■文/楊燕綏

數(shù)字人社：精細(xì)化管理的必由之路

■文/楊燕綏

2020年，我國將實(shí)現(xiàn)“全面建成小康社會(huì)”的目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)受到多項(xiàng)指標(biāo)的約束，其中很重要的一項(xiàng)就是“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”，具體體現(xiàn)在人力資源和社會(huì)保障的系列指標(biāo)，如人口、健康、就業(yè)、收入和壽命等。要在13億人口的大國加快建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，“十三五”時(shí)期除了制度的無縫順暢對接外，還需提升信息化建設(shè)和應(yīng)用水平，做到精細(xì)化管理

進(jìn)入信息化時(shí)代，一個(gè)國家或區(qū)域的信息化程度，從源頭上取決于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的容量、速度、便捷性、可靠性、可更新能力和智能化水平，數(shù)字的背后是國家行政體制和社會(huì)文化的變革。例如，一旦人均預(yù)期壽命達(dá)到80歲，領(lǐng)取法定全額養(yǎng)老金的年齡即應(yīng)為65—67歲，勞動(dòng)人口年齡和大齡人員就業(yè)參與率順勢提高，基本工資、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率和養(yǎng)老金替代率協(xié)調(diào)發(fā)展。國家會(huì)提前20年向社會(huì)報(bào)告人口信息和相關(guān)政策，以便政府、企業(yè)、社會(huì)組織和家庭都進(jìn)入準(zhǔn)備期，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的常識(shí)。但是，這需要精細(xì)化的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和具有預(yù)見性的人力資源與社會(huì)保障政策。

社會(huì)保障涉及全體公民的一生，是公共服務(wù)的“龍頭”。但中國剛剛走出以國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為“綱”的粗放發(fā)展時(shí)代，“多龍治水”和信息孤島的信息管理機(jī)制導(dǎo)致數(shù)據(jù)誤差，重復(fù)參保、漏保和社會(huì)保障資金流失的情況時(shí)有發(fā)生，大量提前退休導(dǎo)致正規(guī)勞動(dòng)力市場在縮減，不僅減少了國家的稅費(fèi)征收，更增加了社會(huì)保障的隱性負(fù)債，也影響到國家宏觀決策和民生保障措施。

“十三五”期間，應(yīng)當(dāng)整合居住登記、參保登記、失業(yè)登記、低保申報(bào)、養(yǎng)老金領(lǐng)取申報(bào)等一系列居民登記事項(xiàng)，在全國建立人口、就業(yè)和社會(huì)保障一體化的信息管理平臺(tái)。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第五十七條規(guī)定，工商行政管理部門、民政部門和機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通報(bào)用人單位的成立、終止情況，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通報(bào)個(gè)人的出生、死亡以及戶口登記、遷移、注銷等情況，從而構(gòu)建動(dòng)態(tài)管理的居民信息網(wǎng)，為實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金奠定基礎(chǔ)，方便人員流動(dòng)。同時(shí)，抓住國民社會(huì)保障號(hào)碼這個(gè)“龍鼻子”，實(shí)施統(tǒng)一的編碼體系、信息標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)流程，理順管理體制和提高運(yùn)行效率，構(gòu)建社會(huì)保障一卡通管理服務(wù)體系。截至2014年10底，社會(huì)保障卡已發(fā)行6.6億張，到“十三五”期末，要爭取社會(huì)保障卡的持卡人數(shù)超過12億，覆蓋全國90%的人口。具體工作體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

打造有三級(jí)財(cái)政和四級(jí)信息管理的服務(wù)型政府。 財(cái)政和數(shù)據(jù)是信息時(shí)代的國家行政基礎(chǔ)。服務(wù)型政府的財(cái)政管理由中央、地方和基層三級(jí)構(gòu)成。信息管理則需要增加采集窗口（如服務(wù)大廳、網(wǎng)頁、手機(jī)終端等），即窗口采集信息、基層政府歸集信息、地方政府整合數(shù)據(jù)、中央政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的四級(jí)信息管理體制，做到信息向上集中、服務(wù)向下派送。

基礎(chǔ)采集信息窗口距居民越近越好。市縣基層政府要從居民信息采集與歸集做起，夯實(shí)管理基礎(chǔ)，提高服務(wù)質(zhì)量。以中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金為例，需要基層政府每3個(gè)月報(bào)告一次信息，即生存、去世、外出、遷入、退休的老人實(shí)數(shù)，全國口徑一致，支持地方統(tǒng)計(jì)和中央統(tǒng)籌預(yù)算、調(diào)整各地區(qū)的待遇和各級(jí)政府的撥款計(jì)劃。

地方整合數(shù)據(jù)越實(shí)越好。推進(jìn)社會(huì)保障信息系統(tǒng)省級(jí)建設(shè)，包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合與信息共享。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合是以居民和參保人為核心，就業(yè)和各項(xiàng)社會(huì)保障信息在一個(gè)平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)大集中管理。信息共享是保留原有項(xiàng)目中心，在若干信息平臺(tái)上架橋。精細(xì)化管理需要地方政府加大創(chuàng)新改革的力度，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合，承上啟下地支持地方政府的公共服務(wù)和中央政府的公共決策。

中央統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)越準(zhǔn)越好。國家應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)保障總局，確立社會(huì)保障號(hào)碼管理的權(quán)威性，維護(hù)國民社會(huì)保障權(quán)益記錄的準(zhǔn)確性，強(qiáng)化國家宏觀決策的科學(xué)性。

總之，建立統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，構(gòu)建統(tǒng)一的信息交換與業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，推進(jìn)跨業(yè)務(wù)、跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨部門的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，形成全國統(tǒng)一、聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)支撐平臺(tái)，為社會(huì)保障精細(xì)化管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

以社會(huì)保障號(hào)作為人口管理的核心。動(dòng)態(tài)的人口數(shù)據(jù)管理需要在居民、企業(yè)與政府之間建立互動(dòng)機(jī)制，不能依賴傳統(tǒng)的、被動(dòng)的調(diào)查機(jī)制，即使強(qiáng)化公安的監(jiān)控措施，也只能改善治安狀況。

社會(huì)保障號(hào)是認(rèn)定公民身份的法律標(biāo)識(shí)，是公共服務(wù)的“龍鼻子”；社會(huì)保障卡的背后有居民檔案，記錄著國民的基本信息和鮮活的社會(huì)保障權(quán)益。相比政府其他數(shù)據(jù)管理部門，社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與居民更具有互動(dòng)性，應(yīng)當(dāng)成為信息時(shí)代國家行政、公共治理和社會(huì)建設(shè)的人力資源管理重要機(jī)構(gòu)。美國社會(huì)保障總署、澳大利亞公共服務(wù)中央連接機(jī)構(gòu)和歐盟社會(huì)保障銀行，都帶動(dòng)了國家行政體制改革和服務(wù)型政府建設(shè)，是官僚行政走向公共服務(wù)的見證。制定就業(yè)與社會(huì)保障“十三五”規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)數(shù)字人社，需要抓住“龍頭”和握住“龍鼻子”，加快推進(jìn)全民參保登記計(jì)劃，擴(kuò)大社會(huì)保障卡持卡人群，建成全國聯(lián)動(dòng)、覆蓋全面的人口信息庫、數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)計(jì)分析平臺(tái)。

基層建設(shè)人社信息庫?？h市政府的主要責(zé)任是采集信息和管理信息。數(shù)字人社從全民社會(huì)保障登記做起，以登記窗口和社區(qū)服務(wù)為基礎(chǔ)，以家庭為單位，重點(diǎn)登記轄區(qū)居民出生、入學(xué)、就業(yè)、失業(yè)、收入、居住地的狀態(tài)，以及未參保原因等具體情況，再將“信息采集表”上的各項(xiàng)內(nèi)容，通過人力資源和社會(huì)保障基層服務(wù)平臺(tái)及時(shí)錄入信息庫，定期對基本信息進(jìn)行核對，并與社保經(jīng)辦數(shù)據(jù)庫進(jìn)行比對，及時(shí)、準(zhǔn)確、按時(shí)上傳相關(guān)信息，為地方公共管理和中央宏觀調(diào)控奠定基礎(chǔ)。

地方建設(shè)人社數(shù)據(jù)庫。省級(jí)政府或者社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌地區(qū)的主要責(zé)任是建立人社數(shù)據(jù)庫，為社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算、社會(huì)保障基金精細(xì)化管理奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，與民政、公安、財(cái)政稅務(wù)、教育等系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行比對，可以動(dòng)態(tài)掌握出生、居住地、就學(xué)、就業(yè)、收入與納稅、參保和繳費(fèi)等信息，甚至與其銀行、房產(chǎn)和健康檔案對接，準(zhǔn)確了解登記社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、收入情況、參保繳費(fèi)情況，以此為基礎(chǔ)及時(shí)發(fā)放社會(huì)保障卡，形成每個(gè)人的社?！吧矸葑C”，夯實(shí)公共管理的基礎(chǔ)，提高公共服務(wù)預(yù)算和實(shí)施的質(zhì)量。

中央建設(shè)人口統(tǒng)計(jì)分析平臺(tái)。中央政府的主要責(zé)任是建立歸集各類數(shù)據(jù)運(yùn)行機(jī)制，在此基礎(chǔ)上建立數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析的平臺(tái)，為國家宏觀決策、項(xiàng)目建設(shè)、民政保障奠定基礎(chǔ)。人社信息庫可以實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，只要輸入個(gè)人社會(huì)保障號(hào)，即可以了解每個(gè)國民的相關(guān)情況。當(dāng)然，為了限制政府對國民信息的自由度，要分清哪些信息屬于國家、企業(yè)的機(jī)密和個(gè)人隱私，既要避免泄露涉密信息，也要避免政府相關(guān)部門假借信息安全向公眾隱瞞非涉密信息。

信息與數(shù)據(jù)是社會(huì)保障基金精細(xì)化管理的基礎(chǔ)。中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，企業(yè)發(fā)展需要降費(fèi)率，人口老齡化需要保發(fā)放，雙重壓力很大，“十三五”期間人社工作面臨“促進(jìn)就業(yè)開源、改善社保待遇”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。但是，未來社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“小馬拉大車”的局面尚難改變，需要通過信息化管理提高工作效率、優(yōu)化服務(wù)功能，而精細(xì)化管理依賴真實(shí)的和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。以美國為例，由于逐步提高了政府的信息化水平，1992—1998年間，美國政府員工減少了24萬人，全國關(guān)閉了近2000個(gè)辦公室，減少政府開支1180億美元。

公共服務(wù)具有不可分割性，數(shù)字人社應(yīng)當(dāng)以參保人為核心，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)化管理工作，統(tǒng)一人社專業(yè)用語和統(tǒng)計(jì)口徑，自下而上地整合信息、甄別信息，提高人力資源和社會(huì)保障信息管理水平。

第一，就業(yè)與社保信息整合。首先，將人社信息整合納入地方政府主管領(lǐng)導(dǎo)績效考核和人社部門約束性指標(biāo)。從源頭實(shí)現(xiàn)企業(yè)登記（與工商部門聯(lián)網(wǎng)）、薪酬報(bào)告、參保記錄、保費(fèi)征繳（與地稅聯(lián)動(dòng)）、員工離職等信息一體化管理機(jī)制，提供真實(shí)的就業(yè)與失業(yè)信息（不僅是登記失業(yè)率），規(guī)范用工與參保、夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)、提高社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳率。目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳率不足20%，夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)可以提供降費(fèi)空間。其次，將定期上傳信息和確保信息準(zhǔn)確性納入約束性指標(biāo)，摸清底盤，加強(qiáng)社會(huì)保障財(cái)務(wù)預(yù)算和資產(chǎn)管理工作。

第二，醫(yī)保信息管理智能化。目前，醫(yī)?；鹈鎸萍歼M(jìn)步、人口老齡化、大處方和基金欺詐的四重壓力，亟待建立醫(yī)療服務(wù)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)基金的如下四大功能：一是分擔(dān)參?；颊呓?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，合理制定目錄和界定報(bào)銷比例；二是抑制醫(yī)患道德風(fēng)險(xiǎn)，引入智能審核系統(tǒng)解決信息不對稱問題，無論醫(yī)生在哪里，只要使用醫(yī)保資金即置于智能審核系統(tǒng)之內(nèi)；三是引導(dǎo)資源合理配置，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)可及性，積極應(yīng)對社區(qū)醫(yī)療服務(wù)和診所進(jìn)入醫(yī)保的挑戰(zhàn)；四是構(gòu)建協(xié)議定價(jià)機(jī)制，在醫(yī)療服務(wù)利益相關(guān)人之間建立信息共享平臺(tái)、平等對話機(jī)制、陽光操作系統(tǒng)、信息披露制度。這要求醫(yī)療保險(xiǎn)工作不僅停留在財(cái)務(wù)管理水平上，有必要通過智能審核系統(tǒng)走進(jìn)醫(yī)院、了解醫(yī)情，與醫(yī)生和醫(yī)療機(jī)構(gòu)共同協(xié)商定價(jià)、結(jié)算與合理控費(fèi)的措施。基于智能審核系統(tǒng)建立數(shù)據(jù)分析平臺(tái)和評(píng)估考核指標(biāo)體系，支持國家和地區(qū)的醫(yī)療保險(xiǎn)宏觀決策和協(xié)議醫(yī)療機(jī)構(gòu)與醫(yī)務(wù)人員的微觀合作與管理工作?！?/p>

作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院