□黃忠京

(衢州市公安局衢江區(qū)分局，浙江 衢州 324000)

治安保衛(wèi)委員會（以下簡稱治保會）是我國憲法確定的群眾性治安保衛(wèi)自治組織，受村民委員會和公安派出所領導。治保會的性質和任務，決定了它是社會治安工作基層的基層、基礎的基礎，是維護社會大局穩(wěn)定的第一道防線、第一層根基。在經濟社會快速發(fā)展、社會管理不斷創(chuàng)新的新形勢下，農村治保組織結構和工作模式明顯滯后，功能弱化。由于對治保會工作重視不夠、責任不清、投入不足、措施不力，造成了治保會工作發(fā)揮作用不夠。如何發(fā)揮農村治保會的作用，如何管理好治保隊伍，是當今每個農村公安派出所面臨的重大課題。筆者從衢州市衢江區(qū)農村治安形勢出發(fā)，通過分析目前農村治保工作的現狀，剖析深層次社會原因，積極探索新常態(tài)下農村治保工作的重振之路，從而使這支“編外隊伍”重新發(fā)揮公安“戰(zhàn)略后方根據地”的支撐、基礎作用。這既是夯實公安基層基礎的需要，也是新常態(tài)下踐行“楓橋經驗”的實踐要求。

一、加強農村治保組織建設的重要意義

（一）加強農村治保會建設是對中央社會治理新要求的深入貫徹。黨的十八屆三中全會提出了推動國家治理體系和治理能力現代化建設的新要求。要實現基層社會治理體系和治理能力的現代化，必須轉變方式和方法，做到多元主體參與，通過依靠和發(fā)揮基層群眾自治組織的力量來共同開展工作，以形成社會治理合力，更好維護一方平安。治保會作為憲法賦予的基層群眾性治安保衛(wèi)組織，經過40多年的歷史檢驗，已證明了其在協(xié)助維護社會治安、幫助化解矛盾糾紛、密切聯系群眾等方面具有不可替代的特有作用。抓好農村治保會建設這個重要工作環(huán)節(jié)，不僅有利于加強和完善整個社會治理體系建設，也有利于提升全社會治理能力。

（二）加強農村治保會建設是對“楓橋經驗”的具體實踐。加強農村治保會建設，既是對“矛盾化解在當地”的“楓橋經驗”的傳承和提升，又是“一切為了群眾、一切依靠群眾、一切服務群眾”的群眾路線在基層的再實踐。多年來，衢州市公安局衢江區(qū)分局（以下簡稱“衢江區(qū)分局")一直緊抓“依靠發(fā)動群眾”這一"楓橋經驗"傳統(tǒng)法寶，先后探索開展了“百警駐百村”、“警官任村官”等工作載體，有效夯實群眾基礎；大膽創(chuàng)新了110有償聯動工作機制，有效破解了偏遠山區(qū)、庫區(qū)派出所的處警難題，是在基層體制內做群眾工作的有益探索。開展農村治保會建設，可以充分挖掘農村社會資源并轉化為基層治理優(yōu)勢，從而進一步健全完善基層治理體系，提升基層總體治理能力，擴大、夯實我們黨執(zhí)政的群眾基礎。

（三）加強農村治保會建設是對群眾期盼和需求的積極回應。衢江地域面積1748平方公里，轄272個行政村和4個社區(qū)，有40萬人口且大部分在農村。矛盾糾紛問題大量發(fā)生在農村，單靠體制內力量去化解處理，既鞭長莫及，又有些力不從心，若不及時消化，又極易使矛盾升級。與此同時，與之不相適應的是全區(qū)僅有218位民警和176位輔警，且政府保障力度較小。而有效發(fā)揮治保組織作用，可以近距離、低成本有效回應群眾解決問題的期盼和需求。通過村級治保干部卓有成效的工作，可以實現矛盾糾紛及時化解，促進基層和諧、治理有序，并在滿足基層群眾期盼和需求的同時，構建起扁平化的有效治理架構。

二、當前農村治保組織的現狀及存在的問題

在開展探索農村治保會建設之前，筆者對衢州市衢江區(qū)治保會的工作狀況進行了一次調查，全區(qū)18個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、2個街道、272個行政村、4個社區(qū)，治保會真正起作用的不到30%，不同程度地存在癱瘓、半癱瘓的狀況，有的甚至名存實亡。在經濟社會快速發(fā)展，社會治理不斷創(chuàng)新的新常態(tài)下，治保會這一群眾組織的自身內部結構已越來越難以適應治安形勢發(fā)展的更高要求，治保工作面臨著市場經濟的諸多挑戰(zhàn)。主要表現在以下幾個方面。

（一）缺“根”少“腿”，組織基礎不實。近年來，各級政府沒有將治保組織納入到村級政權組織建設統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃中，導致治保組織沒了“根”，治保隊員有問題、有困難也找不到組織，缺乏歸屬感和職業(yè)認同感。與此同時，農村治保主任一職被精減兼職，治保會組成人員不落實，工作開展沒有“腿”支撐，作用發(fā)揮面相應較窄，治保會組織結構無法適應市場經濟組織群體多元化下的新要求。由兼職治保主任組成的治保會，既要組織發(fā)動群眾維護治安，又要直接承擔維護治安的具體職責，靠一個兼職治保主任一人抓治安是遠遠不夠的。衢江區(qū)治保隊伍調整前僅有治保干部272人，若按照轄區(qū)實有人口2‰的標準配備，全區(qū)最少需配備治保人員800人，而現有治保人員只配備標準的三分之一人數。①

（二）缺少保障，經費報酬不足。開展治保會建設工作前，在區(qū)級層面，一個行政村，村支部書記、村委會主任和村監(jiān)會主任是有工資薪酬保障的，而農村治保工作缺少經費保障的政策。僅有少部分村集體經濟富足的行政村，治保干部可得到村里發(fā)的少量工作補貼（即由村委會發(fā)的務工補貼），絕大多數治保干部是義務工作、沒有薪酬，連最基本的電筒、紙、筆等辦公條件都不具備，專職治安巡邏摩托車輛等裝備就更無從談起。而治保會工作只盡義務，憑責任和良心是不能維持長久的，必須妥善解決基本的業(yè)務經費和工作報酬，這是治保會是否有生命力的重要保證。

（三）缺乏指導，人員素質較低。農村治保干部綜合素質參差不齊。隊伍中絕大部分還是50歲以上的老治保主任、調解主任，雖然有一定的工作經驗，但由于文化程度、業(yè)務水平、信息技術等綜合素質仍然較低。在隊伍重組前，全區(qū)農村治保隊員中45歲以下的占29%，45歲以上的占71%，人員總體年齡偏高；初中以下文化程度的占84%，高中以上文化程度的占16%，文化程度偏低，很難適應新形勢下的農村治保工作。許多治保干部缺乏法律和治安業(yè)務基礎知識，工作方法簡單、粗暴，靠老交情、老習俗辦事，遇到難事就打電話給派出所，既影響效率，又存在隱患。

三、當前農村治保組織功能弱化的原因分析

（一）地方政府重視不足。近年來，隨著地方經濟的不斷發(fā)展，各級黨委、政府對村級組織的投入不斷加大，通過開展美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建活動，硬件建設不斷強化。但由于對農村基層治保會的作用認識不到位，忽視了這一群眾組織在社會穩(wěn)定和治安防范中發(fā)揮著重要的“緩沖”和“調和”的作用，沒有將其納入村級政權組織建設發(fā)展規(guī)劃，導致農村基層治保工作邊緣化，在人員、機構、政策上傾斜力度不夠，在經費上投入不足。

（二）職責任務雜而不專。公安部、民政部、農業(yè)部聯合下發(fā)了《關于加強農村治保會工作的意見》，明確規(guī)定了治保人員肩負的職責任務。但是，大多數村委會沒有將治保人員的具體工作任務劃分清楚，治保會的各項職責任務流于形式，在實際管理中缺乏可操作性。雖然每個村均設有治保主任，但治保主任往往是由村、居兩委主任或支部書記兼任，或者身兼數職，承擔著村民政、計生、衛(wèi)生、社保等一系列工作，工作泛而不專，無法專注治安防范和自己的本職工作。有的治保干部把精力放在自己經商和發(fā)展經濟上，對社會治安問題不上心。農村治保、調解組織處于應付狀態(tài)，難以發(fā)揮應有的作用，往往出現群眾有事無人管，群眾對治保工作逐漸淡化，治保會組織群防群治的功能被弱化。②

（三）價值觀發(fā)生轉變。隨著市場經濟的快速發(fā)展，人生觀、價值觀發(fā)生巨大轉變。受經濟利益的驅使，農村外出打工人員逐年增多，長期在家的有較高素質的青壯年村民很少。加上農村治保干部工資待遇低，很多有知識、有文化的年輕人對農村基層治保工作普遍不感興趣，很多村干部不愿干“吃力不討好”的事，要想物色到高素質的治保干部難之又難，導致基層治保工作難以持續(xù)發(fā)展。

（四）管理機制存在漏洞。農村治保工作在管理、監(jiān)督、考核、激勵等方面存在很多漏洞和弊端，沒有真正在實踐中形成看得見、摸得著、有實效的機制。有的農村治保工作職責和制度只是寫在紙上、掛在墻上，各類治保工作的資料沒有積累，工作方法缺少總結。有的管理考核不到位，部分基層治保人員處于放任自流狀態(tài)，干與不干一個樣、干好干壞一個樣，這在很大程度上影響了治保干部的工作積極性。③

四、加強農村治保組織建設的實踐探索及其成效

（一）加強農村治保組織建設的實踐探索。2014年以來，衢江區(qū)分局積極爭取地方黨委、政府支持，著力解決長期困擾治保工作的突出問題，通過重組結構、擴充內涵、激發(fā)活力，切實推進村級治保組織規(guī)范化、實體化建設，實現了將轄區(qū)社會資源轉化為警務工作優(yōu)勢，有效突破了農村派出所孤軍奮戰(zhàn)的困境。目前，全區(qū)已有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)126個行政村開展了治保會建設探索工作。

1.強化保障，讓治保干部重樹威望。一是解決治保組織的“架構”問題。為重新樹立治保干部的工作威望，衢江區(qū)分局主要從組織、人員、經費等方面入手加強保障，切實增強其歸屬感、責任感和認同感。通過對村（社區(qū)）治保、調解組織進行整合，按照村規(guī)模大小或自然村數，每村原則上設定2-4名治保干部，并將治保干部確定為所負責區(qū)塊的網格員，負責做好網格內綜治工作。二是解決治保干部的“身份”問題。通過與當地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、街道辦事處聯合下發(fā)《加強和改進村級治保會建設的工作意見》，進一步明確工作內容。與此同時，規(guī)定對不是從村兩委干部中選拔出的治保主任，要列席村兩委會議，既增強其榮譽感，又使其掌握重要村情和工作方向。對年輕且工作優(yōu)秀的治保干部，作為村兩委后備干部進行培養(yǎng)。三是解決治保干部的“力量”問題。通過明確任職條件，并經村兩委推薦、公安派出所政審、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委審核批復等程序，從退伍軍人、退休教師、老村干部、優(yōu)秀青年等政治覺悟高、公道正派、責任心強，有一定文化水平與法律知識，熱心社會工作的人員中選準配強治保主任和治保成員。同時，對軟弱渙散、不起作用的治保會進行調整，對素質差、不能勝任工作的治保成員，建立退出機制，及時進行更換。調整后的治保隊伍在年齡、文化、人員構成上得到了優(yōu)化，整體戰(zhàn)斗力不斷增強。四是解決治保干部的“待遇”問題。由司法調解經費、區(qū)社會治理經費和當地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三方籌資，專門設立治保會建設專項經費，研究制定《治保工作獎勵辦法》，推行工作積分制，根據治保干部的工作情況核發(fā)獎金酬勞。

此外，為切實加強對農村治保組織的工作保障，明確要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、派出所、村兩委三級組織當好治保干部“堅強后盾”的角色，給予工作上的支持和幫助，提高其在村中的威信。如派出所重新恢復以往民警進村辦事先找“治保”的傳統(tǒng)，還規(guī)定分戶材料必須有治保干部作為第三方的意見才予以辦理。現在，村民在分戶時從習慣找“娘舅”變?yōu)榱晳T找“治?！?，治保干部在村民中的地位和威信顯著提高。

2.提高素質，讓治保隊伍專業(yè)精干。一是加強工作指導。要求轄區(qū)派出所負責治保會的日常指導，由責任區(qū)民警對治保干部就警情先期處置、基礎信息排查等工作進行點對點指導；要求治安大隊負責治保會的專題指導，針對治保會建設過程中出現的新情況、新問題及熱點、難點問題，經幫辦小組合議解決后，大隊民警赴實地現場指導。二是加強業(yè)務培訓。通過以會代訓的形式，面對面教授治保干部如何開展重大案事件穩(wěn)控、矛盾糾紛化解、基礎信息采集、調解協(xié)議制作、現場保護等基本業(yè)務工作；通過精心安排的“定制版”培訓計劃，聯系法院法官、市公安局專家?guī)臁爸伟矊＜摇奔案咝５睦蠋?，面對面教授治保干部專業(yè)知識，從而全面提升治保隊伍的整體素質。三是加強日常管理。專門研究出臺了《治保會日常工作規(guī)范》，分別從9條業(yè)務線對每項工作的目標要求、工作流程、時間節(jié)點、工作內容、崗位職責等進行細化、量化。每季度召開一次通報例會，通過發(fā)現問題、分析問題、解決問題的方式，推動治保會建設由粗放隨意型向精細標準型轉變。

3.明確職責，讓治保工作有序規(guī)范。通過明確治保干部的工作職責和工作目標，解決好“做什么”的問題，確保治保工作規(guī)范、有序開展。一是開展基礎信息排查。要求治保干部做好轄區(qū)內現有房屋、工礦企業(yè)、經營場所、常住人口以及流動人口等信息的排查登記工作，切實做到底數清、情況明、臺賬齊全。二是排查化解矛盾糾紛。對群眾之間的各類矛盾糾紛，要求治保干部及時進行調解化解，防止矛盾激化。同時，要求調解完畢后要及時制作調解卷宗。三是積極開展平安建設。一方面，要求治保干部發(fā)揮網格員作用，上門入戶開展平安宣傳，幫助群眾提升平安“三率”④；另一方面，要求治保干部經常性開展治安巡邏、協(xié)破案件、發(fā)現制止違法建房等工作，積極配合好平安村（居）創(chuàng)建工作。四是做好“警調銜接”工作。根據“警調銜接”工作機制建設的要求，將各村治保干部確定為所在派出所轄區(qū)的兼職人民調解員，要求配合民警做好調處群眾糾紛、化解疑難矛盾等方面的工作。

4.激發(fā)活力，讓治保工作充滿生機。為有效激發(fā)治保干部的工作熱情，著力從競爭拉動、示范帶動、情感觸動 “三動”入手，切實增強隊伍整體的凝聚力和戰(zhàn)斗力。一是引入積分考核，以競爭拉動。將各項工作內容細化為具體分值，實行以積分制量化考核與重大線索獎勵相結合的考核機制，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜治辦和所在地派出所組成考核組，以月檢、季考、年評的形式對治保干部工作績效進行考核并換算積分，以分計獎、以績評優(yōu)，將分值多少與待遇和表彰獎懲掛鉤。按照“多勞多得、少勞少得、不勞不得”的原則，治保干部每完成一項工作即可獲得相應積分，積分不封頂，每分對應一定數額的獎金，每季兌獎。二是注重典型引領，以示范帶動。加強正面典型引導，善于發(fā)現在治保工作中涌現的典型人物，提煉總結治保工作的典型經驗，并及時通過媒體進行宣傳，從而連點成線、以點帶面，大力激發(fā)治保干部干事創(chuàng)業(yè)的工作熱情。對積分靠前、工作優(yōu)秀的治保干部，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在治保例會上及時予以點評表揚；年終在全區(qū)開展評優(yōu)評先工作，為優(yōu)秀治保干部授予治安勛章。三是強化即時關愛，以情感觸動。注重人文關懷，在治保干部的生日壽辰、受傷患病、婚喪喜事等重要時間節(jié)點，通過上門慰問、發(fā)送手機短信等形式，送上組織的慰問和祝福之情，讓治保干部更有干勁。如2014年5月，衢江區(qū)毛家村治保干部饒春壽在處置村里瘋狗事件中被咬傷，分管局領導專程上門進行了走訪慰問。

（二）探索加強農村治保組織建設實踐的成效分析。通過加強和改進農村治保會建設，有效扭轉了原先治保工作的被動局面，較好地解決了農村派出所孤軍奮戰(zhàn)的困境，切實推動了農村治保工作由“虛”到“實”的轉變，轄區(qū)治安狀況逐步向“發(fā)案少、秩序好、社會穩(wěn)定、群眾滿意”目標靠近。

1.治安狀況明顯改善。隨著農村治保會建設的逐步加強，通過制度的“硬規(guī)矩”與和諧的“軟環(huán)境”，促使治保干部自覺參與到治安巡邏、宣傳防范、線索摸排等工作中，農村治安防范能力提升，發(fā)案大幅下降。截至2014年12月20日，衢江區(qū)全年有效報警同比下降了11.2%。

2.矛盾糾紛明顯下降。通過開展治保會建設，徹底扭轉了原先治保工作推三阻四、出工不出力的被動局面，在村民中又逐步恢復有事找“治?！钡牧晳T。治保干部主動發(fā)現治安隱患、提前介入化解矛盾，有效遏制了因矛盾激化導致的“民轉刑”案件發(fā)生。截至2014年12月20日，治保干部完成的矛盾調處數占總化解數的64.2%，矛盾糾紛化解率達98.3%，衢江區(qū)矛盾糾紛同比下降了19.5%。

3.基層基礎更加堅實。結合“警官任村官”活動，治保干部在駐村民警的指導帶領下逐步成為巡防員、宣傳員、信息員、調解員、服務員、協(xié)管員、警務監(jiān)督員，并扎實開展信息收集、隱患排查、出租房屋管理、外來人口管理、社區(qū)矯正、基礎信息采集等基層基礎工作，切實筑牢維護農村社會穩(wěn)定的第一道防線。

4.警務運行更加順暢。通過治保會建設工作的逐步推進，治保隊伍在維護社會治安中的作用逐步加強，群眾對治保隊伍的信任感也逐步提升，村民有矛盾糾紛也開始主動找治保組織解決，農村治安問題梯度化解逐級處置的機制不斷得到完善?；鶎优沙鏊鶑脑尽肮萝妸^戰(zhàn)、單打獨斗”的困境中解脫出來后，將更多的精力投入到指導、管理和服務中，使農村警務工作進入良性循環(huán)，轄區(qū)群眾滿意度也得到大幅提升。

五、新常態(tài)下加強農村治保組織建設的理性思考

當前和今后一個時期，經濟發(fā)展進入新常態(tài)，公安機關面對社會治安的新形勢、新任務、新要求，一方面要始終堅持以服務社會穩(wěn)定大局為己任，堅持以民意為導向，保障民安、惠及民生；另一方面要堅持法治思維、勇于改革創(chuàng)新，在注重頂層設計的同時，強化基層實踐創(chuàng)新，不斷探索新常態(tài)下加強農村治保組織建設的新理念、新路徑，進一步激發(fā)治保干部這一社會治理的“生力軍”，使治保會成為公安機關加強農村社會治安工作的“前沿陣地”，不斷夯實社會治安基層基礎。

（一）加強溝通，獲取支持。在加強和改進治保會建設過程中，既要與本地黨委、政府做好溝通，更要向上級黨委、政府做好匯報，及時傳遞建設中取得的成效和碰到的困難，主動獲取黨委、政府以及有關部門的重視和支持，將農村治保工作上升到黨委、政府重要建設工程，并納入社會治安綜合治理強力推進。特別在經費保障上，要積極爭取將該項工作列入當地財政規(guī)劃統(tǒng)籌，與村里其他村干部同等待遇；在政治保障上，積極爭取治保主任能夠編入村兩委干部身份。

（二）完善制度，強化培訓。一方面，要進一步健全對治保干部的管理機制，爭取將治保干部的管理列入當地平安考核，從而加大治保干部的管理約束，倒逼治保干部提升素質；另一方面，進一步豐富治保干部的培訓方式、形式，通過采取傳幫帶、辦培訓班、外出學習考察等多種形式，全面提升隊伍的整體素質。

（三）傳承經典，創(chuàng)新思路。在探索農村治保會建設的道路上，要注重傳承與發(fā)展。不能創(chuàng)出了新方法、遺忘了老傳統(tǒng)，也不能只會舊手段、不懂新科技。要傳承經典，繼承傳統(tǒng)。要把過去多年以來治保工作中的典型做法、典型經驗傳承下來，并與時俱進地加以改進，使其在實踐磨礪中煥發(fā)新的活力，進一步提升治保工作的成效。要轉變思路，開拓創(chuàng)新。治保工作是挖掘社會資源、緩解警力不足的有效途徑，要從治保組織建設、人員選配、工資待遇、考核獎懲等方面入手，進一步探索專群結合、網上網下結合、傳統(tǒng)現代結合的基層基礎工作機制，切實夯實公安工作發(fā)展的根基。

（四）強化管理，注重引導。要進一步強化公安機關對農村基層治保干部的管理和引導，建立治安大隊——派出所——警務室分級負責管理機制，真正把農村基層治保組織建設成為公安基層工作的有益補充和維護社會治安的輔助力量。要進一步健全集規(guī)范、運行、考核于一體的農村治保會管理體系，切實保障治保工作專業(yè)、規(guī)范。要立足轄區(qū)實際，從平安建設、法制宣傳、信息收集、矛盾排查等方面入手，切實加強對治保干部的培訓指導，從而真正實現基層治保工作由“虛”到“實”的轉變。

注釋：

①倪義福：《加強治保會建設的幾點思考》，《中國人民公安大學學報》（社會科學版），1997年第6期。

②《中央社會治安綜合治理委員會、公安部、民政部、農業(yè)部印發(fā)〈關于加強農村治保會工作的意見〉的通知》，1994年11月21日。

③王作華：《淺議如何加強農村治保會建設》，http://zjzfw.zhijiang.gov.cn/art/2013/8/28/art_2506_171397.html，登錄時間：2013年8月28日。

④平安“三率”：指群眾對當地的安全感滿意率，對平安建設的知曉率和參與率。