□ 楊 景 薛惠鋒

“生態(tài)中國”新常態(tài) “法治利刃”要先行

□ 楊 景 薛惠鋒

全面深化改革是利益再分配的過程，要堅持從大局出發(fā)，加強頂層設(shè)計和整體謀劃。改革開放的實踐經(jīng)驗與教訓(xùn)是國家重大決策的行動指南，將生態(tài)文明建設(shè)納入國家“五位一體”戰(zhàn)略布局中加以全面推進是歷史與現(xiàn)實的決擇。保護與治理“山水林田湖”生態(tài)共同體是一項復(fù)雜的 “救亡圖存”系統(tǒng)工程，需要做好法治建設(shè)的頂層設(shè)計。黨的十八屆四中全會對這項工程作了制度上的頂層設(shè)計，即“用最嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明分類制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本?！?/p>

一、建設(shè)“山水林田湖”的生態(tài)共同體是國家治理的重要內(nèi)容

習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉說明》中對生態(tài)建設(shè)提出了系統(tǒng)性的指導(dǎo)意見：“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹?！?習(xí)近平總書記對“山水林田湖”的全生命周期概述是生態(tài)文明建設(shè)要素的系統(tǒng)概述與綜合設(shè)計。十八大以來，國家治理按照“五位一體”總體布局的要求，突出了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)融為一體，努力建設(shè)生態(tài)中國、美麗中國。將生態(tài)文明建設(shè)提高到國家戰(zhàn)略層面是歷史經(jīng)驗和改革開放實踐的必然選擇。當(dāng)前，在國家的整個治理體系中，不斷創(chuàng)新“山水林田湖”的生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)方式方法，完善政策機制，總結(jié)有效做法進行推廣是實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)的重要內(nèi)容。

人作為社會的主體，是一切生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的核心，維系其生存發(fā)展的命脈在于田、在于水、在于山、在于樹?！吧剿痔锖钡纳鷳B(tài)平衡是人類生存與發(fā)展的基本條件。正所謂“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”。改革開放三十多年來，經(jīng)濟取得舉世矚目的成就，但也遇到了如何全面、可持續(xù)治理生態(tài)環(huán)境的問題。習(xí)近平總書記在《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》的講話中指出：“實際上，怎樣治理社會主義社會這樣全新的社會，在以往的世界社會主義中沒有解決得很好。馬克思、恩格斯沒有遇到全面治理一個社會主義國家的實踐，他們關(guān)于未來社會的原理很多是預(yù)測性的；列寧在俄國十月革命后不久就過世了，沒來得及深入探索這個問題；蘇聯(lián)在這個問題上進行了探索，取得了一些實踐經(jīng)驗，但也犯下了嚴重錯誤，沒有解決這個問題?！庇纱丝磥恚@個問題是任何社會形態(tài)、歷史階段都難以逾越的難題，因為治理國家不是簡單的自上而下的管理，它是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要全面協(xié)調(diào)各方利益、整合各方資源，達到平衡的、可持續(xù)的發(fā)展。

黨的十八以來，生態(tài)文明建設(shè)的步伐不斷加快，僅僅兩年多的時間，國家相繼出臺了多項推進生態(tài)文明建設(shè)法律規(guī)定及實施方案，以實際行動來建設(shè)“美麗中國”，如2015年1月1日起施行新修訂的《環(huán)境保護法》，正是依法治理生態(tài)環(huán)境的頂層踐行；如2013年12月，國家發(fā)改委等六部委下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)方案（試行）的通知》，就是下大力氣、下實力以“區(qū)域生態(tài)帶動全域生態(tài)”。國家在自然環(huán)境方面相繼出臺了幾十項法律法規(guī)，如《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《放射物污染防治法》、《水法》、《環(huán)境影響評價法》、《可再生能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《森林法》等。政策性的引導(dǎo)工作及法律法規(guī)的接續(xù)完善，從側(cè)面反映出保護與治理生態(tài)系統(tǒng)的緊迫性和必要性，同時生態(tài)文明制度建設(shè)也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。扎實推進生態(tài)文明的制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的頂層之舉，是實現(xiàn)生態(tài)中國的必然選擇。

二、“法治中國”建設(shè)是推進生態(tài)文明建設(shè)的頂層保障

法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。對生態(tài)系統(tǒng)的保護與治理是人類追求可持續(xù)發(fā)展的永恒課題，而法治則是追求和平與維持發(fā)展的制度保障。南極的生態(tài)能保持良好，南極條約體系功不可沒。1959年12 月1日，12個國家的代表達成了《南極條約》，之后，關(guān)于動植物保護、生物資源保護等一系列國際公約相繼簽訂。這些條約公約堅持把全人類利益放在第一位，堅持和平與合作，禁止在條約區(qū)從事任何帶有軍事性質(zhì)的活動，嚴格禁止破壞南極自然生態(tài)環(huán)境。正是有了這些法律公約，才真正實現(xiàn)了南極的生態(tài)平衡和南極大陸的和平與美麗。

國家職能最基礎(chǔ)的內(nèi)容之一是法律體系的制定與完善。美國著名的政治學(xué)家弗朗西斯·福山在《國家構(gòu)建》中指出：“世界銀行在1997年的《世界發(fā)展報告》提供了國家職能清單，具有一定的參考價值，它將國家職能分為‘最小’、‘中等’和‘積極’之類?！逼渲?，法律秩序與公共衛(wèi)生、財產(chǎn)權(quán)保護、國防、宏觀調(diào)控、提供純公共產(chǎn)品同屬于國家的最基本職能。顯然，提高國家的治理職能必須具備完備的法律體系。法律是治理的前提，又是治理的保障。

“依法治國”不是中國特有的屬性，是人類進程中的經(jīng)驗總結(jié)，是符合社會進步的規(guī)律總結(jié)。只有依法治國才能實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會，只有依法治國才能實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，只有依法治國才能推進全面深化改革，只有依法治國才能完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，只有依法治國才能提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，這是黨的十八屆四中全會題中之義，也是對依法治國重要性的明確闡釋?？梢哉f“法治中國”是推進國家治理體系現(xiàn)代化進程的首要條件，法治是推進生態(tài)文明建設(shè)的頂層保障。

生態(tài)建設(shè)是國家“五位一體”建設(shè)的重要內(nèi)容。目前遇到的最大難題是現(xiàn)有法律、制度、政策尚不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求，落實不夠嚴格。進一步完善有關(guān)生態(tài)的法律、制度、政策，事關(guān)整個生態(tài)文明建設(shè)的整體發(fā)展。制度建設(shè)是最根本的保障，法律是保障各項工作有序、有效進行的利器。中國生態(tài)文明建設(shè)必須堅持以“法治中國”為保障，在法治的天空下推進各項生態(tài)建設(shè)工作，才能保證各項工作有法可依、違法必究。

三、進一步發(fā)揮法治在生態(tài)文明建設(shè)中頂層設(shè)計的作用

生態(tài)文明建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要總體謀劃、頂層設(shè)計，其中頂層設(shè)計的核心就是健全法制、推行法治。具體表現(xiàn)為發(fā)揮憲法在保護與治理環(huán)境中的作用，發(fā)揮“法治政府”治理作用，發(fā)揮司法公正的效力，提高民眾保護與治理環(huán)境的法律意識，加強黨對“依法治理環(huán)境”的領(lǐng)導(dǎo)。

1、發(fā)揮憲法保護與治理環(huán)境的基礎(chǔ)性作用

憲法是一切法律體系的根本，居核心地位、起統(tǒng)帥作用?！吨腥A人民共和國憲法》第二十六條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木?！边@四十個字是國家對生態(tài)文明建設(shè)的最權(quán)威、最基礎(chǔ)的法律規(guī)定，符合黨和人民的根本利益，是其他有關(guān)環(huán)境保護與治理法律規(guī)定最基本的依據(jù)。在第二十六條憲法規(guī)定下，國家在保護和改善生活與生態(tài)環(huán)境上下功夫，積極探索防治污染與經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展的平衡路徑，鼓勵與大力推進的植樹造林工程。

第二十六條這簡單的四十個字囊括了國家整個生態(tài)文明建設(shè)的全部內(nèi)容，用最少的字數(shù)涵蓋了“山水林田湖”生命共同體的法律依據(jù)。根據(jù)推進經(jīng)濟社會建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)的需要，在發(fā)揮憲法第二十六條的基礎(chǔ)作用上需要進一步健全實施和監(jiān)督制度，就是在推進生態(tài)建設(shè)實踐中必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責(zé)。在健全生態(tài)文明制度建設(shè)中加強備案審查制度和能力建設(shè)，把有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的生態(tài)文明建設(shè)法律法規(guī)，同時需要深入推進生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)立法、民主立法。一是加強人民代表大會對生態(tài)文明建設(shè)的立法工作的組織協(xié)調(diào)，嚴格按照起草、論證、協(xié)調(diào)和審議的立法程序，積極建立基層立法聯(lián)系點制度，特別是發(fā)揮全國各生態(tài)文明示范區(qū)的聯(lián)系點作用，積極開展科學(xué)立法。二是發(fā)揮社會公眾的積極作用，充分發(fā)揮政協(xié)、各民主黨派、人民團體、社會組織在立法中的協(xié)商作用，發(fā)揮專家學(xué)者對立法的論證咨詢作用，從而實現(xiàn)科學(xué)、民主立法，同時需要加快對生態(tài)文明建設(shè)中的重點領(lǐng)域進行立法。加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)。

2、充分發(fā)揮“法治政府”治理環(huán)境的效力

政府是實現(xiàn)法治的有效載體。政府的執(zhí)政能力重點體現(xiàn)在其執(zhí)行國家職能中所具有的法律知識和依法執(zhí)政的水平。“法治政府”具有職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的特點，是提高國家治理能力的重要抓手。在推進“法治政府”建設(shè)的同時要發(fā)揮其保護與治理環(huán)境的效力。

政府首先要發(fā)揮依法保護和改善環(huán)境的職能。行政機關(guān)在推進保護環(huán)境與治理環(huán)境的進程中必須依據(jù)憲法和有關(guān)環(huán)境的法律規(guī)定；其次要嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，就是要依法懲處各類破壞環(huán)境的違法行為，并建立執(zhí)法全過程記錄制度；政府還要全面公開政務(wù)，堅持以公開保護與治理環(huán)境的依法實施內(nèi)容、進程和成效作為政務(wù)公開的常態(tài)，推進生態(tài)文明建設(shè)的決策公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開。

同時還需要推進政務(wù)公開信息化，加強互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺建設(shè)，從而提高人民群眾參與保護與治理環(huán)境的意識和增加人民參與治理的渠道。

3、保證公正司法，提高生態(tài)文明法治建設(shè)的公信力

生態(tài)文明法治建設(shè)是“法治中國”建設(shè)的重要一環(huán)，如果沒有法律的保障，生態(tài)建設(shè)也只能是一紙空話。要發(fā)揮法律在保護環(huán)境中的頂層設(shè)計作用，就必須保證具備公正的司法，讓每一項事關(guān)生態(tài)建設(shè)的事務(wù)都能夠得到最公正的法律待遇，提高生態(tài)文明法治建設(shè)的公信力。

在生態(tài)文明建設(shè)實踐中要堅持嚴格司法，這就必須堅持以事實為依據(jù)、以法律為準繩，加強辦理生態(tài)建設(shè)案件的程序公正，進一步加強和規(guī)范司法解釋，統(tǒng)一生態(tài)建設(shè)的法律適用標準。同時，還需要保障人民群眾能參與司法。要全面轉(zhuǎn)變觀念，堅持依靠人民推進事關(guān)生態(tài)建設(shè)的司法公正，通過公正的司法來保護人民賴以生存的生產(chǎn)與生活環(huán)境。在法制建設(shè)的推進中需要加快構(gòu)建一個開放、動態(tài)、透明和便民的陽光司法機制，讓民眾積極主動地參與其中，避免暗箱操作，真正讓任何破壞環(huán)境的個人、組織或團體受到法律的制裁?？傊?，只有建立陽光司法機制，發(fā)揮人民群眾依法保護環(huán)境的作用，讓人民依法參與司法，才能提高生態(tài)文明法治建設(shè)的公信力。

4、增強全民依法保護環(huán)境的觀念，提高生態(tài)文明法治建設(shè)水平

依法保護和治理環(huán)境必須依靠人民，其成果又由人民共享。改善目前的環(huán)境狀況是國人的期待和盼望。法律是環(huán)境建設(shè)的重要保障和行動指南。只有增強人民群眾依法保護環(huán)境的意識與能力，才能提高生態(tài)文明法治建設(shè)的整體水平。首先，要推動全社會樹立依法保護和治理環(huán)境的意識。要深入開展環(huán)境保護法律規(guī)定的宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺學(xué)習(xí)和運用環(huán)境保護的各項法律，指導(dǎo)民眾運用法律來解決環(huán)境保護的問題。領(lǐng)導(dǎo)要帶頭學(xué)習(xí)相關(guān)法律，并且建立起國家環(huán)保部門工作人員學(xué)法用法的制度。要把法治教育納入國民教育體系，讓青少年從小學(xué)習(xí)環(huán)保的法律知識，以實現(xiàn)提高整個民族依法保護環(huán)境的意識和能力。要增強用法律來維護人民群眾的健康生活與生態(tài)環(huán)境的權(quán)益意識，強化法律在維護群眾、在保護與改善生存環(huán)境中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達訴求、依法維護權(quán)益，解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的環(huán)境健康問題。

5、加強和改進黨對生態(tài)文明法治建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

黨的十八屆四中全會強調(diào)“社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。”這兩者相互依存，互為條件?！胺ㄖ沃袊钡慕ㄔO(shè)離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，共產(chǎn)黨堅持以事實為依據(jù)、以法律為準繩是其維持政權(quán)的內(nèi)在要求，也是其推進全面深化改革，順利完成各項工作的根本保障。同時，“黨必須依靠法治執(zhí)政，必須依靠法治領(lǐng)導(dǎo)?！彼?，推進生態(tài)文明的法治建設(shè)必須加強與改進黨對此項工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)能夠保障法治建設(shè)的科學(xué)化和標準化，能夠集中優(yōu)勢力量投入法治建設(shè)，加快“法治中國”建設(shè)步伐。完善黨對生態(tài)文明法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部牢記法律紅線，帶頭學(xué)習(xí)與遵守法律，帶頭依法辦事，杜絕以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的現(xiàn)象；需要發(fā)揮黨在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)文明法治建設(shè)中的作用；需要提高黨員干部的法治思維和依法辦事的能力。黨員干部要自覺學(xué)習(xí)和運用有關(guān)生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)，訓(xùn)練法治思維，提高運用法治方式工作的能力；需要選拔一批具有較高的法治素養(yǎng)、依法辦事能力強的領(lǐng)導(dǎo)干部來推進生態(tài)文明法治建設(shè)。只有實現(xiàn)黨對生態(tài)文明法治建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能將生態(tài)文明與經(jīng)濟文明、政治文明、社會文明融為一體，實現(xiàn)全面深化改革的最終勝利。

（作者單位：北京信息控制研究所）