廣西建設項目環(huán)境監(jiān)理發(fā)展現(xiàn)狀和對策研究

曾健華，劉 杰，季 彤

（1.廣西壯族自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測中心站，南寧 530028；2.廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護廳，南寧 530028；3.南寧市環(huán)境保護監(jiān)測站，南寧 530012）

廣西建設項目環(huán)境監(jiān)理發(fā)展現(xiàn)狀和對策研究

曾健華1，劉 杰2，季 彤3

（1.廣西壯族自治區(qū)環(huán)境監(jiān)測中心站，南寧 530028；2.廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護廳，南寧 530028；3.南寧市環(huán)境保護監(jiān)測站，南寧 530012）

介紹了我國建設項目環(huán)境監(jiān)理工作的起源和發(fā)展，以及廣西環(huán)境監(jiān)理工作的現(xiàn)狀；梳理了試點省份建設項目環(huán)境監(jiān)理的主要做法、成功經(jīng)驗和存在問題；重點對其工作管理模式、監(jiān)管要求、收費標準及對機構(gòu)、人員素質(zhì)的要求等加以總結(jié)；針對廣西建設項目環(huán)境監(jiān)理管理體系尚未建立等實際，提出了當前廣西環(huán)境監(jiān)理初步發(fā)展的建議。

環(huán)境監(jiān)理；建設項目；現(xiàn)狀；建議；廣西區(qū)

廣西建設項目環(huán)境管理實行的是建設項目環(huán)境影響評價和“三同時”兩項管理制度，管理工作的兩個重點為建設項目的環(huán)保審批和竣工驗收，而施工階段的環(huán)境保護一直是環(huán)境管理的薄弱環(huán)節(jié)。過程管理的缺失，直接導致大量審批的建設項目“三同時”執(zhí)行效率低或在“三同時”執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)大量違法違規(guī)問題，如項目選址、建設內(nèi)容、規(guī)模相對于環(huán)評有較大出入，污染物種類、排放強度以及對環(huán)境敏感點的影響發(fā)生較大變化，項目環(huán)境保護工程設施建設滯后于主體工程建設，沒有做到“三同時”等。事后管理不僅會造成大量人力、物力損失，而且對生態(tài)及周圍環(huán)境敏感點的破壞也可能無法彌補。因此，加強建設項目施工階段的環(huán)境管理已成為急需解決的問題。

1 環(huán)境監(jiān)理概述

1.1 我國建設項目環(huán)境監(jiān)理起源與發(fā)展

中國環(huán)境監(jiān)理工作開始于20世紀80年代[1]，1995年黃河小浪底水利樞紐工程按照世界銀行貸款方的要求首次正規(guī)引入了現(xiàn)代意義上的環(huán)境監(jiān)理[2-4]。實踐證明小浪底工程引入的環(huán)境監(jiān)理是一種先進的環(huán)境管理模式，其能與工程建設緊密結(jié)合，使環(huán)境管理工作融入整個工程實施過程中，變被動環(huán)境管理為主動環(huán)境管理，有效預防和減少了施工過程中的環(huán)境污染和生態(tài)破壞[5]。為了推廣環(huán)境監(jiān)理工作，落實環(huán)境保護“三同時”制度，并進一步加強建設項目的施工期環(huán)境管理。2002年，環(huán)?？偩?、交通部、水利部、國家電力公司、中國石油天然氣集團公司聯(lián)合印發(fā)《關于在重點建設項目中開展工程環(huán)境監(jiān)理試點的通知》（環(huán)發(fā)〔2002〕141號）[6]，決定在青藏鐵路格爾木至拉薩段、西氣東輸管道工程、上海國際航運中心洋山深水港區(qū)一期工程等13個國家重點工程進行環(huán)境監(jiān)理試點。通過環(huán)境監(jiān)理的實施，工程的各項環(huán)保措施得以有效落實，取得了防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的良好效果。2004年交通部下發(fā)《關于開展交通工程環(huán)境監(jiān)理工作的通知》（交環(huán)發(fā)〔2004〕314號）[7]，決定在交通行業(yè)內(nèi)開展環(huán)境監(jiān)理工作，并將環(huán)境監(jiān)理部門作為工程監(jiān)理的重要組成部分納入工程監(jiān)理管理體系，同時制定了《開展交通環(huán)境監(jiān)理工作實施方案》，推動了交通環(huán)境監(jiān)理工作的開展。

2010年6月，環(huán)保部辦公廳印發(fā)了環(huán)辦函〔2010〕630號文件《關于同意將遼寧省列為建設項目施工期環(huán)境監(jiān)理工作試點省的復函》，并在2011年7月印發(fā)了環(huán)辦函〔2011〕821號文件《關于同意將江蘇省列為建設項目環(huán)境監(jiān)理工作試點省份的函》，遼寧、江蘇兩省率先成為中國第一批開展環(huán)境監(jiān)理工作的試點省份。2012年1月，環(huán)保部辦公廳以《關于進一步推進建設項目環(huán)境監(jiān)理試點工作的通知》（環(huán)辦〔2012〕5號）將河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、浙江省、安徽省、河南省、湖南省、陜西省、青海省、四川省、重慶市列為第二批建設項目環(huán)境監(jiān)理試點省區(qū)。實際上，至2012年，全國大多數(shù)省區(qū)都已啟動了建設項目環(huán)境監(jiān)理試點工作，如未列入試點的貴州省在2009年就已經(jīng)自行啟動了試點工作。

經(jīng)過幾年的探索，目前，遼寧、江蘇、陜西等省已基本建立了較為完善的建設項目環(huán)境監(jiān)理制度和技術規(guī)范體系，并取得了顯著成效。有報道稱，江蘇省列入第一批試點且已完工的項目全部一次性順利通過竣工環(huán)保驗收。

1.2 廣西建設項目環(huán)境監(jiān)理開展情況

2004年前后，原廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護廳也曾選擇了10個水利、公路等重點項目組織開展建設項目環(huán)境監(jiān)理試點。廣西泰能工程咨詢公司、原自治區(qū)環(huán)?？蒲兴萍奸_發(fā)公司、原廣西交通科研所等環(huán)評機構(gòu)，以及福建省交通建設工程監(jiān)理咨詢公司、中國水利水電建設工程咨詢公司等工程監(jiān)理機構(gòu)，在岑梧高速公路、龍灘水電站、樂灘水電站、廣西桂林市防洪及漓江補水小溶江水利樞紐導流隧洞工程、梅溪經(jīng)資源至龍勝公路溫泉至龍勝段公路等5個項目中開展了試點環(huán)境監(jiān)理工作，其余列入試點范圍的項目因種種原因未開展相關工作。從結(jié)果看，廣西的試點工作沒有從確定環(huán)境監(jiān)理的范圍、建立人員和機構(gòu)資質(zhì)等相關管理制度、技術規(guī)范體系等方面入手，僅在少數(shù)幾個項目中開展試點，且對試點過程組織、研究總結(jié)不夠，試點工作并未取得令人滿意的效果和反響。此后，廣西的環(huán)境監(jiān)理工作基本停止，僅個別環(huán)保部審批的項目依托工程監(jiān)理機構(gòu)開展了環(huán)境監(jiān)理工作。

2 建設項目環(huán)境監(jiān)理試點省區(qū)主要經(jīng)驗和做法

2.1 建設項目環(huán)境監(jiān)理分級管理

從各試點省區(qū)的情況看，環(huán)境監(jiān)理工作依據(jù)其審批權(quán)限實現(xiàn)分級管理，環(huán)保部審批環(huán)評文件的建設項目環(huán)境監(jiān)理工作由省級環(huán)保部門實施監(jiān)管，除此之外，各級環(huán)保部門對其審批環(huán)評文件的建設項目環(huán)境監(jiān)管工作實施監(jiān)管。

2.2 開展環(huán)境監(jiān)理的建設項目類型

從環(huán)保部相關文件和各試點省區(qū)情況看，要求開展建設項目環(huán)境監(jiān)理的項目主要包括涉及飲用水源、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)的建設項目，環(huán)境風險高或污染較重的建設項目，施工期較長、環(huán)境影響較大的建設項目等。

2.3 建設項目環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)和人員

對于建設項目環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)和人員的準入條件，目前國家層面尚未出臺任何規(guī)定。

從各試點省區(qū)看，建設項目環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)基本采取機構(gòu)自愿申請、省級環(huán)保部門公開推薦的方式。環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)基本從環(huán)評機構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)和工程監(jiān)理機構(gòu)中遴選，并對其資金、技術人員配備、工作場所、裝備設備、質(zhì)量保證體系以及技術履歷等方面提出準入要求。對省外環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)，通常要求獲得其注冊地省級以上環(huán)保部門的推薦并履行備案手續(xù)。

從事環(huán)境監(jiān)理的人員中，其技術負責人通常要求具備注冊環(huán)評工程師、注冊環(huán)保工程師或注冊監(jiān)理工程師資質(zhì)，并完成相關培訓、通過考核，其余環(huán)境監(jiān)理人員則要求完成相關培訓并通過考核。

2.4 環(huán)境監(jiān)理工作的質(zhì)量監(jiān)管

環(huán)境監(jiān)理相關制度的建立健全受到各試點省區(qū)的高度重視。1）發(fā)布了相關管理制度和技術規(guī)范，明確環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)的責任和義務，規(guī)范環(huán)境監(jiān)理工作程序，保障環(huán)境監(jiān)理實施效果，如青海、陜西省印發(fā)了已成為地方標準的《環(huán)境監(jiān)理技術規(guī)范》等文件；2）建立了日常監(jiān)管與考核制度，環(huán)保部門自主實施或委托直屬評估機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等機構(gòu)開展日常監(jiān)管和考核，對考核不合格的環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)和人員取消開展環(huán)境監(jiān)理工作的資格；3）建立了環(huán)境監(jiān)理巡查抽查機制，定期或不定期對建設項目環(huán)境監(jiān)理情況實行現(xiàn)場巡查抽查。

2.5 行政管理保障措施

為推動環(huán)境監(jiān)理工作順利開展，各省區(qū)普遍采取了以下措施：1）建立環(huán)境監(jiān)理與項目環(huán)評聯(lián)動機制，項目環(huán)評文件是開展環(huán)境監(jiān)理工作的重要依據(jù)，環(huán)境監(jiān)理內(nèi)容必須納入相關項目環(huán)評文件；2）建立環(huán)境監(jiān)理與竣工環(huán)保驗收聯(lián)動機制，將環(huán)境監(jiān)理報告作為項目試生產(chǎn)核準的重要依據(jù)，對應開展環(huán)境監(jiān)理而實際未開展的項目，不予辦理竣工環(huán)保驗收手續(xù)；3）對應實施環(huán)境監(jiān)理的項目進行信息公開，推動建設單位提高對環(huán)境監(jiān)理工作的認識和投入。

2.6 環(huán)境監(jiān)理收費

目前，環(huán)境監(jiān)理工作在國家層面尚無專門的收費依據(jù)文件，除內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委在2012年8月批準的《內(nèi)蒙古自治區(qū)建設項目環(huán)境監(jiān)理暫行收費標準》外，其他省區(qū)主要是參照國家發(fā)改委、建設部《關于印發(fā)〈建設工程監(jiān)理與相關服務收費管理規(guī)定〉的通知》（發(fā)改價格〔2007〕670號）文執(zhí)行[8]。也有部分省區(qū)采取依據(jù)環(huán)評文件環(huán)保投資中所列“環(huán)境監(jiān)理”費用的方式。當然，環(huán)評文件環(huán)保投資中“環(huán)境監(jiān)理”費用的估算也沒有明確的編制依據(jù)[9]。

3 存在的問題

3.1 環(huán)境監(jiān)理缺乏明確的法律依據(jù)

2007年，重慶市頒布實施《重慶市環(huán)境保護條例》，其中第二十四條規(guī)定“建設項目環(huán)境保護設施應當與主體工程同步建成，并納入工程建設監(jiān)理范圍?！?010年，江蘇省頒布實施《江蘇省太湖水污染防治條例》，其中第三十二條規(guī)定“太湖流域?qū)赡茉斐芍卮蟓h(huán)境影響的建設項目配套的環(huán)境工程，推行環(huán)境工程監(jiān)理制度。鼓勵、引導建設單位委托環(huán)境工程監(jiān)理單位對其環(huán)境工程的設計、施工進行監(jiān)理。”

但是，國家層面目前尚無建設項目施工期環(huán)境監(jiān)理的法律、法規(guī)支持，環(huán)境監(jiān)理在實際開展過程中存在著法律地位不明確、無監(jiān)理依據(jù)等問題，并直接影響環(huán)境監(jiān)理工作范圍的確定、機構(gòu)和人員的資質(zhì)確定以及收費標準的確定，嚴重制約建設項目環(huán)境監(jiān)理制度的實施。

3.2 環(huán)境監(jiān)理受到工程監(jiān)理的制約

當前我國的環(huán)境監(jiān)理主要存在兩種較為普遍的管理模式，一種是將其獨立于建設項目的主體工程監(jiān)理之外，另一種是將其納入到主體工程監(jiān)理的范疇內(nèi)[10]，且第二種模式的應用更為廣泛。將環(huán)境監(jiān)理納入到建設項目的主體工程監(jiān)理的范疇內(nèi)，使環(huán)境監(jiān)理作為工程監(jiān)理的一個職能部門，可以將環(huán)境監(jiān)理和工程監(jiān)理有機結(jié)合起來統(tǒng)籌規(guī)劃。然而，在監(jiān)理過程中，工程監(jiān)理代表的是業(yè)主的利益，所要保證的是工程的質(zhì)量、進度和費用；環(huán)境監(jiān)理代表的是公眾的利益，所要保證的是環(huán)境的質(zhì)量。當兩者發(fā)生沖突時，工程監(jiān)理往往會因工程進度、工程質(zhì)量或資金等要求，拒絕采納環(huán)境監(jiān)理提出的意見或建議。同時，由于環(huán)境監(jiān)理的權(quán)限較小，且無法獨立對施工過程進行有效控制，往往處于從屬地位，從而嚴重影響了環(huán)境監(jiān)理工作的有效開展。

3.3 環(huán)境監(jiān)理從業(yè)人員的知識結(jié)構(gòu)與工作要求不相適應

環(huán)境監(jiān)理是一項專業(yè)綜合性很強的工作，其技術依據(jù)是我國現(xiàn)行的環(huán)境保護法律法規(guī)和標準、環(huán)境影響報告書及其批復文件。這就要求環(huán)境監(jiān)理人員不僅要有較為豐富的環(huán)境保護相關專業(yè)知識，熟悉國家和地方的環(huán)境保護相關法律、法規(guī)和標準，還要具備相應的工程設計與施工等專業(yè)技術知識，但現(xiàn)階段我國的環(huán)境監(jiān)理人員情況是，一部分人員雖擁有豐富的環(huán)保專業(yè)知識，但缺乏工程監(jiān)理方面的專業(yè)知識；另一部分擁有豐富的工程管理經(jīng)驗，但又嚴重缺乏環(huán)保方面的專業(yè)知識。上述狀況嚴重影響了我國環(huán)境監(jiān)理工作的正常開展。

3.4 宣傳認識不到位

由于我國建設項目環(huán)境監(jiān)理工作缺乏有力的宣傳，導致基層環(huán)保部門、項目建設單位對建設項目環(huán)境監(jiān)理缺乏認識，無法區(qū)別建設項目環(huán)境監(jiān)理、工程監(jiān)理與環(huán)境監(jiān)察。

4 對廣西建設項目環(huán)境監(jiān)理發(fā)展的建議

4.1 加快環(huán)境監(jiān)理試點工作的行政和技術準備

行政準備方面：1）汲取2004年試點未成功的教訓，加強試點工作的組織領導，落實專人負責；2）加快環(huán)境監(jiān)理工作試點方案的制定，建立環(huán)境監(jiān)理工作內(nèi)容、范圍以及人員和機構(gòu)資質(zhì)要求等相關管理制度。

技術準備方面：1）盡快推薦一批參加試點工作的環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)；2）加快人員培訓，包括監(jiān)理技術人員、專家和行政監(jiān)管人員培訓；3）加快組織編制相關環(huán)境監(jiān)理技術規(guī)范，規(guī)范監(jiān)理機構(gòu)行為，確保監(jiān)理成效。

4.2 加快落實環(huán)境監(jiān)理試點項目

對近年來環(huán)保部和地方環(huán)境保護廳審批的項目進行梳理。屬環(huán)保部審批的環(huán)評文件且批復要求開展環(huán)境監(jiān)理的項目，列入必須開展試點范圍；環(huán)境保護廳審批項目中屬涉及飲用水源、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)的建設項目，環(huán)境風險高或污染較重的建設項目，施工期較長、環(huán)境影響較大的建設項目，遴選一批列入試點范圍。

4.3 盡快出臺合理的地方環(huán)境監(jiān)理收費標準

根據(jù)環(huán)境監(jiān)理行業(yè)的特點制定獨立的環(huán)境監(jiān)理收費標準是開展環(huán)境監(jiān)理工作的基礎，一個合理的收費標準有利于環(huán)境監(jiān)理制度的有效推行。建設項目的行業(yè)類別、投資額、環(huán)保工程復雜程度、施工周期、環(huán)保技術措施、是否涉及敏感地區(qū)都會影響到環(huán)境監(jiān)理費用的高低。鑒于此，當前可以借鑒遼寧碧海環(huán)境保護工程監(jiān)理有限公司的環(huán)境監(jiān)理收費標準模式出臺廣西地方環(huán)境監(jiān)理收費標準，即根據(jù)建設項目的實際情況，采用環(huán)境監(jiān)理成本加利潤加稅金加權(quán)的方法，主要以監(jiān)理時間（工期）為計算依據(jù)，形成環(huán)境監(jiān)理費用。這樣計算的結(jié)果結(jié)合工程實際，科學合理，具有可操作性。

4.4 努力營造有利于開展環(huán)境監(jiān)理工作的良好氛圍

（1）協(xié)調(diào)爭取相關部門支持。如浙江省、山西省的試點工作均得到了省交通運輸廳的大力支持。兩省交通運輸廳在2009年分別印發(fā)《關于進一步規(guī)范公路水運工程施工環(huán)境保護監(jiān)理工作的通知》和《關于加強高速公路施工期環(huán)境保護工作的通知》，大大推動了交通運輸項目環(huán)境監(jiān)理工作的開展。

（2）強化建設和施工單位的環(huán)保意識。在建立環(huán)境監(jiān)理與環(huán)評、試生產(chǎn)以及竣工驗收聯(lián)動機制的同時，加強宣傳教育，提高建設和施工單位對環(huán)境監(jiān)理工作的認識，自覺配合監(jiān)理單位的工作，同時在立項過程中保障環(huán)境監(jiān)理工作資金。

（3）充分調(diào)動環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)的積極性，下大力氣幫助環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)解決人員培訓問題，使監(jiān)理機構(gòu)得以盡快開展工作。

（4）加強信息公開，定期公開項目環(huán)境監(jiān)理工作進展情況、監(jiān)理機構(gòu)和人員情況，以及對建設單位、監(jiān)理機構(gòu)及人員的獎懲決定等，主動接受社會監(jiān)督。

5 結(jié)語

環(huán)境監(jiān)理作為環(huán)保“三同時”制度的有效延伸，通過推行建設項目環(huán)境監(jiān)理，有利于實現(xiàn)建設項目環(huán)境管理由事后管理向全過程管理的轉(zhuǎn)變，由單一環(huán)保行政監(jiān)管向行政監(jiān)管與建設單位內(nèi)部監(jiān)管相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，對于促進建設項目全面、同步落實環(huán)評提出的各項環(huán)保措施具有重要意義。此項工作目前在廣西尚在起步和摸索階段，作為一個新制度，從開展試點到規(guī)范制度化推廣，勢必要通過廣西各級環(huán)保部門及環(huán)保從業(yè)人員共同的努力才能成功。

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[7] 交通部．關于開展交通工程環(huán)境監(jiān)理工作的通知[R]．交通部，北京，2004．

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Development Status and Countermeasure Research on Guangxi Environmental Supervision of Construction Project

ZENG Jian-hua1, LIU Jie2, JI Tong3
(1. Environmental Monitoring Center of Guangxi Zhuang Autonomous Region, Nanjing 530028; 2. Environmental Protection Department of Guangxi Zhuang Autonomous Region, Nanjing 530028; 3. Nanjing Environmental Monitoring Station, Nanjing 530012, China)

The paper introduces the origin and development on environmental supervision works of construction project in our country, and the status of environmental supervision works in Guangxi; hackle the main practices, successful experiments and the existing problems of environmental supervision of construction project in experimental provinces; sums up their working management modes, supervision requirements, charge standards, and the requirements of institutions and personnel diathesis. Aimed at the fact of management system of environmental supervision of Guangxi construction project that has not been set up, the paper puts forward the primitive development suggestions of Guangxi environmental supervision at the present time.

environmental supervision; construction project; status, suggestion; Guangxi region

X328

A

1006-5377（2015）01-0046-04