，涉及268條小流域，包括中心城和新城以外的平原地區(qū)。主要河流有潮白河、永定河、北沙河，地勢相對平坦。區(qū)內(nèi)有北京市重要的地下水源地。分布有村莊、農(nóng)田，存在農(nóng)村污水、生活垃圾和畜禽養(yǎng)殖污染問題。有永定河、潮白河等大面積風(fēng)蝕沙化土地，水土流失潛在危險性大。

加大農(nóng)業(yè)面源污染防控力度，加強農(nóng)村污水、垃圾等污染源治理，禁止污染水源地的生產(chǎn)、生活行為。加大平原水網(wǎng)水系溝通，加強雨水綜合利用，改善河流水質(zhì)，提高區(qū)域水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。以低耗水喬木為主，喬灌草相結(jié)合，加強林草植被建設(shè)，提高風(fēng)沙區(qū)植被覆蓋水平，減輕風(fēng)蝕危害，強化保持水土、涵養(yǎng)水源、改善水質(zhì)功能。加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理，提高地表徑流調(diào)蓄入滲能力，有效補給地下水。加強面源污染、土壤環(huán)境和河溝道水質(zhì)監(jiān)測。

4.3 城市徑流控制區(qū)

該區(qū)面積2 925.59 km2，占全市總面積的17.8%，涉及288條小流域，包括中心城和新城地區(qū)。主要河流有溫榆河、通惠河、涼水河、清河等。地形以平原為主，地勢自西向東南緩傾。本區(qū)屬于優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)地區(qū)，開發(fā)強度大，是城市化的重點地區(qū)，人為活動較為頻繁，對原地貌和原生植被擾動、破壞嚴(yán)重，地表大面積硬化增加徑流系數(shù)，加大排洪壓力，泥沙入河影響水環(huán)境質(zhì)量。

加強城市水土保持生態(tài)建設(shè)，強化雨水控制和集蓄利用，適當(dāng)拓展河道空間，在河湖周邊建設(shè)具有生態(tài)保育、水土保持、污染凈化、休閑娛樂功能的濱河(湖)綠帶。加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理，落實下凹式綠地、透水鋪裝、集雨池等水土保持措施，強化地表徑流控制和土石方綜合利用，加強生產(chǎn)建設(shè)活動水土流失監(jiān)測。

4.4 土壤侵蝕控制區(qū)

該區(qū)面積3 538.33 km2，占全市總面積的21.6%，涉及208條小流域，包括7個山區(qū)縣的低山丘陵地區(qū)。主要河流有永定河。西部以中山、低山為主，多為石質(zhì)山地，區(qū)內(nèi)存在大量的廢棄礦山、裸露石壁，山體破壞較為嚴(yán)重；北部和東部以低山丘陵為主，種植、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達，土壤侵蝕和農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重。

加強西部、北部山區(qū)封禁保護和泥石流易發(fā)區(qū)居民搬遷、廢棄礦山修復(fù)，減輕水土流失災(zāi)害。加強農(nóng)地面源污染防控和養(yǎng)殖污染防治。加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理，嚴(yán)格落實表土保護和植被恢復(fù)方案，保障區(qū)域水土保持功能正常發(fā)揮。加強土壤侵蝕、面源污染和徑流監(jiān)測。

5 規(guī)劃的重點任務(wù)

5.1 水土保持生態(tài)建設(shè)

(1)生態(tài)清潔小流域建設(shè)。山區(qū)以水源保護為中心，構(gòu)筑生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理、生態(tài)保護三道防線，實施污水、垃圾、廁所、環(huán)境、河道同步治理，實現(xiàn)溯源治污、源頭護水，保障水源安全。平原區(qū)以改善生態(tài)環(huán)境為中心，通過水系溝通、面源污染防治、村莊環(huán)境整治、河濱帶和濕地建設(shè)、雨洪利用等措施，服務(wù)宜居城市建設(shè)。

(2)水庫庫濱帶建設(shè)。圍繞山區(qū)多個飲用水源水庫規(guī)劃建設(shè)庫濱帶，攔截隨徑流、泥沙進入水體的各種面源污染，發(fā)揮庫濱帶凈化水質(zhì)作用，加強飲用水源保護。

(3)建立健全生態(tài)清潔小流域管護機制。制定小流域養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)護費用標(biāo)準(zhǔn)，確定管護責(zé)任，落實管護經(jīng)費，建立生態(tài)清潔小流域長效管護機制。通過購買服務(wù)、組織農(nóng)民參與、鼓勵社會單位參加等形式，加強生態(tài)清潔小流域管護，確保水土保持設(shè)施正常運行、持續(xù)發(fā)揮效益。

5.2 水土保持監(jiān)督管理

(1)完善法規(guī)體系。制定北京市水土保持條例、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收管理辦法、水土保持設(shè)施補償費征收使用管理辦法、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作規(guī)范、生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)等水土保持法律、規(guī)章、規(guī)范。

(2)完善規(guī)劃體系。分市級、區(qū)(縣)級兩個層次編制水土保持中長期規(guī)劃和與國民經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的5年實施計劃。加強規(guī)劃管理，經(jīng)批準(zhǔn)的區(qū)(縣)水土保持規(guī)劃報市級主管部門備案；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、土地資源開發(fā)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、旅游開發(fā)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)等規(guī)劃中設(shè)置水土保持專篇或?qū)Ｕ?，提出水土流失防治對策和措施；定期開展規(guī)劃實施情況評估。

(3)健全政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制。將年度水土流失防治投入占區(qū)(縣)財政預(yù)算安排比例、新增水土流失治理總面積、生態(tài)清潔小流域達標(biāo)率、農(nóng)村污水達標(biāo)排放率、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案“三率”、水土保持監(jiān)測公報發(fā)布等指標(biāo)納入政府目標(biāo)管理，實行年度考核。

(4)完善監(jiān)督管理制度。加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理，制定生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審查制度、水土保持監(jiān)督檢查制度、水土保持督察考核制度、違法舉報制度、方案前期服務(wù)制度、開工前約談制度、水土保持監(jiān)測和監(jiān)理管理制度、水土保持后評價制度等，建立水土保持監(jiān)督管理專家?guī)?，?guī)范水土保持執(zhí)法文書制作。

(5)提升監(jiān)督執(zhí)法能力。完善機構(gòu)、人員、辦公場所、工作經(jīng)費、取證設(shè)備等，增強水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)履行職責(zé)能力；規(guī)范水土保持方案審批、監(jiān)督檢查、設(shè)施驗收、規(guī)費征收、案件查處等監(jiān)督管理工作。

(6)加強區(qū)域監(jiān)管。對全市涉及土石方挖填的建設(shè)項目進行水土保持違法查處，加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管；開展區(qū)域土石方綜合管理，強化表土保護和土石方統(tǒng)一調(diào)配利用，減少水土流失危害；對泥石流易發(fā)區(qū)實施重點監(jiān)管，禁止取土、挖砂、采石等生產(chǎn)建設(shè)活動，限制開發(fā)建設(shè)項目，控制人為水土流失，降低泥石流災(zāi)害風(fēng)險。

5.3 水土保持監(jiān)測

(1)完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)區(qū)域條件，補充完善風(fēng)蝕監(jiān)測點、溝道控制站等，加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持臨時監(jiān)測點管理，形成永久監(jiān)測站點與臨時監(jiān)測站點相結(jié)合的全市水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

(2)完善監(jiān)測內(nèi)容。在徑流、泥沙等傳統(tǒng)水土保持指標(biāo)監(jiān)測的基礎(chǔ)上，增加生物、溝道水文地貌、水質(zhì)等指標(biāo)，對水土流失和面源污染進行監(jiān)測。建立生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測評價體系，以地表徑流、土石方為監(jiān)測重點，全面開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測。

(3)公告監(jiān)測成果。定期發(fā)布全市土壤侵蝕狀況及動態(tài)變化、生態(tài)清潔小流域建設(shè)及其治理成效、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持、全市水土保持效益等監(jiān)測成果，服務(wù)政府和社會，保障公眾對水土保持的知情權(quán)。

5.4 水土保持科技支撐

(1)開展科學(xué)技術(shù)研究。開展平原區(qū)生態(tài)清潔小流域治理模式、小流域防洪減災(zāi)措施體系研究、小流域清潔能源循環(huán)利用關(guān)鍵技術(shù)、植物保護帶建設(shè)、生產(chǎn)建設(shè)項目遙感監(jiān)測系統(tǒng)技術(shù)、面源污染過程監(jiān)測與評價、水土保持生態(tài)效益定量評價研究、土壤容許流失量與水土流失預(yù)測、流域生態(tài)監(jiān)測、河流生物水質(zhì)評價等研究。

(2)加強技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。完善房地產(chǎn)、公路、礦山、輸變電、水利和土地整理六大行業(yè)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范，修訂生態(tài)清潔小流域技術(shù)規(guī)范，編制生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測技術(shù)、生態(tài)清潔小流域驗收和后期管護等規(guī)范，出臺生態(tài)河流監(jiān)測技術(shù)導(dǎo)則，逐步完善北京市水土保持技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系。

(3)建設(shè)水土保持科技示范園區(qū)。借鑒先進的水土保持理念，建設(shè)一兩個集土壤侵蝕監(jiān)測、科學(xué)研究、試驗示范、人才培養(yǎng)、科學(xué)普及為一體，高水平的國際水土保持科技示范園區(qū)，作為國內(nèi)外同行交流的平臺和水土保持國策教育宣傳重點基地。

5.5 水土保持信息化建設(shè)

建設(shè)市、縣、鄉(xiāng)三級水土保持服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，建成全市水土保持信息公眾服務(wù)平臺，進一步提升水土保持信息化水平，構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)共享平臺，使水土保持信息化“一網(wǎng)一庫一平臺”高效運行，實現(xiàn)決策科學(xué)化、管理精細化、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化。

(責(zé)任編輯 李楊楊)

S157

C

1000-0941(2015)03-0003-04

楊坤(1977—)，男，陜西漢中市人，高級工程師，碩士，從事水土保持建設(shè)與管理工作。

2014-09-01