毛露雪 歐名豪

摘要：隨著徐州市工業(yè)化和城市化的加速發(fā)展，建設(shè)用地剛性需求對(duì)農(nóng)地保護(hù)尤其是耕地保護(hù)的壓力逐漸加大，合理挖掘土地整治潛力，協(xié)調(diào)土地整治與生態(tài)保護(hù)十分關(guān)鍵。因此，本文以徐州市為研究對(duì)象，以《徐州市土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》編制為項(xiàng)目基礎(chǔ)，結(jié)合徐州市實(shí)際情況，對(duì)徐州市土地利用和整治特點(diǎn)進(jìn)行了分析評(píng)價(jià)，為做好土地整治工作提供參考。

關(guān)鍵詞：徐州市;土地利用;土地整治

中圖分類號(hào)： F321.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： ?A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI編號(hào)： ? 10.14025/j.cnki.jlny.2015.01.074

1研究區(qū)概況

徐州市位于江蘇省的西北部，華北平原東南部，東經(jīng)116度22分～118度40分、北緯33度43分～ 34度58分之間，總面積11258平方公里，地勢(shì)由西北向東南降低，平均坡度在1/7000～1/8000之間。徐州市城市化率53%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重高達(dá)90%，處于工業(yè)化、城市化加速發(fā)展時(shí)期。

徐州市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。地處蘇魯豫皖四省接壤地區(qū)，不僅是淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域中心，更是經(jīng)濟(jì)中心，是周邊20個(gè)地級(jí)城市、17萬(wàn)平方公里范圍內(nèi)城市規(guī)模最大的城市。徐州市距南京、濟(jì)南、鄭州、合肥均300公里左右。

2數(shù)據(jù)來(lái)源

本文涉及的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)采用的是徐州市2010年土地利用變更數(shù)據(jù)，此外，本研究還收集了徐州市上一輪土地整治規(guī)劃期間農(nóng)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)整治、未利用地開發(fā)、土地復(fù)墾等土地整治項(xiàng)目相關(guān)資料。研究中涉及的相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資料主要來(lái)源于《江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒》（2011年）、《徐州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（2011年）、《徐州市生態(tài)建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》等。

3土地利用現(xiàn)狀及特點(diǎn)

3.1土地利用現(xiàn)狀

徐州市土地總面積為1176488.4公頃，其中農(nóng)用地822362.6公頃，占69.9%，建設(shè)用地237578.8 公頃，占20.19%，其他土地116547.0公頃，占9.91 %。

農(nóng)用地?cái)?shù)量結(jié)構(gòu)。2010年底全市耕地面積610728.63 公頃，占農(nóng)用地的74.26%;園地面積57082.65公頃，占農(nóng)用地的6.9%;林地面積25307.77 公頃，占農(nóng)用地的3.08%;其他農(nóng)用地129604.35公頃，占農(nóng)用地的15.76%。

建設(shè)用地?cái)?shù)量結(jié)構(gòu)。徐州市城鄉(xiāng)建設(shè)用地197346.0公頃，占土地總面積的16.8%，占建設(shè)用地的83.1%;其中，城鎮(zhèn)工礦用地58801.9公頃，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的24.8%;農(nóng)村居民點(diǎn)138544.2公頃，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的70.2%。交通水利設(shè)施用地36582.4公頃，占建設(shè)用地總面積15.4%，其中交通運(yùn)輸用地17802.61公頃，水利設(shè)施用地18779.76公頃。其他建設(shè)用地4579.26公頃，占建設(shè)用地總量的1.9%。

其他土地?cái)?shù)量結(jié)構(gòu)。徐州市水域面積98143.1公頃，占土地總面積的8.3%。其中河流水面36303.2公頃，占水域的37.0%;湖泊水面39287.6公頃，占水域的40.3%;灘涂面積22552.3公頃，占水域的23.0%。自然保留地共計(jì)18403.9公頃，占土地總面積的1.6%（見圖1）。

3.2土地利用特點(diǎn)

處于工業(yè)化中期階段，建設(shè)用地總量擴(kuò)張迅速。2010年全市第二、三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為75%，城市化水平為53%，正處于工業(yè)化、城市化加速發(fā)展時(shí)期，土地利用呈現(xiàn)建設(shè)用地總量擴(kuò)張與結(jié)構(gòu)調(diào)整并行的特征，總量增長(zhǎng)占主導(dǎo)。

土地墾殖率高，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)用地競(jìng)爭(zhēng)劇烈。徐州市平原廣袤，丘陵、崗地、高灘呈點(diǎn)狀、帶狀分布，地處暖溫帶南緣，雨熱同步，適宜多種農(nóng)作物的生長(zhǎng)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2010年全市土地墾殖率54%，高于江蘇省平均水平。隨著土地整治難度與成本的上升，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)與工業(yè)、城鎮(zhèn)之間的用地競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇。

工礦用地總量大，土地利用集約程度較低。徐州是重要的工業(yè)、能源基地，重工業(yè)化程度高，煤炭、通用設(shè)備等產(chǎn)業(yè)比重大。工礦用地總量多，但大部分為采煤塌陷地，與蘇南地區(qū)相比，工業(yè)用地集約程度還較低。

農(nóng)村建設(shè)用地存量多、布局散，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用潛力較大。徐州市農(nóng)村居民點(diǎn)用地138544.19公頃，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的70%。徐州市農(nóng)村建設(shè)用地布局呈現(xiàn)出“大團(tuán)簇、低密度”的特征，居民點(diǎn)數(shù)目較少且單個(gè)居民點(diǎn)規(guī)模較大，聚落形狀不規(guī)則，缺乏合理規(guī)劃。這種“大存量、布局散”的利用現(xiàn)狀為農(nóng)村存量建設(shè)用地挖潛提供了現(xiàn)實(shí)條件。

資源開發(fā)型土地利用特征明顯，局部地區(qū)生態(tài)問(wèn)題突出。煤炭、化工等資源型產(chǎn)業(yè)用地總量大，水資源相對(duì)不足，局部地區(qū)生態(tài)問(wèn)題較突出，農(nóng)村生活污水和垃圾處理不到位，存在不同程度油煙污染、工業(yè)污染和生活噪聲污染。

4土地整治成效與不足

2001年～2010年，徐州市土地開發(fā)整理93538.60公頃，增加耕地25330.04公頃。其中農(nóng)地整理66136.13公頃，補(bǔ)充耕地5045.30公頃;農(nóng)村居民點(diǎn)整治8415.81公頃，補(bǔ)充耕地5863.90公頃;土地復(fù)墾6637.30公頃，補(bǔ)充耕地5168.40公頃;土地復(fù)墾6637.30公頃，補(bǔ)充耕地5168.40公頃;開發(fā)未利用地12349.39公頃，補(bǔ)充耕地9252.41公頃（見表1）。

4.1土地整治的成效

耕地保護(hù)成效明顯，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大。2001年～2010年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地整理66136.13公頃，補(bǔ)充耕地5045.30公頃。農(nóng)地整理不僅減少了零星地類比例，增加了耕地?cái)?shù)量，而且完善了溝渠等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，提高了耕地質(zhì)量，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

新農(nóng)村建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，農(nóng)村居民生活條件改善。農(nóng)村居民點(diǎn)整理8415.81公頃，補(bǔ)充耕地5863.91公頃，有效提高了土地利用效率，為城鎮(zhèn)空間拓展提供了用地支撐。農(nóng)村建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，累計(jì)完成棚戶區(qū)拆遷408萬(wàn)平方米，回購(gòu)和建設(shè)安置房389萬(wàn)平方米。新農(nóng)村建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)了30個(gè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，新建260個(gè)市級(jí)新農(nóng)村示范村和600個(gè)環(huán)境綜合整治示范村。通過(guò)農(nóng)村居民點(diǎn)整治，農(nóng)村生產(chǎn)道路拓寬，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境優(yōu)化，改善了農(nóng)村居民生活條件，同時(shí)有效提高了土地利用效率，為城鎮(zhèn)空間拓展提供了用地支撐。

工礦廢棄地復(fù)墾加快開展，環(huán)境質(zhì)量不斷提高。土地復(fù)墾6637.30公頃，補(bǔ)充耕地5168.40公頃，通過(guò)土地復(fù)墾，廢棄工礦用地得到重新利用，極大改善了礦區(qū)環(huán)境質(zhì)量，生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)能力不斷提升，對(duì)改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境具有重要意義。

未利用地合理開發(fā)，人地矛盾逐步緩解。開發(fā)未利用地12349.39公頃，補(bǔ)充耕地9252.41公頃，結(jié)合水利工程、小流域治理對(duì)荒灘、荒山進(jìn)行開發(fā);通過(guò)科學(xué)規(guī)劃，精心設(shè)計(jì)，運(yùn)用工程措施，合理開發(fā)后備土地資源，促進(jìn)了耕地占補(bǔ)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，提高了土地利用率，緩解了人地矛盾。

4.2土地整治的不足

土地整治前期工作不足。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、工業(yè)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求旺盛，且用地需求急迫，土地整治項(xiàng)目往往沒有通過(guò)很好的規(guī)劃論證直接實(shí)施。整治工作中對(duì)于各類土地整治潛力的分析研究較少，對(duì)各類土地整治分區(qū)的判定較為粗糙，往往沒有正確評(píng)價(jià)區(qū)域各類整治的潛力大小，缺少對(duì)整治綜合效益的判斷。合理的土地整治進(jìn)度應(yīng)該是項(xiàng)目提出、論證、評(píng)價(jià)，最后決策，前期論證評(píng)價(jià)對(duì)土地利用合理性以及綜合效益起著決定性的作用。前期工作不足導(dǎo)致了土地整治與預(yù)期效果有一定差距。

土地整治盲目追求增加耕地，對(duì)生態(tài)考慮欠缺。土地具有多功能性，因此對(duì)土地的利用決不能追求單一目標(biāo)，不能因追求增加耕地而破壞了土地的水文調(diào)節(jié)、廢棄物凈化、污染修復(fù)等功能。在研究區(qū)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的土地整治以增加耕地為主要目標(biāo)，但對(duì)整治項(xiàng)目區(qū)周圍生態(tài)環(huán)境考慮較少。土地在開發(fā)利用過(guò)程中，只注重土地開發(fā)補(bǔ)充耕地，缺乏系統(tǒng)的土地開發(fā)環(huán)境影響評(píng)估，項(xiàng)目重申報(bào)輕實(shí)施，生態(tài)環(huán)境壓力較大。

對(duì)各類土地整治方向把握不到位。土地整治是土地利用空間重構(gòu)的過(guò)程，研究區(qū)2010年地均建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值為111.9萬(wàn)元/公頃，與先進(jìn)地區(qū)相比還有很大提升空間，農(nóng)村建設(shè)用地潛力仍然較大，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地198平方米，遠(yuǎn)超150平方米/人的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地仍有挖潛余地。農(nóng)地整治潛力有限，土地利用開發(fā)和生態(tài)保護(hù)關(guān)系略顯緊張。只有準(zhǔn)確定位各類土地整治方向，才能把握土地整治這一空間重構(gòu)的過(guò)程，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。

5結(jié)論

徐州市建設(shè)用地需求量大，耕地保護(hù)壓力不斷加劇，現(xiàn)有建設(shè)用地布局分散，區(qū)域間土地利用差異較大;土地整治增加耕地效果顯著，但仍然存在很多問(wèn)題，在后續(xù)土地整治中應(yīng)更多考慮生態(tài)因素，推進(jìn)土地整治內(nèi)容及方式的創(chuàng)新，提高土地整治的綜合效益。

作者簡(jiǎn)介：毛露雪，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，在讀碩士研究生，研究方向：土地利用規(guī)劃與管理。