張?zhí)K軍（司法部副部長、黨組副書記）

推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)

張?zhí)K軍（司法部副部長、黨組副書記）

黨的十八屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），這標(biāo)志著我國法治建設(shè)進(jìn)入了新的歷史階段。《決定》內(nèi)容豐富、立意高遠(yuǎn)，是一份全面部署推進(jìn)依法治國的綱領(lǐng)性文件。這里我想著重談?wù)剬W(xué)習(xí)《決定》中關(guān)于“推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”方面的體會(huì)。

一、建設(shè)法治社會(huì)是推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的重要內(nèi)容

《決定》明確提出全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！稕Q定》用整個(gè)第五部分來論述“推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”和“立法，完善社會(huì)主義法律體系”、“執(zhí)法，加快建設(shè)法治政府”、“司法，公正司法提高司法公信力”一并作為推進(jìn)依法治國建設(shè)社會(huì)主義法治國家的重要內(nèi)容。

（一）法治社會(huì)的內(nèi)涵

建設(shè)法治社會(huì)首先要明確法治社會(huì)的內(nèi)涵。法治社會(huì)首先是相對于人治社會(huì)而提出來的。法治與人治是人類兩種主要的管理、治理、組織方式，在人類歷史上都存在了數(shù)千年，兩種治理方式孰優(yōu)孰劣也爭論了幾千年。在世界文明進(jìn)程中，經(jīng)過不斷探索、比較和實(shí)踐，世界上絕大多數(shù)國家最終選擇了法治作為治理的方式，實(shí)行法治已經(jīng)成為全人類的共同向往和追求。

法治社會(huì)是指國家權(quán)力和社會(huì)關(guān)系按照明確的法律秩序運(yùn)行，并且嚴(yán)格按照公正司法的正當(dāng)程序和公平裁判來協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系和解決糾紛，在法律面前人人平等，執(zhí)政者不是依照個(gè)人喜好以及親疏關(guān)系來決定社會(huì)的公共事務(wù)。在這樣的社會(huì)中，必須具備精神和制度兩方面的因素，即具有法治的精神和反映法治精神的制度。法治的精神是指整個(gè)社會(huì)對“法律至上”的普遍認(rèn)同，社會(huì)成員養(yǎng)成了自覺尊崇和遵守法律、法規(guī)，并且形成了依法辦事和通過法律或司法程序解決各方面糾紛的習(xí)慣和意識(shí)。反映法治精神的制度是指：在法治社會(huì)中，法律和行政法規(guī)等規(guī)范由民主、公開、正當(dāng)?shù)某绦蛑贫ǔ鰜恚痉ê蛨?zhí)行過程通過規(guī)范的程序受到全社會(huì)的公開監(jiān)督。

從上述法治社會(huì)特點(diǎn)的描述中可以看出，法律在社會(huì)系統(tǒng)中居于最高的地位并且具有最高的權(quán)威，任何組織和個(gè)人不能凌駕于法律之上，法律成為社會(huì)生活的普遍原則，既要求公民依法辦事、遵守法律，又要求管理者自覺用法律制約和規(guī)范手中的權(quán)力。

在我國幾千年的封建專制統(tǒng)治下，“人治”無論在精神層面還是在制度層面都一直占據(jù)統(tǒng)治地位。新中國成立后，才開始了探索依法治理國家和社會(huì)的方式，制定了“五四憲法”“婚姻法”等法律。但在“文化大革命”十年浩劫中，社會(huì)主義民主法制受到嚴(yán)重踐踏。改革開放以來，鄧小平同志痛定思痛，開創(chuàng)了法治建設(shè)的新時(shí)期，堅(jiān)定提出了“加強(qiáng)社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制”的歷史性任務(wù)。三十多年來我國法治建設(shè)取得了巨大進(jìn)步，但整個(gè)社會(huì)治理狀況距成熟的法治社會(huì)還有很大的差距。

（二）法治社會(huì)和法治國家的關(guān)系

一般認(rèn)為“法治國家”這一專業(yè)術(shù)語是在德語中最先使用的。最初的“法治國家”是指中世紀(jì)歐洲的某種國家形式，尤其是德意志帝國當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是“和平與法律秩序的守衛(wèi)者”。現(xiàn)代意義上的法治國家，是德國資產(chǎn)階級(jí)民主法治運(yùn)動(dòng)的成果，其基本意義是國家權(quán)力，特別是行政權(quán)力必須依法行使，所以，法治國家有時(shí)又稱法治政府。法治國家和法治政府盡管在外延和內(nèi)涵方面有所差別，但在許多場合可以相互替代，兩者都著重強(qiáng)調(diào)對公權(quán)力、強(qiáng)制力的限制、控制和正當(dāng)使用。

“社會(huì)”這一概念有廣義和狹義之分，廣義的社會(huì)包括國家、政府和社會(huì)組織、團(tuán)體等各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化共同體，“中國特色社會(huì)主義社會(huì)”、“小康社會(huì)”等概念就是廣義上的表述；狹義的社會(huì)則僅指相對于國家、政府的社會(huì)共同體，主要指各種非政府組織、團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、事業(yè)單位等等，我們這里討論的“法治社會(huì)”是在狹義上運(yùn)用“社會(huì)”這一概念。

法治社會(huì)更強(qiáng)調(diào)公民和社會(huì)團(tuán)體對法治精神的認(rèn)同，對人權(quán)的保障，依照法律調(diào)節(jié)平等主體之間的關(guān)系，按照司法程序解決相互之間的糾紛等等。

建設(shè)法治社會(huì)是建設(shè)法治國家的基礎(chǔ)性條件。首先，《決定》指出“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。”很顯然，只有不斷營造全社會(huì)尊法、學(xué)法、守法、用法的法治社會(huì)環(huán)境，才可能不斷推進(jìn)法治國家的建設(shè)。試想，如果我們整個(gè)社會(huì)都不尊奉法律，不信仰法律，大多數(shù)公民都不懂法、不信法、不守法，我國還怎么能夠建設(shè)成法治國家？其次，法治國家對公權(quán)力的制約既包括國家公權(quán)力之間的相互的監(jiān)督制約（用權(quán)力制約權(quán)力），也包括社會(huì)公眾對公權(quán)力的監(jiān)督制約（用權(quán)利制約權(quán)力），如個(gè)別政府部門工作人員抱怨有的群眾辦事帶著相關(guān)法律討說法，認(rèn)為“都是‘普法’找的麻煩”。最后，法治社會(huì)有效保障了廣大人民群眾的權(quán)益，保障了他們言論、行動(dòng)的自由，這就極大地增強(qiáng)了他們當(dāng)家做主人的意識(shí)，正是這種主人翁意識(shí)為推動(dòng)法治國家建設(shè)提供了不竭動(dòng)力。

（三）法治國家、法治政府和法治社會(huì)要一體建設(shè)

我們在同一時(shí)空中談?wù)摲ㄖ螄?、法治政府和法治社?huì)這三個(gè)概念時(shí)，他們之間的外延有著相當(dāng)程度的重合，他們的內(nèi)涵有一定差異但更多的是有著“法治”的共性要素，最重要的有以下五點(diǎn)：一是憲法和法律至上；二是公權(quán)力得到控制和制約；三是公民權(quán)利得到保障；四是政務(wù)公開、透明、規(guī)范；五是司法公正、權(quán)威。這五個(gè)要素相輔相成，缺一不可，否則就既談不上是一個(gè)法治國家、法治政府，也談不上是一個(gè)法治社會(huì)。當(dāng)然，我們在討論法治社會(huì)建設(shè)時(shí)往往更重視第三項(xiàng)要素：人權(quán)的保障，但是顯而易見，如果沒有其他要素的支持，人權(quán)保障無從談起。所以，在建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系中需要協(xié)調(diào)有序地推進(jìn)這五個(gè)要素的均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

二、建設(shè)法治社會(huì)要走符合我國國情的道路

縱觀世界各國法治發(fā)展的歷程，都有著和自然、歷史、文化、經(jīng)濟(jì)等相聯(lián)系的特點(diǎn)，有著受這些因素制約的“路徑依賴”效應(yīng)，所以中國法治社會(huì)的發(fā)展只能走符合國情的道路。同時(shí)我國發(fā)展的“后發(fā)性”特點(diǎn)，也客觀地要求積極主動(dòng)地加快法治社會(huì)建設(shè)的步伐。

（一）“路徑依賴?yán)碚摗焙头ㄖ紊鐣?huì)建設(shè)的中國道路

路徑依賴?yán)碚撟畛跏怯脕斫忉尲夹g(shù)發(fā)展受到最初選擇制約現(xiàn)象的，美國制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思把這一理論應(yīng)用于制度變遷，從而獲得了1993年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。諾思認(rèn)為，路徑依賴類似于物理學(xué)中的“慣性”，一旦進(jìn)入某一路徑，就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。法治社會(huì)的發(fā)展、演進(jìn)也可以運(yùn)用“路徑依賴?yán)碚摗眮斫忉尅?/p>

西方國家的法治最初是從西歐城邦發(fā)展起來的，是集市與貿(mào)易、手工業(yè)發(fā)展繁榮的產(chǎn)物。這些城邦的商業(yè)法是調(diào)整城市中流動(dòng)性高的陌生人之間關(guān)系的。顯而易見，陌生人之間不存在交易所要求的基本信任關(guān)系，需要法治這種制度化的規(guī)范來約束，保障交易的安全與效率。隨著城市的發(fā)展和自治，制定了許多商法和城市法，成為了現(xiàn)代法的重要起源，直接催生了近現(xiàn)代資本主義法治。

當(dāng)然，西方各國在法治發(fā)展上的路徑是各有不同的，形成的現(xiàn)代法治體制也是有著各自特點(diǎn)的。但總的來說，英、美、法等老牌西方發(fā)達(dá)資本主義國家的法治進(jìn)程的共性是有著明顯的自下而上、逐步累積、自然演進(jìn)的特點(diǎn)，即適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化發(fā)展需要，經(jīng)過一兩百年乃至兩三百年內(nèi)生演化，逐步實(shí)現(xiàn)法治化，政府對法治的推動(dòng)作用相對較小。而新加坡、韓國、日本等后發(fā)達(dá)國家，呈現(xiàn)出來的主要是政府自上而下在幾十年時(shí)間快速推動(dòng)法治化，政府對法治的推動(dòng)作用很大。

中國的國情和西方有著巨大的差別：從經(jīng)濟(jì)方面講，我國歷史上長期是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，是自給自足的自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)，沒有法治得以產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，改革開放以來在短短的三十多年時(shí)間里完成了工業(yè)化。從社會(huì)方面講，傳統(tǒng)的宗法社會(huì)是一個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì)、熟人社會(huì)，缺乏法治發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。從文化傳統(tǒng)上講，我國經(jīng)歷了幾千年封建社會(huì)，人治的觀念根深蒂固，缺少法治的傳統(tǒng)。特別是歷史上，我國是一個(gè)長期處于動(dòng)蕩之中的半封建、半殖民地的社會(huì)，缺少法治自然演進(jìn)所需要的相對穩(wěn)定的環(huán)境這一重要條件。

中國的國情，決定了中國法治社會(huì)發(fā)展的路徑，只能是走一條自上而下、各方合力的強(qiáng)力推動(dòng)型的法治發(fā)展路徑。我國實(shí)行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的一黨執(zhí)政、多黨參政的政治體制，這種強(qiáng)力推動(dòng)只能在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。

（二）“時(shí)空壓縮理論”和我國法治社會(huì)建設(shè)的緊迫性

我國的法治社會(huì)建設(shè)是在改革開放之后，伴隨著經(jīng)濟(jì)快速增長，經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，對外開放不斷擴(kuò)大的歷史背景下進(jìn)行的。在短短的三十幾年時(shí)間內(nèi)，完成了西方老牌發(fā)達(dá)國家數(shù)百年實(shí)踐才完成的工業(yè)化、城市化、市場化進(jìn)程；同時(shí)，交通、通訊基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，大大縮短了人們跨越空間的時(shí)間花費(fèi)，呈現(xiàn)出明顯的“時(shí)空壓縮”特征。

時(shí)空壓縮理論最初是上世紀(jì)三十年代在研究交通運(yùn)輸和通訊技術(shù)的進(jìn)步而引起人際交往在時(shí)間和空間方面的變化的理論。美國社會(huì)學(xué)家戴維·哈維在上世紀(jì)八十年代用時(shí)空壓縮理論系統(tǒng)研究了由“時(shí)空壓縮”引起的一系列社會(huì)、文化和政治效應(yīng)的后果，提出了著名的“地球村”概念，豐富了對全球化研究的表述。哈維明確指出發(fā)展中國家由于實(shí)行趕超戰(zhàn)略和具有后發(fā)優(yōu)勢的跨越式發(fā)展，會(huì)在比較短的時(shí)間里走過發(fā)達(dá)國家在很長歷史時(shí)期里走過的路程，相對于發(fā)達(dá)國家而言，似乎時(shí)間和空間都被壓縮了。

改革開放以來，我國實(shí)現(xiàn)了這種時(shí)空壓縮式的發(fā)展，一躍成為全球第一經(jīng)濟(jì)規(guī)模的大國，取得了巨大的成就；同時(shí)，也把西方老牌發(fā)達(dá)國家在數(shù)百年時(shí)間中不同階段產(chǎn)生、不斷消化解決的問題，如農(nóng)民失地、工人失業(yè)、社會(huì)失穩(wěn)、結(jié)構(gòu)失衡、生態(tài)失序、資源失控、觀念失范，以復(fù)合型、疊加式、壓縮態(tài)集中到了“當(dāng)下”這一時(shí)空中，使矛盾和問題十分尖銳和嚴(yán)峻。

上述諸多矛盾和問題的解決有賴于深化各方面的改革，建立健全各方面的制度，這就客觀要求我們必須全面深化體制改革，全面推進(jìn)依法治國，加快法治社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程。

（三）三十多年來我國法治建設(shè)的成功實(shí)踐

長期以來，特別是改革開放三十多年來，中國共產(chǎn)黨高度重視法治建設(shè)，強(qiáng)力推進(jìn)法治建設(shè)，把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式，把依法行政確定為各級(jí)政府的辦事準(zhǔn)則，社會(huì)主義法治建設(shè)取得了歷史性成就。

1.形成了中國特色社會(huì)主義法律體系。三十多年前，十年浩劫后的中國，法律園地一片荒蕪，只有寥寥幾部法律。改革開放以后，我國立法進(jìn)程不斷加快，制定了現(xiàn)行憲法，使得政治、民商、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、刑事各方面事務(wù)有法可依，三大訴訟程序以法為據(jù)；制定了行政法規(guī)737件，地方性法規(guī)8500多件，自治條例和單行條例800多件；法律體系已經(jīng)形成。

2.法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。嚴(yán)格職權(quán)法定，推進(jìn)政府權(quán)力清單制度；建立行政決策終身追責(zé)制度；落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制；推行政務(wù)公開，強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。

3.司法體制不斷完善。經(jīng)過三十多年建設(shè)，法院、檢察院組織建設(shè)基本完備；人員法律素養(yǎng)不斷提高；裝備、設(shè)施大大改善；辦理案件數(shù)量不斷增加，依法打擊了犯罪，解決了大量經(jīng)濟(jì)、行政、民事糾紛。

4.全社會(huì)法治觀念明顯增強(qiáng)。從1986年開始到現(xiàn)在我國已經(jīng)組織實(shí)施了六個(gè)五年普法規(guī)劃，每年都有數(shù)億人次以各種方式參與到普法活動(dòng)中來，極大地普及了法律知識(shí)，提高了全民法律素養(yǎng)，全社會(huì)的法治觀念明顯增強(qiáng)。我國的普法活動(dòng)是一場在世界法治發(fā)展史上罕見的大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)，是和平時(shí)期持續(xù)時(shí)間最長、規(guī)模最大的社會(huì)動(dòng)員。在黨和政府的自上而下強(qiáng)力推動(dòng)下，社會(huì)各方面齊心合力參與，億萬人民群眾積極參加，充分體現(xiàn)了我國法治發(fā)展的強(qiáng)力推動(dòng)型的特點(diǎn)。

在看到成績的同時(shí)，我們也要看到在法治建設(shè)中還存在一些亟待解決的問題，如立法質(zhì)量有待提高；依法行政不平衡、不規(guī)范；司法權(quán)威不高，體制仍需完善；全社會(huì)法律至上、依法辦事、依法維權(quán)的崇法、尊法、守法意識(shí)仍需要提高。四中全會(huì)《決定》及《分工方案》制定了全面推進(jìn)依法治國的總藍(lán)圖、路線圖、施工圖，標(biāo)志著我國法治建設(shè)進(jìn)入了“快車道”。

三、建設(shè)法治社會(huì)要著重抓好的幾方面工作

建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì)是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程，要涉及到立法、執(zhí)法、司法、普法、法律服務(wù)、法律監(jiān)督等方方面面。下面著重從狹義法治社會(huì)建設(shè)角度，談幾方面工作。

（一）推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)

法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)，使人們發(fā)自內(nèi)心地對憲法和法律信仰及尊崇，把法律規(guī)定內(nèi)化為行為準(zhǔn)則，積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)法律、運(yùn)用法律、完善法律，才能為全面推進(jìn)依法治國，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

我國有著兩千多年的封建專制歷史，人治思想根深蒂固，人治文化傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長，成為制約人們現(xiàn)代法治觀念形成的障礙。和法律制定、執(zhí)法、司法這些法治建設(shè)的有形要素相比，全民法治觀點(diǎn)的形成和鞏固是一個(gè)相對緩慢變化的無形要素，往往要經(jīng)過相當(dāng)長的歷史過程。在現(xiàn)實(shí)生活中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、違法不究等現(xiàn)象的存在客觀上造成了“違法成本低，守法成本高”的“老實(shí)人吃虧”的后果，不同程度地削弱了法律權(quán)威。多年來的法治宣傳教育成效明顯，但相對于全民法治觀念的養(yǎng)成來說還只是剛剛起步，一些地方在普法中存在重形式、輕實(shí)效的問題，影響了人們法治觀念的樹立。從“木桶理論”的觀點(diǎn)看，在形成法治社會(huì)的諸塊“板”中“法治觀念這塊板”是一塊生長比較緩慢的短板，需要大力加強(qiáng)，長期努力，久久為功，否則將拖整個(gè)法治建設(shè)的后腿。

堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民熱心學(xué)法、自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為全社會(huì)樹立法治意識(shí)的關(guān)鍵，完善國家工作人員學(xué)法用法制度，特別是要把學(xué)法實(shí)況、守法實(shí)情、用法實(shí)績納入干部考核體系?！稕Q定》提出“增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)”。尊法是難以直接測定和考核的，但在法律意識(shí)的樹立中是第一位的，只有內(nèi)心尊崇法律，敬畏法律，才能牢固樹立法治信仰，才能有學(xué)法、守法、用法的自覺。這一點(diǎn)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別重要。領(lǐng)導(dǎo)干部是黨的骨干力量，在全面推進(jìn)依法治國中，我們黨作為強(qiáng)力推動(dòng)型法治建設(shè)的主要力量領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，主要靠領(lǐng)導(dǎo)干部去組織、去推動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治信仰和依法辦事，直接關(guān)系法治建設(shè)的總體進(jìn)程和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，是法治建設(shè)中的“關(guān)鍵少數(shù)”。要把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院必修課。司法部將會(huì)同中組部、中宣部、人社部在年內(nèi)制定國家工作人員學(xué)法用法的指導(dǎo)性意見。

堅(jiān)持把青少年法治教育做為重點(diǎn)，把法治教育納入國民教育體系，在中小學(xué)設(shè)立法治知識(shí)課程，開展生動(dòng)活潑的法治實(shí)踐模擬活動(dòng)，形成青少年從小樹立法治意識(shí)的養(yǎng)成環(huán)境。教育部將會(huì)同司法部在年內(nèi)制定青少年法治教育大綱，制定在中小學(xué)設(shè)立法治知識(shí)課程的實(shí)施方案。2016年提出把法治教育納入國民教育體系的意見。

加強(qiáng)法治文化建設(shè)。法治文化是一個(gè)社會(huì)法律制度及其實(shí)踐所體現(xiàn)的價(jià)值追求和文化內(nèi)涵。歷史發(fā)展表明，蘊(yùn)含、體現(xiàn)和弘揚(yáng)法治精神、體現(xiàn)法治價(jià)值的法治文化是一個(gè)社會(huì)在法治發(fā)展的長期歷程中積淀而成的，對全社會(huì)法治意識(shí)的形成有著“潤物細(xì)無聲”的潛移默化作用，對全面推進(jìn)法治建設(shè)起著無可替代的支撐作用。要鼓勵(lì)和提倡廣大文化工作者在日常工作、創(chuàng)作中增加法治要素、遵循法治理念、弘揚(yáng)法治精神，力爭創(chuàng)造出一批流芳百世的法治文化精品，同時(shí)要廣泛開展廣大人民群眾喜聞樂見的群眾性文化活動(dòng)，把公民道德建設(shè)和法治文化建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來。

要充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)在普法中的作用。互聯(lián)網(wǎng)的快速普及，極大地提高了人們獲取信息的速度，降低了學(xué)習(xí)成本，特別是4G移動(dòng)網(wǎng)的普及使人們可以隨時(shí)隨地地獲得所需的知識(shí)。要下大力氣建設(shè)一批方便使用的法律法規(guī)案例數(shù)據(jù)庫、新型有效的專用檢索工具、公益性普法門戶網(wǎng)站等等。在青少年中開展高效檢索所需法治信息的普及教育，打造現(xiàn)代版的“授人以漁”普法方式。運(yùn)用微信、微博等社交工具傳播法治思想、知識(shí)，鼓勵(lì)、扶持在各種微信群中傳播、討論、弘揚(yáng)法治精神。

牢固樹立有權(quán)力就有責(zé)任、有權(quán)利就有義務(wù)觀念。加強(qiáng)公民誠信守法制度和數(shù)據(jù)采信、查詢、公開平臺(tái)建設(shè)。完善守法誠信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制，加大守法誠信收益、違法失信成本，形成“老實(shí)人常在、不老實(shí)難行”的社會(huì)法治環(huán)境，使尊法守法成為全體公民共同追求的自覺行動(dòng)。

健全普法宣傳教育機(jī)制，完善黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門發(fā)揮職能作用，社會(huì)團(tuán)體和人民群眾廣泛參與的全民普法體制。實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，建立法律職業(yè)工作者結(jié)合自身工作以案說法制度，加強(qiáng)普法講師團(tuán)、普法志愿者隊(duì)伍建設(shè)。

（二）推進(jìn)多層次、多領(lǐng)域依法治理

隨著普法教育的普及和深入，公民法律意識(shí)逐步提高，人民群眾要求運(yùn)用所學(xué)法律知識(shí)參與管理各項(xiàng)事務(wù)的要求逐步高漲。上個(gè)世紀(jì)80年代末，一些地方開展了基層單位的依法治理，90年代以來，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢，基層依法治理在全國各地普遍開展起來。與此同時(shí)，在中央國家機(jī)關(guān)各部門和各行業(yè)也相繼提出了以依法行政、依法管理為核心內(nèi)容的依法治理，開展了帶有行業(yè)特點(diǎn)的依法治理活動(dòng)。如稅務(wù)系統(tǒng)開展了依法治稅，財(cái)政系統(tǒng)開展了依法理財(cái)，電力系統(tǒng)開展了依法治電，交通部門開展了依法治路等等，形成了多層次、多領(lǐng)域的依法治理。

依法治理活動(dòng)的開展是普法活動(dòng)的自然延伸，是學(xué)法、用法的生動(dòng)實(shí)踐，同時(shí)也進(jìn)一步深化了普及法律知識(shí)活動(dòng)，提高了普法工作的針對性和實(shí)效性。在總結(jié)各地、各部門、各行業(yè)開展依法治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上1996年開始實(shí)施的第三個(gè)五年普法規(guī)劃就把“普治并舉”列入了五年普法規(guī)劃。此后的“四五”、“五五”、“六五”普法規(guī)劃逐步深入，依法治理活動(dòng)在全國蓬勃開展，有力地推動(dòng)了全社會(huì)法治水平的提高。

推進(jìn)多層次、多領(lǐng)域依法治理，是組織和動(dòng)員全社會(huì)參與法治社會(huì)建設(shè)的有效途徑。廣大人民群眾對事關(guān)自身利益、比較熟悉的事務(wù)，運(yùn)用所學(xué)法律知識(shí)開展依法治理，有利于增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性。我國實(shí)行的自上而下的黨政強(qiáng)力推動(dòng)型法治建設(shè)模式，有利之處是可以在較短的時(shí)間內(nèi)推進(jìn)法治建設(shè)以滿足快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變化，但也存在基礎(chǔ)不牢固，容易造成社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力不足的問題。開展多層次、多領(lǐng)域依法治理可以一定程度上克服這一問題，形成上下聯(lián)動(dòng)建設(shè)法治社會(huì)的良好局面。

要深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理。發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用。建立健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的制度化渠道。支持行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)類社會(huì)組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能。發(fā)揮社會(huì)組織對其成員的行為引導(dǎo)、規(guī)則約束、權(quán)益維護(hù)作用。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體規(guī)章等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用，逐步提高這些社會(huì)規(guī)范的法治化程度，逐步形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，真正形成在黨和政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，社會(huì)各方面積極參與，廣大人民群眾廣泛參加共同推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的生動(dòng)局面。司法部將會(huì)同中央政法委、全國普法辦在年內(nèi)制定深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理的意見，以促進(jìn)這項(xiàng)工作的開展。

（三）建設(shè)完備的法律服務(wù)體系

隨著科技、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的不斷發(fā)展，科技進(jìn)步的速度不斷加快，經(jīng)濟(jì)組織的形態(tài)日趨復(fù)雜，社會(huì)生活日益豐富，這些都導(dǎo)致了現(xiàn)代法律日益復(fù)雜、專門、精細(xì)。越是一個(gè)成熟的法治社會(huì)，這一發(fā)展變化的趨勢就越明顯。法律工作者越來越分工細(xì)化、專門化、知識(shí)化。如果說改革開放的初期通過普及法律常識(shí)，群眾可以自行處理一些法律關(guān)系簡單的事務(wù)、糾紛、案例，那么，現(xiàn)在就越來越需要依賴專業(yè)性很強(qiáng)的法律服務(wù)工作者來協(xié)助完成了。緣于這樣一種客觀情況的變化，法治宣傳要更多注意提高人們的法治意識(shí)和檢索、尋求專業(yè)法律服務(wù)的能力。

這里所說的法律服務(wù)人員主要是指律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者、法律援助機(jī)構(gòu)和司法鑒定機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)人員等。經(jīng)過三十多年的恢復(fù)、新建與發(fā)展，目前我國已初步形成了法律服務(wù)體系。法律服務(wù)門類逐步完善，法律服務(wù)領(lǐng)域日益拓展，法律服務(wù)隊(duì)伍不斷壯大，法律服務(wù)制度日趨健全。目前全國共有律師25萬余人，公證員1.2萬余人，基層法律服務(wù)工作者7.1萬余人，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員1.4萬余人。但隨著改革開放全面深化，經(jīng)濟(jì)、科技、金融不斷發(fā)展和公民法律意識(shí)與權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，人民群眾和法人團(tuán)體對法律服務(wù)的需求日益增長，對法律服務(wù)的要求越來越高。從建設(shè)法治社會(huì)的要求來看，我國的法律服務(wù)體系還存在法律服務(wù)能力總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、分布不均衡、質(zhì)量不夠好等問題。

要采取有力措施和優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)吸引大量取得法律職業(yè)任職資格的人員從事法律服務(wù)職業(yè)，要充分發(fā)揮特許執(zhí)業(yè)的作用吸引一批具有技術(shù)、金融、財(cái)務(wù)高級(jí)專業(yè)職務(wù)的人員進(jìn)入法律服務(wù)機(jī)構(gòu)從事專業(yè)服務(wù)，提高法律服務(wù)機(jī)構(gòu)提供大型綜合服務(wù)的能力。要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的作用，研發(fā)適用于互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)化法律服務(wù)和法律援助項(xiàng)目，提高法律服務(wù)的供給能力。

要按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對法律服務(wù)需求的要求，調(diào)整法律服務(wù)的結(jié)構(gòu)。著力提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)、融資并購、合作投資、海外經(jīng)營等緊缺門類法律服務(wù)的供給能力。進(jìn)一步保障教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房等民生類的法律服務(wù)。鼓勵(lì)法律服務(wù)人員參與信訪、調(diào)解、群體性案（事）件處置工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

要采取行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段努力增加廣大農(nóng)村基層、邊遠(yuǎn)偏僻地區(qū)的法律服務(wù)能力。要采取政府出資、社會(huì)捐獻(xiàn)、支援服務(wù)相結(jié)合的方式，努力構(gòu)建覆蓋基層的公共法律服務(wù)平臺(tái)，提供免費(fèi)或低收費(fèi)的法律服務(wù)。特別是要盡快實(shí)現(xiàn)法律援助全覆蓋。法律援助是政府主導(dǎo)的一項(xiàng)面對低收入和困難人群的公益性服務(wù)，是確保人人享有用司法手段救濟(jì)自身被損害權(quán)益的保障手段，體現(xiàn)了法律面前人人平等的法治精神。四中全會(huì)要求申訴案件都要實(shí)行律師代理，對其中相當(dāng)一部分低收入者要納入法律援助?？梢灶A(yù)見，隨著法治社會(huì)建設(shè)的深入，人民群眾對法律援助的要求會(huì)越來越高，各級(jí)政府要努力做好這項(xiàng)“法治民生工程”。要發(fā)揮現(xiàn)代通訊技術(shù)的作用，鼓勵(lì)有條件、有實(shí)力的大中型法律服務(wù)機(jī)構(gòu)為基層提供遠(yuǎn)程法律服務(wù)，努力克服基本法律服務(wù)分布不均衡的問題。

要進(jìn)一步發(fā)揮行政機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織、廣大消費(fèi)者對法律服務(wù)質(zhì)量的評判和監(jiān)督作用。建立法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)工作者服務(wù)誠信、辦案質(zhì)量采信、發(fā)布平臺(tái)。進(jìn)一步完善執(zhí)業(yè)紀(jì)律及獎(jiǎng)罰制度，多措并舉努力提高法律服務(wù)質(zhì)量。

（四）深入推進(jìn)區(qū)域法治創(chuàng)建活動(dòng)

區(qū)域法治創(chuàng)建活動(dòng)是指在縣級(jí)以上行政區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行綜合性依法治理活動(dòng)。目前主要有依法治縣（市、區(qū)）及法治城市、法治?。▍^(qū)、市）三個(gè)層次的創(chuàng)建活動(dòng)。區(qū)域法治創(chuàng)建活動(dòng)既是“多層次、多領(lǐng)域依法治理”的發(fā)展提高，也是推動(dòng)一個(gè)區(qū)域整體法治化水平提高的創(chuàng)新。

從法治社會(huì)建設(shè)的角度來看，中華人民共和國境內(nèi)是一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)。法治社會(huì)的建成只能是在全國范圍內(nèi)都滿足法治社會(huì)的五個(gè)基本要素。但是從法治社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程來看，不可能在中國這樣一個(gè)有著13億多人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的大國，全國各個(gè)區(qū)域“齊步走”一朝建成法治社會(huì)。只可能是按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平和文化歷史的特點(diǎn)，通過開展區(qū)域法治創(chuàng)建活動(dòng)，逐步的、有先有后的建成全國性法治社會(huì)。

在三個(gè)層面的區(qū)域法治社會(huì)創(chuàng)建活動(dòng)中，法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)具有基礎(chǔ)性作用；法治城市創(chuàng)建活動(dòng)的復(fù)雜性高、難度大，是法治社會(huì)創(chuàng)建中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；法治?。▍^(qū)、市）創(chuàng)建活動(dòng)是更高層次、更大范圍的法治創(chuàng)建，難度更高，復(fù)雜性更大。

在2006年開展實(shí)施的第六個(gè)五年普法規(guī)劃中明確提出了開展法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)的要求，同年4月全國普法辦下發(fā)了《關(guān)于開展法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)的意見》，已經(jīng)開展了兩批全國法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)先進(jìn)單位評比表彰，目前正在組織第三批評選表彰，有力促進(jìn)了全國各地的創(chuàng)建活動(dòng)。

開展區(qū)域法治創(chuàng)建，要著重抓好以下十個(gè)方面的工作：一是推進(jìn)地方黨委提高依法統(tǒng)攬全局的能力；二是加強(qiáng)地方立法和規(guī)章制度建設(shè)；三是推進(jìn)依法行政；四是支持公正司法；五是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)；六是加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)；七是加強(qiáng)法治宣傳教育；八是拓展和規(guī)范法律服務(wù)；九是維護(hù)社會(huì)安定和諧；十是建立健全法治監(jiān)督體系。

四中全會(huì)要求全面推進(jìn)法治建設(shè)，各級(jí)地方黨委政府可以把區(qū)域法治創(chuàng)建工作作為抓手，從全面規(guī)劃、黨政共抓、各方參與、科學(xué)評價(jià)、強(qiáng)化保障等方面推動(dòng)區(qū)域法治社會(huì)的建設(shè)，為全面建成法治社會(huì)貢獻(xiàn)力量。

從促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度看，地方黨委政府抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路需要有根本性轉(zhuǎn)變。2014年國務(wù)院為落實(shí)三中全會(huì)讓“市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的重大決策，出臺(tái)了一系列文件，其中國發(fā)［2014］43號(hào)文《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、國發(fā)［2014］45號(hào)文《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》、國發(fā)［2014］62號(hào)文《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》這三個(gè)文對地方政府在招商引資、募集資金時(shí)稅收、土地出讓等方面的競爭性優(yōu)惠政策進(jìn)行了清理和大幅度限制。今后，地方上吸引投資要更多地依賴簡化行政審批，提高辦事效率，規(guī)范行政執(zhí)法，清除吃拿卡要，支持公正司法，保護(hù)產(chǎn)權(quán)契約，維護(hù)社會(huì)治安，保障人財(cái)安全。而這些正是成熟的法治社會(huì)所應(yīng)當(dāng)具備的重要特征，也是區(qū)域法治創(chuàng)建活動(dòng)所要追求的目標(biāo)。

從推動(dòng)區(qū)域法治創(chuàng)建的舉措看，如何科學(xué)評價(jià)區(qū)域法治創(chuàng)建的效果是一個(gè)需要解決的重要問題?？茖W(xué)的評價(jià)體系可以有效地指導(dǎo)各地開展創(chuàng)建工作，科學(xué)評價(jià)的結(jié)果可以給投資、創(chuàng)業(yè)者提供重要參考，也可以為建立規(guī)范競爭標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)，持續(xù)促進(jìn)創(chuàng)建工作的開展。目前國際上比較有名的有世界正義工程發(fā)布的國別法治指數(shù)和世界銀行法治評估，一些學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體也對紐約、香港等城市的法治狀況進(jìn)行綜合數(shù)值評價(jià)。國內(nèi)許多地方制定了法治建設(shè)綜合評價(jià)指標(biāo)體系，比較有影響力的是浙江余杭區(qū)司法局邀請國內(nèi)許多專家提出的法治指數(shù)。浙江商會(huì)每年發(fā)布的最佳投資城市榜單是通過匯總分布在全國各地的浙商對政府行政審批效率、融資及稅收優(yōu)惠政策、政府親商政策等7大指數(shù)的評價(jià)得出來的，其中許多涉及法治建設(shè)，今后會(huì)更多反映法治狀況。中辦發(fā)［2015］20號(hào)文《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》中明確要求司法部和中央政法委牽頭：“探索建立科學(xué)完備的法治創(chuàng)建指標(biāo)體系，對社會(huì)主義法治化程度進(jìn)行量化評估，指導(dǎo)和推動(dòng)法治創(chuàng)建活動(dòng)深入發(fā)展”。這是一項(xiàng)難度大、要求高的工作，希望有條件的省市在這方面先行先試，創(chuàng)造法治建設(shè)新經(jīng)驗(yàn)，為全國制定科學(xué)完備的法治指標(biāo)體系提供有益經(jīng)驗(yàn)。

（責(zé)任編輯 張文靜）