鄭國(guó)強(qiáng)

(青海省工程咨詢中心，青海 西寧 810001)

尖扎縣主體功能區(qū)試點(diǎn)示范建設(shè)初探

鄭國(guó)強(qiáng)

(青海省工程咨詢中心，青海 西寧 810001)

主體功能區(qū)；基本原則；主要任務(wù)；保障措施；尖扎縣

以尖扎縣為例，從《青海省主體功能區(qū)規(guī)劃》對(duì)尖扎縣主體功能區(qū)的總體功能定位出發(fā)，結(jié)合尖扎縣的區(qū)位特點(diǎn)、自然地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等基本條件，提出尖扎縣主體功能區(qū)建設(shè)的基本原則、主要任務(wù)和保障措施。通過(guò)尖扎縣主體功能區(qū)試點(diǎn)示范建設(shè)，旨在為青海省同類地區(qū)，特別是為青海省沿黃發(fā)展帶的主體功能區(qū)建設(shè)提供典型示范。

主體功能區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程[1]。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)是黨中央、國(guó)務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略決策，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，是落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神和實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于主體功能區(qū)建設(shè)的觀點(diǎn)不一，魏后凱提出主體功能區(qū)建設(shè)是區(qū)劃、規(guī)劃、政策和考核“四位一體”[2]；鄧玲和杜黎明認(rèn)為要加強(qiáng)主體功能區(qū)建設(shè)，必須做好主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃，加強(qiáng)主體功能區(qū)內(nèi)各行政區(qū)間的合作，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，激發(fā)企業(yè)活力，創(chuàng)新政績(jī)考核指標(biāo)，完善政績(jī)考核體系[3-4]；劉玉指出通過(guò)主體功能區(qū)劃分、區(qū)劃和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立進(jìn)行主體功能區(qū)建設(shè)[5]；方忠權(quán)提出主體功能區(qū)建設(shè)的“五步驟”[6]；劉傳明認(rèn)為主體功能區(qū)建設(shè)是指為促進(jìn)形成主體功能區(qū)所進(jìn)行的各類活動(dòng)和所采取的各項(xiàng)措施的總稱[7]。

本文按照國(guó)家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作的通知》和《關(guān)于做好國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作的通知》精神，基于《青海省主體功能區(qū)規(guī)劃》對(duì)尖扎縣主體功能區(qū)的總體定位，結(jié)合尖扎縣的基本情況和主體功能區(qū)定位，提出實(shí)施尖扎縣主體功能區(qū)建設(shè)的基本原則、主要任務(wù)、保障措施，旨在為青海省同類地區(qū)，特別是青海省沿黃發(fā)展帶的主體功能區(qū)建設(shè)提供典型示范。

1 基本情況

尖扎縣位于青海省東南部、黃南藏族自治州北部，東北部以黃河為界與化隆縣相望，東南與循化縣接壤，西與貴德縣相連，南與同仁縣毗鄰，轄三鎮(zhèn)六鄉(xiāng)，總面積1 557.85 km2，地處黃河谷地的中心地帶，是青海省黃土高原水土流失重點(diǎn)治理區(qū)。距省會(huì)西寧128 km，屬于全省“四區(qū)兩帶一線”區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局和環(huán)西寧一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，是黃南州城鎮(zhèn)化、水電資源開(kāi)發(fā)及現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，是青海省黃河生態(tài)民族文化旅游的重點(diǎn)區(qū)和高原水產(chǎn)養(yǎng)殖的核心地區(qū)，是藏傳佛教后弘期發(fā)祥地和國(guó)家級(jí)熱貢文化生態(tài)保護(hù)實(shí)驗(yàn)區(qū)的重要組成部分，在青海省沿黃河發(fā)展帶中具有典型性和代表性。2013年全縣人口6.01萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口1.77萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率29.5%，低于全省平均水平；地區(qū)生產(chǎn)總值21.94億元，占黃南州生產(chǎn)總值的33%，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值1.99億元、第二產(chǎn)業(yè)增加值16.32億元、第三產(chǎn)業(yè)增加值3.62億元，三次產(chǎn)業(yè)比9 ∶74 ∶17；新增固定資產(chǎn)投資16.27億元，占黃南州新增固定資產(chǎn)投資的30.1%，公共財(cái)政收入1.75億元，公共財(cái)政支出8.56億元。

2 主體功能區(qū)定位

尖扎縣在全國(guó)主體功能區(qū)中屬于蘭州—西寧重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，在青海省主體功能區(qū)中屬于東部重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)(省級(jí)中部生態(tài)功能區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū))和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。東部重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)面積1 344.08 km2，占全縣土地面積的86.28%，為經(jīng)濟(jì)和人口聚集的重要地區(qū)，要著力優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)格局、全力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、加快沿黃生態(tài)民族文化旅游業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)流域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理。限制開(kāi)發(fā)區(qū)面積56.68 km2，占土地面積的3.64%，為特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，在發(fā)展的同時(shí)要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)治理力度，加大農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)，合理分配、高效利用水資源，形成點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)、面上保護(hù)的空間結(jié)構(gòu)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)面積157.09 km2(坎布拉國(guó)家森林-地質(zhì)公園154 km2，城市飲用水水源保護(hù)地3.09 km2)，占土地面積的10.08%，為保護(hù)自然生態(tài)、歷史文化資源的重要區(qū)域，要加大對(duì)天然林、草地和水源地的保護(hù)力度，增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

3 基本原則

堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先。以保護(hù)自然生態(tài)為前提，以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，有度有序開(kāi)發(fā)，走人與自然和諧相處的發(fā)展道路。

堅(jiān)持優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)規(guī)劃，控制城鎮(zhèn)、交通和工礦等城鄉(xiāng)發(fā)展空間的開(kāi)發(fā)規(guī)模，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)保護(hù)空間。

堅(jiān)持集約高效利用。引導(dǎo)人口、經(jīng)濟(jì)向基礎(chǔ)條件較好、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿^大地區(qū)集中布局，提高國(guó)土空間利用效率。

堅(jiān)持改革創(chuàng)新推進(jìn)。加快生態(tài)文明制度建設(shè)，探索建立與主體功能區(qū)相配套的國(guó)土空間用途管制、資源有償使用、生態(tài)補(bǔ)償?shù)日叽胧€(wěn)步推進(jìn)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新。

4 主要任務(wù)

4.1 加強(qiáng)沿黃生態(tài)屏障建設(shè)

在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)對(duì)水土資源、森林、草地的保護(hù)和治理力度，建設(shè)沿黃生態(tài)屏障，加大對(duì)環(huán)境的保護(hù)和恢復(fù)力度，確保重要生態(tài)產(chǎn)品的供給能力不斷增強(qiáng)，形成腦山水源涵養(yǎng)區(qū)、淺山生態(tài)恢復(fù)區(qū)、川水生態(tài)保育區(qū)三個(gè)生態(tài)產(chǎn)品主要供給區(qū)，至2020年具有重要生態(tài)功能的耕地、園地、林地、牧草地和水域面積穩(wěn)定在147 710 hm2，達(dá)到全縣國(guó)土總面積的95%。

(1)水土流失綜合治理。堅(jiān)持以重點(diǎn)流域?yàn)閱卧?，?yōu)化配置工程、生物和耕作措施，形成有效的水土流失綜合防護(hù)體系，加大水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度，全面落實(shí)“三同時(shí)”制度，并做好水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收和使用。通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程的實(shí)施，至2020年，治理水土流失面積516 km2。

(2)森林保護(hù)與建設(shè)。以冬果林場(chǎng)、洛哇林場(chǎng)、坎布拉林場(chǎng)等水源涵養(yǎng)、水土保持生態(tài)功能區(qū)為重點(diǎn)，依法加強(qiáng)天然林資源和公益林保護(hù)管理，擴(kuò)大國(guó)家公益林面積；加快宜林荒山荒地人工造林；加大人工中幼齡林撫育和低產(chǎn)低效林改造力度，提高森林質(zhì)量；加強(qiáng)林地保護(hù)利用與管理，嚴(yán)格林地用途管制及征占用林地審核審批；加強(qiáng)林政執(zhí)法、森林防火和森林病蟲(chóng)害防治，確保森林資源安全，基本建成功能比較完善的森林生態(tài)體系。至2020年，林地面積增至45 916 hm2。

(3)草地保護(hù)與治理。在淺腦山地區(qū)，進(jìn)一步加大草原生態(tài)保護(hù)和退化草原修復(fù)、治理力度，全面落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策，繼續(xù)實(shí)施退牧還草、圍欄禁牧休牧和草原補(bǔ)播；采取除雜、補(bǔ)播、施肥、滅鼠治蟲(chóng)，以及禁牧、休牧等措施加強(qiáng)嚴(yán)重退化草地綜合治理；采取圍欄封育、改良、人工種草和牲畜舍飼棚圈建設(shè)等措施對(duì)沙漠化草地進(jìn)行有效治理；加大草原防火與毒雜草、病蟲(chóng)鼠害防治力度。至2020年，牧草地面積增加至92 516 hm2，基本實(shí)現(xiàn)草畜平衡。

(4)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)。加大水環(huán)境保護(hù)力度，嚴(yán)格控制“三廢”，加大黃河、隆務(wù)河水環(huán)境檢測(cè)和治理，建成縣城污水處理廠，加快建設(shè)坎布拉、康楊沿黃重點(diǎn)鎮(zhèn)污水處理站，使黃河尖扎段水質(zhì)保持在Ⅱ類以上；改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，重點(diǎn)城鎮(zhèn)建成垃圾填埋場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生活垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)站全覆蓋，逐步推進(jìn)城鎮(zhèn)燃煤鍋爐改造，繼續(xù)推進(jìn) “三清五改治六亂” 農(nóng)村環(huán)境綜合整治。

4.2 壯大沿黃特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)

在限制大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)活動(dòng)的同時(shí)，依托尖扎縣的水利、農(nóng)牧、旅游等特色資源，在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)因地制宜地發(fā)展資源環(huán)境可承載的沿黃特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚，形成“旅游+水電+農(nóng)業(yè)”的新格局。

(1)培育特色旅游產(chǎn)業(yè)。緊緊圍繞特色旅游資源，多層次、全方位打造“五彩神箭”“國(guó)家高原水上訓(xùn)練基地”“坎布拉風(fēng)景名勝區(qū)”“熱貢文化生態(tài)保護(hù)實(shí)驗(yàn)區(qū)”“藏傳佛教后弘期發(fā)祥地”等優(yōu)勢(shì)旅游品牌，爭(zhēng)取將坎布拉風(fēng)景名勝區(qū)列為國(guó)家公園試點(diǎn)范圍，著力建設(shè)黃河民族文化風(fēng)情區(qū)，發(fā)展集生態(tài)民族文化為一體的特色旅游產(chǎn)業(yè)，將尖扎縣打造成為青藏高原旅游名縣。

(2)建設(shè)特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)帶。依托全省新一輪“菜籃子”工程，調(diào)整優(yōu)化萬(wàn)畝(1 hm2=15畝)核桃和有機(jī)農(nóng)業(yè)“兩大基地”，著力打造沿黃特色果蔬和黃河水面養(yǎng)殖、淺腦山區(qū)特色種植和半舍飼畜牧業(yè)、牧區(qū)高原有機(jī)生態(tài)畜牧業(yè)“三個(gè)產(chǎn)業(yè)帶”，建設(shè)具有一定規(guī)模的有機(jī)農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)，形成以核桃、花椒、鮭鱒魚(yú)等為代表的特色農(nóng)畜產(chǎn)品品牌，走出具有尖扎特色的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展路子。

(3)培育壯大新型工業(yè)。加快發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)，積極推進(jìn)李家峽、康楊等水電站擴(kuò)能步伐，推進(jìn)尖扎灘光伏發(fā)電項(xiàng)目，逐步擴(kuò)大水光互補(bǔ)型清潔能源生產(chǎn)規(guī)模，形成初具規(guī)模的綠色能源園區(qū)。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)為依托，重點(diǎn)做好魚(yú)類產(chǎn)品加工、畜產(chǎn)品加工、特色蔬菜加工等項(xiàng)目，積極開(kāi)發(fā)預(yù)冷肉和小包裝、細(xì)分割的鮮肉制品，以及熟肉制品。以民族手工業(yè)基地建設(shè)為依托，大力發(fā)展以弓箭、藏服、藏香、傳統(tǒng)木工、唐卡、泥塑等為重點(diǎn)的傳統(tǒng)手工業(yè)。

4.3 實(shí)現(xiàn)成果共享改善民生

堅(jiān)持“小財(cái)政辦大民生”，建立符合縣情、覆蓋城鄉(xiāng)、比較完善的基本公共服務(wù)體系，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，讓當(dāng)?shù)匕傩涨袑?shí)享受到保護(hù)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的實(shí)惠，是推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

(1)提高教育發(fā)展水平。統(tǒng)籌寄宿制辦學(xué)和就近入學(xué)，加快實(shí)施學(xué)前教育三年計(jì)劃，提高義務(wù)教育階段學(xué)生生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)寄宿制學(xué)校管理，解決好校園飲水、衛(wèi)生等突出問(wèn)題。強(qiáng)化義務(wù)教育階段薄弱學(xué)校建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)師資、設(shè)備等資源的均衡配置，實(shí)現(xiàn)教育事業(yè)“軟硬件”齊頭并進(jìn)，建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)校。至2020年，完成全縣縣級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)。

(2)積極推進(jìn)就業(yè)增收。進(jìn)一步健全公共就業(yè)服務(wù)體系，完善縣級(jí)勞務(wù)市場(chǎng)，鼓勵(lì)和扶持勞務(wù)經(jīng)濟(jì)中介機(jī)構(gòu)，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)信貸扶持政策，重點(diǎn)解決好高校畢業(yè)生、下崗失業(yè)人員、零就業(yè)家庭、失地農(nóng)牧民等群體的就業(yè)問(wèn)題。創(chuàng)新就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，縣財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，與農(nóng)牧、扶貧、就業(yè)等省級(jí)培訓(xùn)資金整合，重點(diǎn)培訓(xùn)扶持一批汽車、機(jī)電、生態(tài)保護(hù)等專業(yè)技工。力爭(zhēng)每年培訓(xùn)4 000人(次)以上，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)輸出9 000人(次)，城鎮(zhèn)新增就業(yè)300人以上。

(3)完善社會(huì)保障工作。逐步完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)制度。建立健全社會(huì)服務(wù)體系，發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)為重點(diǎn)的社會(huì)公益事業(yè)，建立健全社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心。全面落實(shí)被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)救災(zāi)救濟(jì)、五保供養(yǎng)和低收入居民的經(jīng)濟(jì)核查工作，重點(diǎn)抓好城鄉(xiāng)低保制度動(dòng)態(tài)管理，積極推進(jìn)居民社保城鄉(xiāng)一體化，大力建設(shè)村級(jí)公共服務(wù)所(村公所)和重點(diǎn)城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場(chǎng)所。至2020年，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障服務(wù)全覆蓋。

(4)健全衛(wèi)生服務(wù)體系。加大衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立健全疾病預(yù)防控制、婦幼保健、衛(wèi)生監(jiān)督、應(yīng)急處置、健康教育等專業(yè)公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。完善重大疾病監(jiān)測(cè)和干預(yù)措施，強(qiáng)化疾病控制力度，抓好鼠疫、肝炎、結(jié)核等重要傳染病的防治工作，有效控制重點(diǎn)傳染病、慢性病、地方病的發(fā)病率。穩(wěn)定并完善現(xiàn)行人口和計(jì)劃生育政策，完善農(nóng)牧區(qū)計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度。

(5)加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)工作。創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)思路和機(jī)制，堅(jiān)持民政、社保與扶貧政策相結(jié)合，因地制宜地實(shí)施整村推進(jìn)、易地扶貧開(kāi)發(fā)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等工程，完善專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的大扶貧工作格局，推行以戶為單位，一戶一策、一人一法的精準(zhǔn)扶貧模式。至2020年，解決全縣1.5萬(wàn)人的脫貧問(wèn)題。

(6)繁榮發(fā)展文化事業(yè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))綜合文化站、村級(jí)文化活動(dòng)室、農(nóng)家書(shū)屋等公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)文化信息資源共享，完善縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(社區(qū))三級(jí)公共文化服務(wù)體系，加快公益性文化事業(yè)發(fā)展，大力實(shí)施文化惠民工程，開(kāi)展文化下鄉(xiāng)活動(dòng)。至2020年，實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)文化館(站)、圖書(shū)館(室)建設(shè)全覆蓋。

4.4 優(yōu)化完善空間結(jié)構(gòu)布局

控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，劃定城鄉(xiāng)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)三類空間，優(yōu)化國(guó)土空間配置，明確三類空間的開(kāi)發(fā)管控面積及管控原則，逐步形成功能明確的主體功能區(qū)空間結(jié)構(gòu)和布局。至2020年，城鄉(xiāng)發(fā)展空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、生態(tài)保護(hù)空間的面積達(dá)到8 075、100 951、46 759 hm2，分別占土地總面積的5%、65%、30%。

(1)城鄉(xiāng)發(fā)展空間。城鄉(xiāng)發(fā)展空間主要分布在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，共七類，面積控制在8 075 hm2以內(nèi)，開(kāi)發(fā)總體強(qiáng)度控制在5%以內(nèi)。

城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地區(qū)總建設(shè)面積分別控制在527和1 712 hm2以內(nèi)，分別占城鄉(xiāng)發(fā)展空間總面積的6.5%和21.2%。區(qū)內(nèi)建設(shè)用地必須嚴(yán)格執(zhí)行城(鄉(xiāng))鎮(zhèn)總體規(guī)劃，禁止占用規(guī)劃確定的永久性綠地、菜地、基本農(nóng)田，城鎮(zhèn)村建設(shè)應(yīng)優(yōu)先利用現(xiàn)有低效建設(shè)用地、閑置地和廢棄地，引導(dǎo)區(qū)內(nèi)零星分散、交通不便的村莊向本用地區(qū)集中，優(yōu)先保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)用地。

交通水利設(shè)施用地區(qū)總用地面積控制在3 358 hm2以內(nèi)，占城鄉(xiāng)發(fā)展空間總面積的41.6%。區(qū)內(nèi)用地盡量減少對(duì)現(xiàn)有綠地、菜地、基本農(nóng)田的占用，應(yīng)優(yōu)先利用現(xiàn)有低效建設(shè)用地、閑置地和廢棄地，建成后應(yīng)做好后期維護(hù)工作，避免破壞。

獨(dú)立礦區(qū)總開(kāi)采面積控制在57 hm2以內(nèi)，占城鄉(xiāng)發(fā)展空間總面積的0.7%。區(qū)內(nèi)土地主要用于采礦業(yè)及其他不宜在居民點(diǎn)內(nèi)安排的用地，土地使用應(yīng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的工礦建設(shè)規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃，生產(chǎn)建設(shè)挖損、塌陷、壓占的土地應(yīng)及時(shí)復(fù)墾，建設(shè)應(yīng)優(yōu)先利用現(xiàn)有低效建設(shè)用地、閑置地和廢棄地。

風(fēng)景名勝及特殊建設(shè)用地區(qū)總建設(shè)面積控制在389 hm2以內(nèi)，占城鄉(xiāng)發(fā)展空間總面積的4.8%。區(qū)內(nèi)土地使用應(yīng)當(dāng)符合風(fēng)景旅游區(qū)規(guī)劃，影響景觀保護(hù)和游覽的土地，應(yīng)在規(guī)劃期間調(diào)整為適宜的用途；在不破壞景觀資源的前提下，允許區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和適度的旅游設(shè)施建設(shè)；嚴(yán)禁占用區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行破壞景觀、污染環(huán)境的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)。

能源及其他工程建設(shè)用地區(qū)總建設(shè)面積控制在100 hm2以內(nèi)，占城鄉(xiāng)發(fā)展空間總面積的1.2%。區(qū)內(nèi)土地主要用于能源電力、旅游、游牧民安置、環(huán)衛(wèi)等項(xiàng)目的建設(shè)。

裸地、荒地區(qū)總面積減少到1 932 hm2以下，占城鄉(xiāng)發(fā)展空間總面積的23.9%。區(qū)內(nèi)土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的備用土地、能源基地建設(shè)，以及以造林、種草為主的生態(tài)建設(shè)用地。

(2)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間主要分布在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)，共四類，總面積穩(wěn)定在100 951 hm2，占土地面積的65%。

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)總面積穩(wěn)定在5 530 hm2以上，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間總面積的5.5%。區(qū)內(nèi)土地主要用作基本農(nóng)田和直接為基本農(nóng)田服務(wù)的農(nóng)田道路、水利、農(nóng)田防護(hù)林和其他農(nóng)業(yè)設(shè)施；禁止在基本農(nóng)田上建房、建窯、建墳、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞基本農(nóng)田的活動(dòng)；禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。

其他農(nóng)用地區(qū)總面積穩(wěn)定在2 808 hm2以上，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間總面積的2.8%。區(qū)內(nèi)土地主要為耕地、園地、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖地和直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)田防護(hù)林和其他農(nóng)業(yè)設(shè)施用地，條件好的耕地通過(guò)整治后可作為基本農(nóng)田后備資源；該區(qū)現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地和其他零星農(nóng)用地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先整理、復(fù)墾或調(diào)整為耕地，規(guī)劃期間確實(shí)不能整理、復(fù)墾或調(diào)整的，可保留現(xiàn)狀用途，但不得擴(kuò)大面積；嚴(yán)格限制占用區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，不得破壞、污染和撂荒區(qū)內(nèi)土地。

牧業(yè)用地區(qū)總面積穩(wěn)定在92 516 hm2以上，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間總面積的91.6%。區(qū)內(nèi)土地用于牧業(yè)生產(chǎn)及直接為牧業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)服務(wù)的牧業(yè)設(shè)施；禁止進(jìn)行開(kāi)墾、取土等破壞草原植被的活動(dòng)。

園地用地區(qū)總面積穩(wěn)定在97 hm2以上，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間總面積的1.9%。區(qū)內(nèi)土地主要用作園地和直接為園地服務(wù)的道路、水利和其他配套設(shè)施；禁止占用區(qū)內(nèi)園地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)或者其他破壞園地的活動(dòng)。

(3)生態(tài)保護(hù)空間。生態(tài)保護(hù)空間在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)均有分布，共兩類，總面積穩(wěn)定在46 759 hm2以上，占土地面積的30%。

林業(yè)用地區(qū)總面積增加至45 916 hm2，占生態(tài)保護(hù)空間總面積的98.2%。區(qū)內(nèi)土地主要用于林業(yè)生產(chǎn)及直接為林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)服務(wù)的營(yíng)林設(shè)施，禁止進(jìn)行毀林開(kāi)墾、采石、挖砂、取土等活動(dòng)。

水域總面積穩(wěn)定在843 hm2以上，占生態(tài)保護(hù)空間總面積的1.8%，包括水庫(kù)水面以外的水域。該區(qū)域必須得到嚴(yán)格的保護(hù)和管理，允許開(kāi)展以生態(tài)保護(hù)為目的的活動(dòng)，禁止各類污染物的排放、傾倒，禁止開(kāi)展破壞河道的活動(dòng)，禁止挖砂、采砂等違法行為。

4.5 完善空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度

完善的配套政策是推進(jìn)主體功能區(qū)試點(diǎn)示范工作的重要保障。制定適合尖扎縣國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的政策、制度，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的有度有序開(kāi)發(fā)保護(hù)。

(1)生態(tài)補(bǔ)償政策。參照三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制定符合尖扎縣實(shí)際的生態(tài)補(bǔ)償政策。依據(jù)《青海省水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理實(shí)施辦法》，做好水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收和使用。以李家峽水電站為試點(diǎn)，研究探索水電資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收辦法。

(2)產(chǎn)業(yè)政策。研究制定符合縣域特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，對(duì)鼓勵(lì)發(fā)展類、限制發(fā)展類、禁止發(fā)展類、淘汰類產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目做出更加明確和細(xì)致的規(guī)定。建立市場(chǎng)退出機(jī)制，對(duì)不符合主體功能定位及空間管制要求的產(chǎn)業(yè)關(guān)?；蜣D(zhuǎn)移，完善配套設(shè)備折舊補(bǔ)貼、遷移補(bǔ)貼、土地置換、宅基地置換等政策。進(jìn)一步嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的能耗、水耗、資源綜合利用率、技術(shù)工藝、污染物排放等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施鼓勵(lì)生態(tài)標(biāo)記產(chǎn)品生產(chǎn)政策，對(duì)取得綠色有機(jī)食品認(rèn)證、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志的企業(yè)給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

(3)環(huán)境保護(hù)政策。研究制定縣級(jí)主要污染物排放總量和排放指標(biāo)分配管理辦法，分區(qū)制定環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線，嚴(yán)格控制污染物新增量。積極推進(jìn)排污權(quán)改革，增發(fā)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)合理控制排污許可證，建立排污權(quán)有償取得和交易制度，限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)嚴(yán)禁發(fā)放排污許可證。完善環(huán)境準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)環(huán)境總量準(zhǔn)入管理，強(qiáng)化區(qū)域和行業(yè)規(guī)劃環(huán)評(píng)，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理，開(kāi)展空間布局和總量控制符合性審查。建立健全并嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、技術(shù)評(píng)估、環(huán)境監(jiān)理、驗(yàn)收監(jiān)測(cè)和監(jiān)督管理責(zé)任追究制度。

(4)自然資源產(chǎn)權(quán)和有償使用制度。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，逐步對(duì)各類資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，建立縣級(jí)統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)信息登記平臺(tái)。探索開(kāi)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)資產(chǎn)評(píng)估和服務(wù)價(jià)值核算，編制縣級(jí)自然資產(chǎn)資源負(fù)債表。完善資源有償使用制度，推進(jìn)重要礦產(chǎn)品資源稅從價(jià)計(jì)征改革。實(shí)施居民生活用電、用水階梯價(jià)格和非居民用水超定額加價(jià)制度。建立資源性企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，完善對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)征收生態(tài)保護(hù)基金或繳存礦山地質(zhì)恢復(fù)治理保證金。

(5)國(guó)土空間管制制度。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局，促進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中，開(kāi)展縣城存量土地挖潛和集約利用。積極推進(jìn)農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低丘緩坡和未利用土地開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾利用等國(guó)土綜合整治工作。加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，將縣域范圍內(nèi)的建設(shè)用地限制在可控范圍內(nèi)。

(6)人口政策。制定符合實(shí)際的生態(tài)搬遷政策，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)保護(hù)空間的人口向城鄉(xiāng)發(fā)展空間合理遷徙、集中。逐步實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，逐步剝離附加于現(xiàn)行戶籍制度的基本公共服務(wù)，按照“屬地化管理、市民化服務(wù)”的原則，鼓勵(lì)縣域重點(diǎn)城鎮(zhèn)化推進(jìn)地區(qū)將流動(dòng)人口納入居住地教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房保障等體系，保障流動(dòng)人口與本地人口享有均等的基本公共服務(wù)和同等權(quán)益。

5 保障措施

主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作在國(guó)家發(fā)展改革委等部委的指導(dǎo)和支持下，在省委、省政府和州委、州政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由尖扎縣委縣政府組織實(shí)施。各部門要高度重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政策支持，健全評(píng)估考核，加大輿論宣傳，確保試點(diǎn)示范工作有力、有序、有效推進(jìn)，確保如期完成目標(biāo)任務(wù)。

5.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

縣委、縣政府成立主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)、督促落實(shí)等日常工作。按照“分工負(fù)責(zé)、協(xié)同配合”的原則，縣各職能部門要切實(shí)加強(qiáng)協(xié)作，按照方案確定的目標(biāo)任務(wù)，圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一推進(jìn)、統(tǒng)一考核，形成穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)示范工作的合力。

5.2 強(qiáng)化政策支持

制定實(shí)施分類管理的主體功能區(qū)區(qū)域財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族和環(huán)境等政策，制定國(guó)土空間用途管制制度，劃定生態(tài)紅線，強(qiáng)化重要生態(tài)功能保育、資源集約激勵(lì)和環(huán)境質(zhì)量約束，大膽探索，先行先試，為不斷完善政策措施提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索整合資金開(kāi)展主體功能區(qū)建設(shè)的途徑，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，省、州、縣三級(jí)統(tǒng)籌推進(jìn)，加強(qiáng)指導(dǎo)和問(wèn)題研究，及時(shí)解決試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題。

5.3 健全評(píng)估考核

制定試點(diǎn)工作監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，開(kāi)展年度評(píng)估考核，建立試點(diǎn)工作績(jī)效評(píng)價(jià)考核制度，把試點(diǎn)目標(biāo)和任務(wù)列入政府和部門年度績(jī)效考核體系。定期總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，針對(duì)重難點(diǎn)問(wèn)題及時(shí)調(diào)整工作方法和步驟，確保試點(diǎn)工作順利進(jìn)行。探索實(shí)行差別化評(píng)估考核，分類建立與禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)相適應(yīng)的目標(biāo)責(zé)任考核體系。

5.4 加大宣傳力度

大力宣傳主體功能區(qū)規(guī)劃，使主體功能區(qū)的理念、內(nèi)容和政策深入人心，動(dòng)員廣大人民群眾共建美好家園。大力宣傳做好國(guó)家主體功能區(qū)試點(diǎn)示范工作的重要意義，使廣大干部群眾充分認(rèn)識(shí)到開(kāi)展試點(diǎn)示范是解決主體功能區(qū)建設(shè)重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的重要途徑。搞好試點(diǎn)示范經(jīng)驗(yàn)的交流與推廣，切實(shí)發(fā)揮試點(diǎn)示范的先行帶動(dòng)效應(yīng)。各地要在不斷實(shí)踐中，探索出一條符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的主體功能區(qū)建設(shè)思路和方法，加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城鄉(xiāng)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)空間格局，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

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(責(zé)任編輯 李楊楊)

S157

A

1000-0941(2015)09-0026-05

鄭國(guó)強(qiáng)(1984—)，男(東鄉(xiāng)族)，青?；】h人，工程師，碩士，主要從事水土保持及生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的研究和咨詢工作。

2015-06-10