上海市司法局課題組

法治水平是否可以量化？法治建設(shè)的成果能否看得見、摸得著？香港、余杭、成都等地“法治指數(shù)”或相關(guān)測評體系的出臺，或許對這一日益引起關(guān)注的問題作出了一定的呼應(yīng)和回答。隨著黨的十八屆三中全會報告中將建立科學的法治建設(shè)指標體系和考核標準作為推進法治中國建設(shè)的一項重要任務(wù)，各地對探索建立符合實際需求的法治建設(shè)評估指標體系熱情高漲。由于“法治評估”和“法治指標”本身為舶來概念，尚無堅實的本地理論和實踐根基，對于躍躍欲試的實務(wù)部門而言，法治建設(shè)評估指標體系的內(nèi)涵外延究竟為何，如何科學構(gòu)建，體現(xiàn)什么功能價值，怎樣發(fā)揮最大效用，都是亟待明確的問題。

上海作為較早嘗試開展法治評估并持續(xù)探索法治指標完善的地區(qū)之一，積累了較為豐富的經(jīng)驗。本文以此為基礎(chǔ)，探索解決構(gòu)建上海法治建設(shè)指標體系的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性問題，以提高地方法治實踐水平和法治化程度，促進城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、法治建設(shè)評估指標體系概念辨析

綜觀目前國內(nèi)已開展法治評估的地區(qū)頒布的相關(guān)文件，采取的評估推進模式和工作方法主要有兩種。一種是以地方黨委或政府等法治建設(shè)主導部門為主體，根據(jù)本地區(qū)法治發(fā)展水平和要求，將下屬部門或成員單位與法治建設(shè)相關(guān)的職能整合，再分解細化，建立一套有客觀數(shù)據(jù)支撐、可量化打分的考核評估體系。其中，既包括一級黨委、政府層面跨條線、區(qū)域的綜合性評估體系，如上海市依法治市辦推行的法治城區(qū)創(chuàng)建工作評估指標體系和依法行政示范單位創(chuàng)建工作指標等；還包括立法、行政、司法機關(guān)及群眾團體針對本部門或條線法治建設(shè)狀況進行的專門評估考核，如上海市質(zhì)監(jiān)局頒布的上海法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)評價指標體系。法治評估模式的第二種是由高等院校、科研機構(gòu)或其他社會組織根據(jù)政府的委托或自主開展的，對某地區(qū)、政府或部門法治建設(shè)現(xiàn)狀進行的評價和估量，其目的是反映一個地區(qū)、部門法治發(fā)展全貌或某一方面的現(xiàn)狀。該種評估模式強調(diào)評估主體的社會性，國內(nèi)最早開展法治評估探索的地區(qū)之一浙江余杭“法治指數(shù)”采取的即為此模式。還有一些地區(qū)，如江蘇無錫等，采取的是兩種模式相結(jié)合的方法，即糅合體制內(nèi)的考核與社會化的評估，由黨委定指標、專家當裁判、群眾說了算。

上述兩種法治評估模式，看似主體、對象、內(nèi)容、形式等各不相同，實際上是從內(nèi)外兩個維度對本地區(qū)法治發(fā)展水平和法治實踐狀況進行評價，其根本目的都是為了促進地區(qū)、部門的法治發(fā)展，提升法治水平，也都具有指導、預測和評價的基本功能。本文所研究的法治建設(shè)評估指標體系，是上述兩種評估模式有機結(jié)合、相互作用的綜合性現(xiàn)代化法治建設(shè)評估指標體系。為了避免法治建設(shè)評估指標體系淪為取代唯GDP 發(fā)展模式的新政績工程，指標體系的構(gòu)建應(yīng)體現(xiàn)出完整性和系統(tǒng)性，除了靜態(tài)的指標項目及評分標準之外，還應(yīng)包含其考核、評估、運用、轉(zhuǎn)化整體過程的實施規(guī)則和方法等。

二、法治建設(shè)評估指標體系的功能

黨的十八屆三中全會報告中將建立科學的法治建設(shè)指標體系和考核標準作為推進法治中國建設(shè)的一項重要任務(wù)。課題組認為，一套科學的法治建設(shè)指標體系，應(yīng)具備以下基本功能：

第一，描述功能。指標體系首先要對研究的法律現(xiàn)象進行客觀描述，如實反映情況，主要說明“是什么”的問題，這是判明法律現(xiàn)象性質(zhì)和特征的關(guān)鍵所在，也是法治建設(shè)指標體系諸功能的基礎(chǔ)。

第二，評價功能。法治建設(shè)指標體系可以作為一種尺度，用它對所研究的法治狀況進行測量分析，比較研究。通過分析和比較，可以針對不同地區(qū)的法治運行和發(fā)展進程作出適當判斷和評價。

第三，監(jiān)測功能。法治建設(shè)指標所得出的一系列數(shù)字，可以作為監(jiān)測法治運行整體情況的晴雨表，以便針對出現(xiàn)的問題，及時修改既有的規(guī)定或制定對策，為逐步解決這些問題創(chuàng)造條件。在對法治運行狀況監(jiān)測時，通過對法治指標的比較、分析，可以監(jiān)視法治與社會某一方面的運行情況。在對法治結(jié)果進行監(jiān)測時，只要把先前制定的法治目標與現(xiàn)有法治水平進行比較，就容易得出結(jié)論，體現(xiàn)出法治評估在階段性建設(shè)評價中的作用。

第四，預測功能。根據(jù)已占有材料，在對法治建設(shè)現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)出其變化發(fā)展規(guī)律，從而對其進一步發(fā)展作出較為科學的測算。預測主要表現(xiàn)在兩個方面：一是預測將會出現(xiàn)哪些問題。根據(jù)已有的經(jīng)驗和社會各方面發(fā)展的大趨勢，預測出未來一段時間內(nèi)將會產(chǎn)生哪些問題，并如何進行應(yīng)對。二是預測發(fā)展狀態(tài)。即從現(xiàn)狀出發(fā)，運用指標預測出法治發(fā)展的大致趨勢。這是制定工作計劃和中長期發(fā)展規(guī)劃的理論依據(jù)。

第五，指導和解釋功能。通過構(gòu)建指標體系，將法治建設(shè)的宏大工程分解成若干可量化的具體項目，把科學立法、依法行政、公正司法、全民守法的抽象目標轉(zhuǎn)化成直觀明確、可操作、可“落地”的具體任務(wù)，讓有關(guān)部門對法治建設(shè)目標如何落實到自己的工作中、怎么做才是符合法治精神一目了然。實際上是地方法治建設(shè)領(lǐng)導機構(gòu)根據(jù)本地法治發(fā)展實際和需求，對法治建設(shè)的重點和路徑作出指導和建議，是呼應(yīng)地方法治建設(shè)綱領(lǐng)性文件的操作指南及方法闡釋。測評結(jié)果也明確地指示哪些方面已經(jīng)達標，哪些方面還需進一步加強，可使有關(guān)部門在加強法治建設(shè)的道路上明確責任、少走彎路。

三、上海法治建設(shè)評估的地方實踐

（一）歷史發(fā)展及經(jīng)驗

從本世紀初開始，上海在依法治市實踐中，在吸收專家學者研究成果和兄弟省市經(jīng)驗基礎(chǔ)上，立足本地實際，對法治指標的設(shè)計運用進行了探索。2003年，上海市依法治市辦會同長寧區(qū)依法治區(qū)領(lǐng)導小組開始了關(guān)于依法治市指標體系的研究，作出《發(fā)展與評估——依法治理工作評估體系研究》。之后，楊浦、靜安、閔行等區(qū)先后委托科研機構(gòu)設(shè)計建立法治指標體系，并應(yīng)用于本區(qū)的法治化建設(shè)工作評估實踐中。

2008年上海市依法治市辦圍繞促進依法治市各項工作的目的，結(jié)合司法部、全國普法辦開展法治創(chuàng)建工作的要求，由上海市依法治市辦牽頭，相繼制訂了“法治城區(qū)創(chuàng)建評估指標”、“依法行政示范單位創(chuàng)建評估指標”和“基層街鎮(zhèn)依法行政創(chuàng)建評估指標”等三類法治創(chuàng)建評估指標體系。開展法治城區(qū)試點以來，在“項目化”工作機制和“法治城區(qū)創(chuàng)建評估體系”作用下，各區(qū)縣依法治理工作能力水平逐步提升，有力保障了區(qū)縣的創(chuàng)新驅(qū)動和轉(zhuǎn)型發(fā)展。在法治城區(qū)創(chuàng)建工作中，除了“項目化”工作機制外，法治城區(qū)創(chuàng)建評估體系是保障創(chuàng)建工作成效的一個基礎(chǔ)工作機制。2008年以來，上海開展三次評估，推選出三批八家全國法治城區(qū)創(chuàng)建先進單位。從評估對象看，法治城區(qū)創(chuàng)建評估體系直接面向上海市17 個區(qū)縣，從整體上衡量區(qū)縣法治建設(shè)成效。從指標內(nèi)容看，指標設(shè)計遵循法治邏輯順序，設(shè)計了七個塊面的內(nèi)容作為一級指標，即領(lǐng)導體制、依法執(zhí)政、依法行政、公正司法、法治宣傳、市場經(jīng)濟法治、工作機制保障等內(nèi)容：二級指標主要是以“抄火表”的形式從成員單位考核下級單位的指標中選取，選取的標準是與法治建設(shè)密切相關(guān)的指標，比如經(jīng)信委系統(tǒng)的誠信建設(shè)考核指標、環(huán)保局的環(huán)境滿意度、市政府辦公廳的政府信息公開考核等。從計算分值看，根據(jù)每項指標的重要性設(shè)置了不同的權(quán)重。從考核程序上，實行區(qū)縣自主填報、市級成員單位復核、依法治市辦匯總的考核程序。

2012年，從推進依法行政、建設(shè)法治政府角度出發(fā)，結(jié)合上海市依法行政“十二五”規(guī)劃，上海市依法治市辦聯(lián)合上海市政府法制辦在全市開展依法行政示范單位創(chuàng)建工作，旨在通過創(chuàng)建活動，落實本市依法行政“十二五”規(guī)劃有關(guān)要求。依法行政示范單位創(chuàng)建工作是上海市推進依法行政的一個重要抓手，從兩個批次創(chuàng)建成效來看，依法行政示范單位創(chuàng)建工作不但提升了創(chuàng)建單位的依法行政工作水平，也起到示范帶動的作用。成效的取得，與 “依法行政示范單位評估體系”的制訂密不可分。依法行政示范單位評估指標的內(nèi)容主要來自上海市依法行政“十二五”規(guī)劃中規(guī)定的要求，從指標內(nèi)容來看，以制度建設(shè)為主，包括責任機制建設(shè)、決策機制建設(shè)、規(guī)范性文件監(jiān)管、執(zhí)法規(guī)范與監(jiān)管、信息公開、行政爭議解決機制建設(shè)、隊伍建設(shè)及公眾滿意度及司法評價等內(nèi)容，以期通過建立健全依法行政工作制度，為提升依法行政工作水平夯實基礎(chǔ)。在評估的性質(zhì)上，不同于社會第三方的效果評估，依法行政示范單位評估體系也屬于內(nèi)容工作考核，即通過這樣的指標自上而下推動工作的開展，并考核其工作開展的質(zhì)量和效果。在推進依法行政示范單位創(chuàng)建工作中，根據(jù)評估對象的差異及工作開展重心而有所調(diào)整。

基層街鎮(zhèn)依法行政規(guī)范建設(shè)評估始自2013年，與基層街鎮(zhèn)依法行政規(guī)范建設(shè)工作同步啟動。為了評估街鎮(zhèn)依法行政規(guī)范建設(shè)成效，在閔行街鎮(zhèn)執(zhí)法性規(guī)范調(diào)研課題的基礎(chǔ)上，由上海市依法治市辦、上海市行政法制研究所共同制定了“上海市街鎮(zhèn)依法行政規(guī)范化建設(shè)”指標體系。與依法行政示范單位創(chuàng)建評估體系一樣，街鎮(zhèn)規(guī)范化建設(shè)評估指標主要來源于《上海依法行政“十二五”規(guī)劃》中要求的內(nèi)容，即與街鎮(zhèn)工作密切相關(guān)、對規(guī)范街鎮(zhèn)依法行政有直接意義的指標。考慮到街鎮(zhèn)與委辦局職責不同，街鎮(zhèn)指標與依法行政示范單位創(chuàng)建評估指標亦有所不同。在街鎮(zhèn)規(guī)范化建設(shè)評估指標體系中，包括了依法行政工作基礎(chǔ)、政務(wù)信息公開、行政執(zhí)法監(jiān)督與規(guī)范化建設(shè)、公務(wù)人員法治培訓、司法評價及日常創(chuàng)建規(guī)定動作完成情況等內(nèi)容。

在上海依法治市工作中，法治城區(qū)創(chuàng)建評估體系、依法行政示范單位創(chuàng)建評估體系、基層街鎮(zhèn)依法行政規(guī)范建設(shè)評估體系其性質(zhì)屬于一種內(nèi)部工作考核。與“余杭法治指數(shù)”等以第三方為主體開展評估不同，上?，F(xiàn)有的評估是建立在推動工作的基礎(chǔ)上，是一種自上而下的內(nèi)部工作考核。從實踐來看，這種內(nèi)部評估雖然不能從客觀上描述上海的整體法治建設(shè)水平，但是它的優(yōu)勢在于內(nèi)部評估的倒逼機制，即通過橫向匯總比較，推動指標落后相關(guān)工作領(lǐng)域的提升。以法治城區(qū)創(chuàng)建評估體系為例，一級指標源自全國普法辦法治城區(qū)創(chuàng)建工作要求，二級指標都來自于現(xiàn)有的工作考核指標。其特點有四：一是“零創(chuàng)設(shè)指標”。根據(jù)市委領(lǐng)導視察依法治市工作時“不增加區(qū)縣負擔”的指示，指標采集采用“抄火表”的方法，即所有二級指標都來自市級機關(guān)每年對區(qū)縣系統(tǒng)年度考核的相關(guān)工作指標，而且，在選擇納入法治城區(qū)評估體系時，以“法治”為標準，即所采集指標都是與法治建設(shè)有關(guān)的一些關(guān)鍵指標，如人大專題詢問、消費者申投訴率、重復信訪率、執(zhí)行標的清償率等?！傲銊?chuàng)設(shè)指標”，既沒有增加區(qū)縣和成員單位負擔，也實現(xiàn)了條塊結(jié)合，市區(qū)聯(lián)動整體推進依法治市工作的目的。二是評估指標實現(xiàn)了定量與定性的有效結(jié)合，既有主觀評價，也有客觀評價，且以客觀評價為主。在法治城區(qū)創(chuàng)建評估體系所有45 項指標中，既有定量的數(shù)據(jù)，也有制度建設(shè)等定性方面的指標，而且，定量指標占比較高，保證了評估的客觀性。三是倒逼工作機制的形成。從五年的實踐來看，指標體系已成為推動區(qū)縣法治建設(shè)的重要抓手，對相關(guān)工作推進、提升形成一個倒逼機制。法治城區(qū)評估每年進行一次，并對評估結(jié)果進行匯總、排名和分析，同時，將匯總排名及分析結(jié)果通報各區(qū)縣，在區(qū)縣之間形成橫向?qū)Ρ龋贡茀^(qū)縣推動落后指標的單位提高相關(guān)方面工作的質(zhì)量。四是動態(tài)性與適應(yīng)性。上海法治城區(qū)創(chuàng)建評估指標體系會根據(jù)成員單位考核重點有針對性對有關(guān)指標進行每兩年一次調(diào)整，以適應(yīng)工作需要，同時為了保持評估的穩(wěn)定性，調(diào)整指標只在二級指標中進行，一級指標保持相對穩(wěn)定，比如在2013年的評估中，市場經(jīng)濟法治一級指標下加入了與環(huán)保、誠信等相關(guān)指標內(nèi)容。

（二）存在的問題

上海法治指標運行以來，對法治建設(shè)和依法治市工作起到積極的推動作用，形成了市區(qū)聯(lián)動、條塊結(jié)合、整體推進的地方模式特色。但隨著上海法治實踐的進步，現(xiàn)有模式顯現(xiàn)出不足。如發(fā)掘既成的事實情況、利用基層和條線已有的評估數(shù)據(jù)的“抄火表”方式雖然便捷且具有較強的可操作性，但秉承拿來主義的工作思路較為粗放，適用于開展法治評估的初級階段，難以全面完整地反映區(qū)域法治建設(shè)推進情況和法治化水平；以“三項創(chuàng)建”為運行平臺的法治指標，實為內(nèi)部工作考核，雖保證了單項指標的局部客觀性，但在指標的選取和設(shè)置上難以避免指標制定部門的傾向性和工作推進的側(cè)重性，指標體系整體的客觀性有待提升，且其功能的發(fā)揮依舊倚賴部門領(lǐng)導的重視來實現(xiàn)；以具體工作為指標來源，尚未體現(xiàn)法治建設(shè)領(lǐng)導機構(gòu)對于法治建設(shè)重點的闡釋和路徑的指導；除相關(guān)工作部門外，指標知曉度和影響力較低，因缺乏與社會民眾的感受評價相統(tǒng)一的機制，傳播路徑有所限制；缺乏橫向比較性，難以體現(xiàn)上海法治發(fā)展的水平和程度；等等。

四、上海法治建設(shè)評估指標體系的完善建議

（一）以黨的十八屆四中全會《決定》為綱領(lǐng)，構(gòu)建上海法治建設(shè)評估指標體系框架

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，是對全面推進依法治國的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署?！稕Q定》提出的全面推進依法治國的六大任務(wù)和180 多項改革舉措，明確了今后推進法治建設(shè)的方向、重點和路徑，解決了之前實務(wù)理論界和各地關(guān)于“定義法治”的紛爭。以《決定》為依據(jù)，以六大任務(wù)為法治建設(shè)評估的一級指標，能夠確立法治指標體系的權(quán)威性和完整性，也有助于實現(xiàn)全國各地指標的統(tǒng)一性，從而具備橫向可比較性。由于實踐中，各地都將加強黨的依法執(zhí)政作為首要任務(wù)，課題組建議法治建設(shè)評估體系一級指標為：加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導；完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)；加強法治工作隊伍建設(shè)。在二級指標設(shè)置上，可從《決定》提出的180 多項改革舉措中選取與本地法治實踐密切相關(guān)、有關(guān)數(shù)據(jù)實際可獲取并測評的項目組成；但應(yīng)注意維持指標的客觀性、完整性和體系性，避免為了獲取高分在指標項目選擇上突出優(yōu)勢、回避缺陷的傾向性。此外，可通過定量分析的權(quán)重設(shè)置突出地方特色和需求。

（二）制定《法治上海建設(shè)實施綱要》，為開展地方法治評估和構(gòu)建法治建設(shè)指標體系提供依據(jù)

1999年頒布的《上海市進一步推進依法治市工作綱要》，提出了繼續(xù)推進社會主義民主政治建設(shè)、推動和保障經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、加強城市建設(shè)和管理、加快社會主義文化建設(shè)、確保上海的政治穩(wěn)定和社會安定等五個領(lǐng)域的任務(wù)，以及加強地方立法、加強政府法制建設(shè)、推進司法改革和維護司法公正、深化全民法制宣傳教育、完善法律服務(wù)市場、加強監(jiān)督、提高法制建設(shè)的物質(zhì)保障等七個方面工作的內(nèi)容，涉及政治經(jīng)濟社會文化等各個方面。黨的十八屆三中全會后，上海市依法治市領(lǐng)導小組通過并頒布了《法治上海三年行動計劃（2014-2016）》，從堅持依法執(zhí)政、完善地方立法、嚴格依法行政、發(fā)展民主政治、確保司法公正、加強權(quán)力監(jiān)督、創(chuàng)新社會治理、發(fā)展法律服務(wù)、繁榮法治文化等九個方面提出法治上海建設(shè)的目標任務(wù)，并明確了各項任務(wù)的責任單位，是近期上海市推進法治建設(shè)的專門指導性文件。但從長遠來看，尤其是在黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國進行頂層設(shè)計的宏大背景下，制定《法治上海建設(shè)實施綱要》，將開展法治建設(shè)評估、構(gòu)建并運行法治建設(shè)評估指標體系作為《綱要》實施的舉措和保障之一，顯得尤為必要。

（三）以中國特色社會主義法治體系的基本原則和精神為指導，明確法治建設(shè)評估指標體系的內(nèi)在邏輯和價值取向

法治評估的進路分為價值型進路和體制性進路。在采用價值性進路對不同國家、地區(qū)的法治進行評估的過程中，“法治現(xiàn)實是否符合法治價值的標準”、“法治現(xiàn)實在多大程度上實現(xiàn)法治價值的基本要求”等方面的問題得到較多關(guān)注，這從依循價值性進路的多數(shù)全球法治評估活動中可以得到證實。而法治評估的體制性進路則著重考察政府是否通過法律和在法律下行事，重點關(guān)注現(xiàn)實社會中已經(jīng)確立并運行的各項法治制度或機構(gòu)，評估標準來自法治規(guī)范的規(guī)劃與設(shè)置，評估重點是運行法治的不同國家和地區(qū)的法治制度和機構(gòu)是否符合和完成法治規(guī)劃的基本要求，并通過業(yè)已建立的法律制度的實施情況對法治建設(shè)與發(fā)展作出衡量與評價①張德森、李朝：《中國法治評估進路之選擇》，《法商研究》2014年第4 期。。顯而易見，體制性進路是我國城市開展法治建設(shè)評估的當然、可行的選擇，也更符合當前地方推進法治建設(shè)的需要。在黨的十八屆四中全會就全面推進依法治國問題開展專門戰(zhàn)略部署的前提下，法治評估的范疇和體量應(yīng)是縮小而不是擴張，即將之前混合在其中的民主政治、經(jīng)濟社會等相關(guān)指標排除，構(gòu)建具有法理依據(jù)和內(nèi)在邏輯的專門性法治建設(shè)評估指標體系。

然而，體制性進路的選擇并不意味著法治評估指標的設(shè)計必須是制度性和工作性的。我們要構(gòu)建的是法治評估指標體系，而非法制評估指標體系，因此在體系的設(shè)計中著重中國特色社會主義法治體系的原則和取向。在這一點上，中國香港地區(qū)的經(jīng)驗值得借鑒。香港法治評估雖然采取的也是體制性進路，但與內(nèi)地法治評估側(cè)重于形式正義不同，其法治指數(shù)更側(cè)重于實質(zhì)正義。香港的法治評估指標直接描述了立法應(yīng)公開穩(wěn)定、政府公權(quán)力受到限制、法律面前人人平等原則，并對其進行測評，評分結(jié)果即代表城市法治程度的水平。以往，由于缺乏法治建設(shè)的頂層設(shè)計，各地對于法治的理解尚未完全統(tǒng)一思想、形成共識，無法將法治原則、理念性的內(nèi)容納入評估指標，法治評估指標停留在靜態(tài)的制度、機制和具體工作上，法治評估作用的發(fā)揮得到限制，無法體現(xiàn)提升法治意識、樹立法治權(quán)威的功能。黨的十八屆四中全會《決定》第一次提出“法治體系”概念，標志著中國特色社會主義法律體系形成以后，科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法這一具有內(nèi)在聯(lián)系、互相影響、彼此制約的法治體系正在形成。傳統(tǒng)意義上以法律體系為載體的靜態(tài)法治正在向以法治體系為載體的動態(tài)法治轉(zhuǎn)變，寫在紙上的法律正在向生活中的法律轉(zhuǎn)變，法律上抽象的權(quán)利正在向具體的訴權(quán)轉(zhuǎn)變②賀小榮：《依法治國背景下司法改革的路徑選擇》，來源：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2014-10/31/content_89863.htm，2014年11月12日訪問。。法治評估必然需要順應(yīng)這一趨勢，實現(xiàn)從靜態(tài)的法制評估到動態(tài)的法治評估、從羅列法治相關(guān)數(shù)據(jù)到凸顯法治原則和精神、從推動具體工作到提升法治水平的轉(zhuǎn)變。

（四）法治建設(shè)評估的官方測評與第三方評價、社會評價相對照，提升法治建設(shè)評估公信力和影響力

從已開展的法治評估項目的社會反響來看，余杭法治指數(shù)的發(fā)布引起了社會各界和外地城市廣泛的關(guān)注和回應(yīng)，而香港的法治評估項目和最終分數(shù)的社會反響度并不高。究其原因，恰恰反映了香港的法治發(fā)展水平較高，其75 分的評分與民眾的內(nèi)心感受較為一致；而余杭71.84 的得分則高于社會的普遍認知，引來較大的爭議，甚至是對法治評估指標及方式的質(zhì)疑。實際上，余杭法治指標的評估并非黨委政府單方主導，反而從指數(shù)設(shè)計和評估方式上體現(xiàn)了較高的社會性，以第三方為評估主體，在最終分數(shù)的計算中，群眾滿意度調(diào)查得分占35%，內(nèi)部評審組與外部評審組共占35%，專家評審組占30%。受制于指標設(shè)計的局限性和傾向性、相關(guān)數(shù)據(jù)獲取的難度、調(diào)查樣本的有限性、權(quán)重設(shè)計的復雜性等因素，單純采用第三方評估的方式，或者將社會滿意度等主觀評價結(jié)果作為法治評估指標體系的組成部分，并不能完全保證法治評估的客觀性和公正性。

課題組認為，法治建設(shè)評估指標體系應(yīng)分為主體指標和參照指標兩部分。主體指標評估由法治建設(shè)領(lǐng)導機構(gòu)主導推動，內(nèi)容包括前述任務(wù)對應(yīng)的一級指標及細分指標，以定量測評分析為主，數(shù)據(jù)通過官方渠道收集并予以核實，得出一個具體的評估分數(shù)。參照指標評估則由第三方研究機構(gòu)或社會組織來開展，針對主體評估指標幾大塊面的內(nèi)容，采取定量和定性將結(jié)合的分析方式，通過社會調(diào)查、基層走訪、專家評估、公示并征集意見等的形式，得出一份第三方評估意見。最終，由主體和參照兩部分指標評估組專家組成的法治建設(shè)評估委員會將主體指標和參照指標的評估結(jié)果予以對照，判斷兩者是否處于同一水平區(qū)間，前者是否能得到后者的有力支持。如兩者基本相符，處于合理的水平區(qū)間，則可得出最終的法治評估結(jié)果。如結(jié)果相差過大，則說明評估失敗，或是指標設(shè)置不合理，需查明原因不斷改進。

這種評估模式的優(yōu)勢，首先在于較好地解決了官方評估與民眾感受相差過大的問題，使法治建設(shè)評估具備公信力，而不流于政績工程或“作秀”，免于折損法治的權(quán)威。其次，由于有官方數(shù)據(jù)和結(jié)果的對照，民眾參與的積極性也相應(yīng)較高，社會評估的廣泛性和客觀性得到保障，影響力隨之提升。最后，有助于評估指標的不斷完善。參照指標評估就像一面鏡子，通過查找分析與參照部分評估結(jié)果不相符合的原因，易于發(fā)現(xiàn)主體評估指標（官方指標）中不科學、不合理或有所缺失偏頗的部分，并及時予以修正完善；同時，也有利于及時反饋情勢的變化和社會的需求，克服官方指標設(shè)置較為滯后的缺陷。另一方面，內(nèi)外部指數(shù)相對照的評估模式也提出了更高的要求。該評估模式有效前提為首先是數(shù)據(jù)的真實客觀性，其次才是指標構(gòu)建的科學完整性，保證即便民眾對評估結(jié)果存在爭議，其質(zhì)疑的對象僅限于后者，而不涉及前者。此外，在評估形式的權(quán)威性和評估結(jié)果的影響力方面，只有那些法治發(fā)展水平較高、且官方對民眾評價較為自信的地區(qū)，才能通過此種評估模式的運行取得雙贏效果。