卓澤淵（中共中央黨校教授）

全面推進(jìn)依法治國(guó)，是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的迫切要求，它與全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨，構(gòu)成我們黨的重大戰(zhàn)略布局。全面推進(jìn)依法治國(guó)對(duì)所有領(lǐng)導(dǎo)干部提出了提高法治能力的新要求。法治能力是什么？全面推進(jìn)依法治國(guó)為什么會(huì)提出提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的要求？應(yīng)當(dāng)如何提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力？這些問題都值得我們認(rèn)真地加以研究、科學(xué)地予以回答。

一、法治能力是具有法治思維與運(yùn)用法治方式的能力

什么是法治能力，什么是法治思維、法治方式，它們相互又是什么關(guān)系，都必須首先從理論上加以理清，進(jìn)而為提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力提供理論支撐。

（一）法治能力

領(lǐng)導(dǎo)干部的能力是多方面的，法治能力只是領(lǐng)導(dǎo)能力之一種或者一部分。什么是法治能力呢？學(xué)術(shù)界目前尚無統(tǒng)一的定義。根據(jù)基本的學(xué)理邏輯和學(xué)術(shù)界的研究現(xiàn)狀，一般可以認(rèn)為，法治能力是指特定主體具有法治思維，運(yùn)用法治方式，認(rèn)識(shí)、處理和決策相關(guān)問題的能力。法治能力首先是一種認(rèn)識(shí)能力，然后是一種處理能力和決策能力。認(rèn)識(shí)是處理和決策的前提，沒有很好的認(rèn)識(shí)，就不可能有很好的處理和決策。處理和決策則是認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)的實(shí)踐，也是認(rèn)識(shí)的意義體現(xiàn)。再良好的認(rèn)識(shí)，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部來說，如果不能體現(xiàn)在處理問題和決策事務(wù)之中，就無法產(chǎn)生應(yīng)有的社會(huì)效用。所有的領(lǐng)導(dǎo)干部所擔(dān)負(fù)的工作，無不包括對(duì)有關(guān)問題的認(rèn)識(shí)、處理和決策。在認(rèn)識(shí)、處理、決策的過程中，是否遵從法治思維的思維模式，能否運(yùn)用法治方式，就決定了有關(guān)問題能否得到法治化解決，是否符合法治化要求。

就法治思維與法治方式來說，在領(lǐng)導(dǎo)干部們對(duì)與法相關(guān)事務(wù)的認(rèn)識(shí)、處理和決策中，都必須以法治思維的先決存在作為基礎(chǔ)，也必須正確地選擇與運(yùn)用法治方式。如果說法治能力是領(lǐng)導(dǎo)能力的構(gòu)成部分，是法治思維與法治方式運(yùn)用能力的總和，那么，具有法治思維就應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)干部的意識(shí)基礎(chǔ)和基本素養(yǎng)，選擇法治方式就應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)有知識(shí)和重要工作。

（二）法治思維

人類思維有諸多的模式，極為復(fù)雜。一般地說，有線性思維與非線性思維，發(fā)散思維與收斂思維，點(diǎn)思維、面思維與體思維，縱向思維、橫向思維與側(cè)向思維，正向思維與逆向思維，靜態(tài)思維與動(dòng)態(tài)思維，邏輯思維與辯證思維，慣性思維與創(chuàng)意思維，分解思維、整體思維與組合思維，整體模糊思維與精確分析思維，感性思維與理性思維等等。此外還有批判思維、求證思維、遞進(jìn)思維、想像思維、推理思維、對(duì)比思維、動(dòng)作思維、形象思維、藝術(shù)思維、語言思維、直觀思維、定性思維、定量思維、歸納思維、演繹思維、科學(xué)思維和價(jià)值思維等。所有這些幾乎都是從思維形式上講的，如果從思維的內(nèi)容來看，就會(huì)有政治思維、經(jīng)濟(jì)思維、文化思維、法治思維，或者等級(jí)思維、特權(quán)思維、人治思維、法治思維等。至于其他思維模式，我們還是留給其他學(xué)科來闡釋。從法學(xué)意義上，則必須回答什么是法治思維。那么什么是法治思維

本文為2014年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“法治中國(guó)建設(shè)若干創(chuàng)新理論與實(shí)踐問題研究”14AZD136 的階段性成果。呢？法學(xué)界并無既定的認(rèn)識(shí)。根據(jù)法學(xué)的一般學(xué)理，可以認(rèn)為，法治思維是指一定主體以法治理念為基礎(chǔ)，運(yùn)用法律規(guī)范、原則、精神對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行分析、判斷、綜合、推理以致形成結(jié)論，作出決定的思維模式。法治思維與政治思維、經(jīng)濟(jì)思維、文化思維、哲學(xué)思維等相并列，它并不取代這些思維，但是我們必須有法治思維。沒有法治思維，就無法全面推進(jìn)依法治國(guó)，就無法做好依法治國(guó)中的領(lǐng)導(dǎo)工作。

法治思維的內(nèi)容十分豐富。它包括著法律至上思維、依法行權(quán)思維、權(quán)利義務(wù)思維、公平合理思維、法律責(zé)任思維、權(quán)力制約思維，等等。這些思維，對(duì)于我們處理涉法事務(wù)，開展領(lǐng)導(dǎo)工作是極為重要的。作為領(lǐng)導(dǎo)干部必須堅(jiān)持法律至上，嚴(yán)格依法行權(quán)，明確權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)公平合理，了解法律責(zé)任，接受法律監(jiān)督。這些都是領(lǐng)導(dǎo)干部開展領(lǐng)導(dǎo)工作所必須，它們都依賴領(lǐng)導(dǎo)干部所應(yīng)當(dāng)具有的法治思維。

(三)法治方式

如同法治思維，法學(xué)界尚無統(tǒng)一定義一樣，法治方式也沒有確定而統(tǒng)一的定義。尊崇一般的學(xué)術(shù)邏輯，我們可以作出這樣一個(gè)基本的定義。即法治方式是指一定主體依法對(duì)待和處理相關(guān)問題的方法與形式。法治方式的表現(xiàn)是多方面的。在治國(guó)理政上，就法治方式來說，一個(gè)國(guó)家就是要依法治國(guó)，一個(gè)執(zhí)政黨就是要依法執(zhí)政，一個(gè)立法機(jī)關(guān)就是要科學(xué)立法、民主立法，各級(jí)政府就是要依法行政，各個(gè)司法機(jī)關(guān)就是要依法獨(dú)立行使司法權(quán)。在社會(huì)一般矛盾糾紛的解決上，公民、法人乃至國(guó)家機(jī)關(guān)，所應(yīng)采取的法治方式，就是協(xié)商方式、調(diào)解方式、仲裁方式、訴訟方式等。

在具體的情況下，可以采用的法治方式有時(shí)是唯一的，有時(shí)是多項(xiàng)的，有時(shí)甚至是多種兼用的。如何選擇、如何運(yùn)用法治方式是領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力高低的重要表現(xiàn)。法治化的領(lǐng)導(dǎo)干部就是要能恰當(dāng)?shù)剡x擇和運(yùn)用法治方式來處理日常政務(wù)，來治國(guó)理政，來深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。

法治方式多種多樣，但是所有的法治方式都是與非法治方式相對(duì)應(yīng)的，與人治方式、運(yùn)動(dòng)方式等根本對(duì)立的。法治方式與非法治方式?jīng)芪挤置?。不恰?dāng)?shù)剡x擇了非法治方式尤其是人治的方式，就可能導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)后果，有時(shí)甚至是災(zāi)難性的惡果。在法治的國(guó)家和社會(huì)里，必須反對(duì)人治方式等非法治方式。因?yàn)椋霸谏鐣?huì)主義條件下，法治與人治之間存在著根本的對(duì)立，是不能相互‘結(jié)合’的。①李步云：《論法治》，社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第116 頁(yè)?！敝挥胁粩噙\(yùn)用法治方式來處理政務(wù)、治國(guó)理政，領(lǐng)導(dǎo)干部才會(huì)少犯錯(cuò)誤和不犯錯(cuò)誤，更不會(huì)違法犯罪。

選取2018年1月～2018年7月我軍隊(duì)醫(yī)院老干部科收治的老年糖尿病的患者80例作為研究對(duì)象，均符合糖尿病的診斷標(biāo)準(zhǔn)，將其隨機(jī)分為觀察組和參照組，各40例。其中，參照組男22例，女18例，平均年齡（53.21±2.17）歲，平均病程（7.1±2.2）年；觀察組男23例，女17例，平均年齡（52.39±2.21）歲，平均病程（7.3±2.2）年。兩組患者的一般資料比較，差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＞0.05）。

選擇和運(yùn)用法治方式的主體是廣泛的，但首要的就是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部。如果說各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)也是由領(lǐng)導(dǎo)干部構(gòu)成的話，領(lǐng)導(dǎo)干部能否很好地運(yùn)用法治方式就成為了基礎(chǔ)和關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)干部作為關(guān)鍵少數(shù)，必須采用法治方式來處理政務(wù)、治國(guó)理政。在此問題上毫無疑問，它是領(lǐng)導(dǎo)干部的法定職責(zé)。

二、全面推進(jìn)依法治國(guó)要求提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力

（一）全面推進(jìn)依法治國(guó)是領(lǐng)導(dǎo)干部的重要責(zé)任

我國(guó)法治建設(shè)已有百年之久。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義法治建設(shè)已經(jīng)是半個(gè)多世紀(jì)。六十多年來，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民對(duì)依法治國(guó)進(jìn)行了艱苦的探索。尤其是最近這改革開放的三十多年來，我們黨在依法治國(guó)上取得了前所未有的巨大成就。1997年黨的十五大提出了依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)。到現(xiàn)在，我們黨所領(lǐng)導(dǎo)的依法治國(guó)事業(yè)取得了一系列重大的成就，主要體現(xiàn)在以下的六個(gè)方面。第一，依法治國(guó)被確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。這是首要的重大成就，它為中國(guó)依法治國(guó)事業(yè)的發(fā)展確定了最宏觀的方針和最根本的原則。第二，將依法執(zhí)政確定為黨治國(guó)理政的基本方式。這就為中國(guó)共產(chǎn)黨如何執(zhí)政找到了科學(xué)的方式，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念與執(zhí)政方式的巨大變革。第三，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。到2011年3月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)就宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。成千上萬的法律法規(guī)為中國(guó)的依法治國(guó)事業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。第四，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。從十一屆三中全會(huì)以來，尤其是在黨的十五大之后，依法行政被空前重視，建設(shè)法治政府成為我國(guó)政府建設(shè)的重要目標(biāo)。經(jīng)過二十多年的努力，我國(guó)的法治政府建設(shè)取得了明顯的成效。第五，司法體制不斷完善。通過改革開放以來法制建設(shè)的恢復(fù)和發(fā)展，尤其是依法治國(guó)的不斷推進(jìn)，司法體制改革也取得了重大成就，改革中的司法為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了最現(xiàn)實(shí)的法治保障。第六，全社會(huì)法治觀念明顯增強(qiáng)。這是我國(guó)依法治國(guó)事業(yè)在社會(huì)法治化建設(shè)上取得的重要成效。廣大人民群眾對(duì)于法治的認(rèn)識(shí)水平得到了空前提升，法治觀念日益增強(qiáng)，為整個(gè)社會(huì)主義法治建設(shè)提供了最為廣泛、最為深厚的群眾基礎(chǔ)、思想基礎(chǔ)。

但是我國(guó)的法治建設(shè)還存在一系列重大的問題。在立法上，表現(xiàn)為有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出。如何科學(xué)立法、民主立法就成為我們立法工作上最為急迫的任務(wù)。我們要加快民法典等重要法律的立法進(jìn)程，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系成為依法治國(guó)的首要任務(wù)。在執(zhí)法包括司法上，主要表現(xiàn)為，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對(duì)執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強(qiáng)烈。執(zhí)法包括司法上的這些問題，嚴(yán)重地制約和影響著我國(guó)依法治國(guó)的進(jìn)程。在守法上，現(xiàn)實(shí)地存在著一部分社會(huì)成員尊法學(xué)法守法用法、依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，一些國(guó)家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。法治社會(huì)建設(shè)還是依法治國(guó)的薄弱環(huán)節(jié)。我們應(yīng)當(dāng)理性地看待這些問題和瑕疵。誠(chéng)如柏拉圖所說，“批評(píng)我們的法律時(shí)請(qǐng)不要猶豫；被指出有瑕疵并沒有什么不光彩。的確，如果一個(gè)人汲取了正確的批評(píng)，而不是被它困擾，那他通常會(huì)得到補(bǔ)救。②柏拉圖：《法律篇》，張智仁、何勤華譯，上海人民出版社2001年版，第15 頁(yè)?！绷⒎?、執(zhí)法、守法上的這些問題都要求我們必須全面推進(jìn)依法治國(guó)以推進(jìn)整個(gè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的順利發(fā)展。

根據(jù)我國(guó)法治發(fā)展的歷史進(jìn)程和我國(guó)法治建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)問題，我們黨及時(shí)作出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的偉大決策。黨的十八報(bào)告明確提出，“要全面推進(jìn)依法治國(guó)。推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。推進(jìn)依法行政，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。進(jìn)一步深化司法體制改革，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。深入開展法制宣傳教育，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。”這段精煉的概括性論述，對(duì)我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)在立法、執(zhí)法、司法、守法方面的重要任務(wù)予以了宏觀設(shè)計(jì)。我們黨的十八屆四中全會(huì)又作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)事業(yè)作出了具體而全面部署。全面推進(jìn)依法治國(guó)是我們黨的歷史使命，是全國(guó)人民為之努力的奮斗目標(biāo)。完成這一歷史任務(wù)，實(shí)現(xiàn)這一奮斗目標(biāo)是所有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須肩負(fù)的重要責(zé)任。

（二）全面推進(jìn)依法治國(guó)要求提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力

全面推進(jìn)依法治國(guó)是全黨全國(guó)人民的重要任務(wù)，更是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)的時(shí)代責(zé)任。我們必須提高自己的法治能力來適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要。黨中央在十八屆四中全會(huì)的《決定》中著重從組織建設(shè)的角度對(duì)法治能力加以從未有過的強(qiáng)調(diào)。它從班子建設(shè)的角度指出，要“抓住立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，把善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來?！蓖瑫r(shí)還從干部考核與考察的兩個(gè)角度強(qiáng)化了法治能力的重要意義?！包h員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，高級(jí)干部尤其要以身作則、以上率下。把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部?！?/p>

黨的十八大后，習(xí)近平總書記對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力作出了一系列嶄新的論述。2012年12月4日，習(xí)近平總書記在現(xiàn)行《憲法》公布施行30 周年紀(jì)念大會(huì)的講話中指出，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。其表述非常接近于十八大報(bào)告，但是一個(gè)重大的不同是他特別強(qiáng)調(diào)了法治能力的主體是“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部”。在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記再次要求“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力”。這一講話將法治能力的主體，從各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)展到了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。2015年2月，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班開班式上講話，再次對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力提出新的要求：“領(lǐng)導(dǎo)干部要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，帶頭營(yíng)造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。謀劃工作要運(yùn)用法治思維，處理問題要運(yùn)用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法。領(lǐng)導(dǎo)干部要把對(duì)法治的尊崇、對(duì)法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情?！绷?xí)近平總書記的以上論述充分表明了黨中央對(duì)提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的高度重視。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力水平制約著整個(gè)依法治國(guó)事業(yè)的歷史進(jìn)程

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的主體力量中，人民是最深刻最偉大的力量。沒有廣大人民群眾的積極參與和熱情推動(dòng)，依法治國(guó)事業(yè)不可能達(dá)成預(yù)期的目標(biāo)。但不可忽略的是，廣大人民群眾的發(fā)動(dòng)、組織都離不開領(lǐng)導(dǎo)干部的努力，領(lǐng)導(dǎo)干部是帶領(lǐng)人民推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵少數(shù)。

首先，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力決定著他們對(duì)待自身法律事務(wù)即遵守法律的水平。守法是每個(gè)公民的法定義務(wù)，更是領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭守法。他們自身的法治能力直接決定著他們守法的水平。沒有良好法治能力的領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)法律沒有很好的理解，沒有應(yīng)有的法治思維，也不可能很好地選擇法治方式，必然無法很好地遵守法律。要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的守法水平必須提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力。

其次，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力制約著他們適用法律的水平。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力決定著他們能否依法辦事，直接制約著他們的用法情形。我們的領(lǐng)導(dǎo)干部不僅自己要守法，還要在工作中用法。他們要用法來認(rèn)識(shí)、處理和決策相關(guān)的法律問題。深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定無一不需要他們運(yùn)用法律。他們能否很好地用法與他們的法治能力密切相關(guān)。

再次，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力影響著社會(huì)公眾的法治意識(shí)。每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都是一定群眾的領(lǐng)導(dǎo)，都處于一定的層級(jí)之中。他的周邊與屬下直接感受著其法治能力。低下的法治能力必然會(huì)使下屬受其影響，有的甚至誤導(dǎo)群眾，給群眾作出不良的行為示范。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力，對(duì)于社會(huì)公眾具有以身垂范的重要意義。

三、在依法治國(guó)進(jìn)程中如何提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力

（一）健全法治制度，完善決策機(jī)制

制度和機(jī)制總是決定性的，屬于政治生態(tài)中的硬件部分，對(duì)每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都具有極為重要的影響。健全法治制度與完善決策機(jī)制，是必須首先予以關(guān)注的重大措施。我們要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，進(jìn)而確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。要建立起行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論，不得作出決定。為此，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)就必須積極推行政府法律顧問制度，并使法律顧問制度真正發(fā)揮作用，產(chǎn)生實(shí)效。

責(zé)任是制度的保證，法律責(zé)任是必不可少的重要保障。我們要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。對(duì)于那些決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，要嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。 其中負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員，應(yīng)該指的是負(fù)有責(zé)任的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部。我們黨對(duì)決策責(zé)任的這一認(rèn)識(shí)變化，以及由此推進(jìn)的制度機(jī)制變革，必將有力地推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的提高。

（二）帶頭學(xué)習(xí)法律，樹立法治意識(shí)

領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)法律，切實(shí)樹立法治意識(shí)。2015年2月2日，習(xí)近平同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)研討班開班式上的講話特別強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法問題。他要求領(lǐng)導(dǎo)干部要做學(xué)法的模范。法律知識(shí)是比較系統(tǒng)而專門的知識(shí)，不經(jīng)過認(rèn)真學(xué)習(xí)是不可能獲得的。簡(jiǎn)單的直覺產(chǎn)生不了法治意識(shí)，更不可能具有科學(xué)性質(zhì)的法治理念。學(xué)習(xí)法律知識(shí)是具有法治意識(shí)的必要前提，應(yīng)該成為領(lǐng)導(dǎo)干部們的一種自覺要求。

領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法的直接目的就在于樹立法治意識(shí)，根本在于適應(yīng)法治要求與推動(dòng)法治發(fā)展。學(xué)習(xí)法律是前提，樹立法治意識(shí)是目標(biāo)。只有具有了法治意識(shí)，法治思維、法治方式才可能受到重視，才可能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。只有在法治意識(shí)之下，領(lǐng)導(dǎo)干部才可能做到帶頭遵守法律，帶頭依法辦事；絕不違法行使權(quán)力，更不以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。要做到這些，都必須依賴領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)。

(三)遵守黨內(nèi)規(guī)章，促進(jìn)帶頭守法

黨內(nèi)規(guī)章與國(guó)家法律是并行的。二者之間相比較，完全可以說，相得益彰。中國(guó)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，與西方政治家的極大不同是，他們既是國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人，也大都是黨的組織的領(lǐng)導(dǎo)人。因此，他們就既要遵守國(guó)法，還必須遵守黨規(guī)，并要將黨規(guī)與國(guó)法自覺地結(jié)合起來，一并遵從。從制度設(shè)計(jì)與要求上講，我們一定要把黨內(nèi)規(guī)章與國(guó)家法律結(jié)合起來，使二者既分別，而又共同地作用于依法治國(guó)的偉大事業(yè)。

黨紀(jì)與國(guó)法具有不同的屬性，一般說來，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律，高于國(guó)家法律。黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部既要模范遵守國(guó)家法律，還要按照黨規(guī)用更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。黨規(guī)要求更高，國(guó)法處罰更重，要使二者協(xié)調(diào)起來、共同作用。充分利用黨章比國(guó)法要求更嚴(yán)的性質(zhì)，從嚴(yán)治黨，以嚴(yán)肅黨紀(jì)促尊重法治。還要充分利用國(guó)法比黨章處罰更重的性質(zhì)，確保法律的權(quán)威、法治的權(quán)威，真正實(shí)現(xiàn)憲法法律至上。

（四）強(qiáng)化組織監(jiān)督，防止違法用權(quán)

監(jiān)督在法治狀態(tài)下總是與權(quán)力相伴隨行。監(jiān)督是多樣的，作為領(lǐng)導(dǎo)干部來說，在各種監(jiān)督之中，最首要的還是組織的監(jiān)督。因?yàn)椋覀兛偸窃谝欢ǖ慕M織機(jī)構(gòu)中工作的。要保證各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部守法而不違法，最基本的保證，就是來自各級(jí)組織的內(nèi)部監(jiān)督。一旦問題要交由組織外部來解決，甚至要?jiǎng)佑盟痉C(jī)關(guān)，問題就相當(dāng)嚴(yán)重了。未雨綢繆，防患未然，就必須首先注重組織監(jiān)督，發(fā)揮組織內(nèi)部監(jiān)督力量和機(jī)制的作用。

監(jiān)督的根本目的當(dāng)然是實(shí)現(xiàn)人民民主，但其最直接的目的則是防止違法用權(quán)。對(duì)于各種違法用權(quán)行為，要盡可能消除在萌芽狀態(tài)，使其難以發(fā)生。一旦發(fā)生也要通過組織監(jiān)督盡快將其糾正，避免導(dǎo)致嚴(yán)重后果或者重大損失。違法用權(quán)被有效制止了，權(quán)力被依法行使了，權(quán)力就真正被關(guān)進(jìn)了制度的籠子。我們黨一再努力建構(gòu)的權(quán)力籠子，最首要的就是法律的籠子，就是要把權(quán)力放置在法律之下，而不是法律之上，更不是法律之外行使。

（五）考核法治成效，考察法治能力

如何考核評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部總是一個(gè)極為困難的問題。對(duì)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子、各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，有諸多指標(biāo)，必須把法治建設(shè)成效作為政績(jī)考核的內(nèi)容之一。要把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。

在提拔使用干部的問題上，要把法治能力作為重要的內(nèi)容。對(duì)于具有法治能力或者法治能力強(qiáng)的干部要優(yōu)先使用。誠(chéng)如我們黨在十八屆四中全會(huì)所要求的那樣，要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容。在相同條件下，要優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。這是確保領(lǐng)導(dǎo)干部具有必要法治能力的組織措施，對(duì)于提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力具有極為重要的推動(dòng)作用。