北京市海淀區(qū)司法局課題組

引言

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，把法治教育納入國(guó)民教育體系，從青少年抓起，在中小學(xué)設(shè)立法治知識(shí)課程。這為新時(shí)期我國(guó)開(kāi)展中小學(xué)生法治教育工作提出了全新的、更高的要求，這也意味著我國(guó)當(dāng)前的中小學(xué)法治教育工作機(jī)制將迎來(lái)一次變革和轉(zhuǎn)型，法治教育也被納入國(guó)民教育綜合改革工程之內(nèi)。

北京市海淀區(qū)云集北大、清華、人大、北航等全國(guó)著名高校，高等教育資源之豐富可謂獨(dú)一無(wú)二，同時(shí)也是我國(guó)中小學(xué)?；A(chǔ)教育資源最為豐富的地區(qū)之一。2011年，海淀區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)司法局發(fā)布了《關(guān)于在全區(qū)開(kāi)展法制宣傳教育的第六個(gè)五年規(guī)劃（2011-2015）的通知》，把青少年法制宣傳教育工作作為六五普法的重點(diǎn)。為研究青少年法治教育的普遍性規(guī)律，探索信息化時(shí)代科學(xué)有效的法治教育機(jī)制，北京市海淀區(qū)司法局與北京航空航天大學(xué)法學(xué)院合作開(kāi)展了“海淀區(qū)青少年法治宣傳教育工作調(diào)研”項(xiàng)目。在海淀區(qū)教委的支持下，調(diào)研組深入具有代表性的海淀區(qū)10 余所中小學(xué)校，同身處教學(xué)第一線(xiàn)的教育事業(yè)工作者和學(xué)生進(jìn)行面對(duì)面地訪(fǎng)談交流，了解中小學(xué)法治教育的實(shí)際開(kāi)展情況與效果，特別是了解志愿者參與法治宣傳的情況，在調(diào)研基礎(chǔ)上，研究法治教育如何納入國(guó)民教育體系。

一、海淀區(qū)中小學(xué)法治宣傳教育的特點(diǎn)

海淀區(qū)憑借自身豐富的教育資源，在中小學(xué)生法治教育方面體現(xiàn)出參與主體多元、工作形式豐富多彩的特點(diǎn)。

參與主體方面，中小學(xué)校通常由本校德育副校長(zhǎng)、德育主任具體負(fù)責(zé)學(xué)校的學(xué)生法治教育工作。政府部門(mén)、企事業(yè)單位也廣泛參與了青少年法治教育，海淀區(qū)司法局法宣科以及海淀區(qū)教委法規(guī)科是主要的業(yè)務(wù)主管部門(mén)，而團(tuán)區(qū)委、區(qū)公安局、區(qū)檢察院、區(qū)律協(xié)也都以不同角度參與其中。區(qū)司法局和教委配合發(fā)布相關(guān)政策性指導(dǎo)文件，并協(xié)調(diào)組織社會(huì)資源參與。團(tuán)區(qū)委負(fù)責(zé)遴選各學(xué)校的法制副校長(zhǎng)，法制副校長(zhǎng)通常會(huì)在學(xué)期始末在學(xué)校開(kāi)展以安全教育為主題的講座，內(nèi)容多涉及交通安全、用水用電安全等。公安干警、法官、檢察院、律師通常以法制副校長(zhǎng)的身份為學(xué)生講授法律知識(shí)。而高校學(xué)生社團(tuán)日益成為海淀區(qū)中小學(xué)法治教育工作的一支不可或缺的生力軍，在北京市司法局的指導(dǎo)和推動(dòng)下，持續(xù)不斷的實(shí)施青春船長(zhǎng)·法制起航項(xiàng)目，為大學(xué)生志愿者參與普法宣傳積累經(jīng)驗(yàn)。

法治教育方式方面，傳統(tǒng)方式存在形式單一、效果有限的問(wèn)題，近年來(lái)，新的更有活力的法治教育方式不斷出現(xiàn)，推出諸如模擬法庭比賽、法律知識(shí)競(jìng)賽等特色活動(dòng)，建立了海淀區(qū)中小學(xué)校普法基地、建立網(wǎng)站、期刊以及通過(guò)微信、微電影等新興媒體傳播法律知識(shí)。

六五普法期間，政府部門(mén)特別是司法行政部門(mén)和教育行政部門(mén)積極推動(dòng)的青少年法治教育活動(dòng)是卓有成效的，在全國(guó)也可謂獨(dú)樹(shù)一幟。這些工作不僅僅是讓許多中小學(xué)生掌握了法律知識(shí)，更重要的是，對(duì)于探索如何構(gòu)建完善的青少年法治教育體系，對(duì)社會(huì)資源的整合和規(guī)范化，對(duì)普法志愿者可持續(xù)發(fā)展的重視等工作，積累了諸多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

二、中小學(xué)法治教育的邊緣化

盡管我國(guó)中小學(xué)法治宣傳工作取得了豐富的成果，但客觀(guān)的說(shuō)，當(dāng)前中小學(xué)法治教育工作距離十八屆四中全會(huì)提出的要求，還有很大的發(fā)展空間。目前，全國(guó)的中小學(xué)法治教育工作尚未形成契合國(guó)民教育一般規(guī)律的體系，法治教育工作存在碎片化、表層化與非持續(xù)性的問(wèn)題。

第一，教育目標(biāo)和教學(xué)內(nèi)容的不確定性。不同年級(jí)、不同年齡段的學(xué)生需要掌握什么樣的法律知識(shí)，未形成科學(xué)細(xì)致的教學(xué)大綱，目標(biāo)和路徑不明確，常常跟著感覺(jué)走，使得中小學(xué)法治教育成為“想怎么做就怎么做”的學(xué)生活動(dòng)。

《中小學(xué)法治教育指導(dǎo)綱要》規(guī)定了中小學(xué)法治教育的總體要求、基本原則和主要任務(wù)，是當(dāng)前規(guī)范和指導(dǎo)中小學(xué)法治教育工作的綱領(lǐng)性文件。但這份文件并未將教學(xué)目標(biāo)細(xì)化。根據(jù)綱要，中小學(xué)校的法治教育實(shí)際上處于“寄生”狀態(tài)，教學(xué)目標(biāo)和任務(wù)不明確，也缺乏教學(xué)效果的監(jiān)督和保障機(jī)制，使得中小學(xué)法治教育成為一種倡導(dǎo)性的工作任務(wù)。

小學(xué)階段的法治教育體現(xiàn)在《品德與生活》課程中，通過(guò)學(xué)生能感受、能觀(guān)察、能體驗(yàn)的日常生活中滲透法治教育；初中階段的教材中對(duì)法律知識(shí)的宣傳普及集中體現(xiàn)在八年級(jí)下冊(cè)的《思想品德》教材中，對(duì)公民的人身權(quán)、文化、經(jīng)濟(jì)權(quán)利作了簡(jiǎn)要介紹，教材中也涉及到相關(guān)法條。初中階段思想品德課一般每周有1-2 個(gè)課時(shí)，但中考并不考察這方面內(nèi)容。高中階段《思想政治》教材中開(kāi)始涉及國(guó)家和政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理層面的法律制度，《憲法》 《合同法》 《勞動(dòng)法》《公司法》等法律知識(shí)也有所體現(xiàn)。思想政治課納入高考范疇，相對(duì)而言更受到學(xué)校重視。高中思想政治課程開(kāi)設(shè)了《生活中的法律常識(shí)》選修模塊，但不是必修科目。

目前我國(guó)中小學(xué)法治教育僅僅是《思想品德》、《思想政治》等德育課程的小部分，沒(méi)有自己獨(dú)立的教學(xué)目標(biāo)、任務(wù)和教學(xué)大綱。但是道德教育、公民政治素養(yǎng)的培養(yǎng)與法治教育并不是同一類(lèi)問(wèn)題，法治教育具有其獨(dú)特性和獨(dú)立性。由于中小學(xué)法治教育內(nèi)容不明確，實(shí)踐中很容易將法治課變成安全教育課，法律知識(shí)的覆蓋面十分有限，學(xué)校出于保障未成年人身心安全的考慮作出這樣的安排是必要的，但是法治教育遠(yuǎn)遠(yuǎn)不應(yīng)當(dāng)僅限于此。

第二，教學(xué)進(jìn)程碎片化與偶然性。學(xué)校對(duì)于開(kāi)展法治教育普遍缺乏規(guī)劃，通常是隨機(jī)安排，插空進(jìn)行。學(xué)校的德育部門(mén)的工作就像一個(gè)大口袋，囊括了除了學(xué)校教學(xué)工作之外的幾乎所有活動(dòng)，法治教育也被涵蓋在這樣一個(gè)大口袋中，沒(méi)有獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，學(xué)校對(duì)法治教育的定位也并不明晰。法治教育本身的獨(dú)特性和重要性被模糊掉了，這種模糊的定位導(dǎo)致法治教育不能引起足夠的重視。法治教育的力度取決于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，資源不足的學(xué)校也就無(wú)法調(diào)動(dòng)師生學(xué)習(xí)法律的積極性。大多數(shù)學(xué)校將法治教育等同于法律宣傳月或者法律宣傳周的課外活動(dòng)，集中式開(kāi)展宣傳活動(dòng)。法治教育是一項(xiàng)長(zhǎng)效的漸進(jìn)的教學(xué)活動(dòng)，是學(xué)生每個(gè)階段的必修課程，這種走過(guò)場(chǎng)似的形式化的活動(dòng)并不能引起學(xué)生的重視，效果可想而知。在過(guò)去的教育實(shí)踐中，法治教育沒(méi)有形成傳統(tǒng)，無(wú)論是開(kāi)展法制宣傳教育工作的老師還是教材，學(xué)校方面都沒(méi)有一個(gè)適合的接口來(lái)具體開(kāi)展實(shí)施，缺少開(kāi)展法治教育工作的經(jīng)驗(yàn)，學(xué)校無(wú)力單獨(dú)承擔(dān)起法治教育的重?fù)?dān)。

第三，教學(xué)效果缺乏評(píng)估和保障。有關(guān)法律知識(shí)的宣傳集中在初中階段的思想品德和高中階段的思想政治課程中，而這兩門(mén)課程是由大學(xué)階段主修思想政治專(zhuān)業(yè)的教師教授的，沒(méi)有受過(guò)法律專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練。有些教師對(duì)于思想品德教材中涉及到的法律知識(shí)，自己也不完全清楚，更不知道該怎樣給學(xué)生上課。課堂教學(xué)是學(xué)校教育的主要方式，在課堂教學(xué)很難達(dá)到目的的情況下，其他形式就更難產(chǎn)生實(shí)際效果。

普法活動(dòng)雖然也不少，但其實(shí)效缺乏評(píng)估機(jī)制。評(píng)價(jià)機(jī)制是鼓勵(lì)學(xué)校完成教學(xué)和實(shí)踐任務(wù)的的重要保障。而當(dāng)前現(xiàn)狀是學(xué)校法治宣傳工作沒(méi)有被納入到系統(tǒng)的評(píng)估中，學(xué)校的積極性沒(méi)有被調(diào)動(dòng)起來(lái)。外界評(píng)判名校、示范校的標(biāo)準(zhǔn)也主要在于教學(xué)成績(jī)和升學(xué)率。在傳統(tǒng)的評(píng)價(jià)機(jī)制下法治教育沒(méi)有立足的空間。

第四，創(chuàng)新形式的受眾面窄。各學(xué)校大都是通過(guò)開(kāi)展專(zhuān)題講座和主題活動(dòng)的形式進(jìn)行法律宣傳，一般是放置展板、校內(nèi)廣播等。法制副校長(zhǎng)的授課，大部分學(xué)校都是以校會(huì)的形式開(kāi)展，內(nèi)容不分年級(jí)，由法制副校長(zhǎng)自行決定內(nèi)容。這種方式的弊端就在于學(xué)生完全處于一種被動(dòng)接受的狀態(tài)，對(duì)于法律這樣一種實(shí)踐性極強(qiáng)的學(xué)科來(lái)說(shuō)，單方面的抽象灌輸并不能在學(xué)生頭腦中形成正確的法律觀(guān)念，也難以激發(fā)他們對(duì)法律的興趣。法律的精髓和靈魂在于應(yīng)用，一次實(shí)踐活動(dòng)帶來(lái)的直觀(guān)的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一方主導(dǎo)的宣傳模式，比如模擬法庭、現(xiàn)身說(shuō)“法”、“我是小小法律宣傳志愿者”等由學(xué)生自主組織、積極參加，活動(dòng)既能給學(xué)生留下深刻印象，又能培養(yǎng)學(xué)生對(duì)法律的濃厚興趣，培養(yǎng)自主學(xué)習(xí)的能力。新形式的效果更好，但目前法治教育創(chuàng)新形式局限于少數(shù)班級(jí)和學(xué)生，受益學(xué)生數(shù)量有限。各類(lèi)法治競(jìng)賽成為學(xué)校爭(zhēng)奪榮譽(yù)的賽場(chǎng)，僅有少數(shù)優(yōu)秀學(xué)生參與，覆蓋面不廣。

第五，學(xué)校之間資源分配不均衡，錦上添花多，雪中送炭少。各類(lèi)學(xué)校的教學(xué)資源分配嚴(yán)重不均衡，城區(qū)學(xué)校的學(xué)生開(kāi)展的法制宣傳課外活動(dòng)豐富，學(xué)生獲取的信息途徑較多，學(xué)生的法律意識(shí)也相對(duì)較高。而城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村學(xué)校本身師資有限，沒(méi)有太多資源開(kāi)展課外活動(dòng)。

第六，社會(huì)資源的持續(xù)性難以保障，反過(guò)來(lái)又遏制了中小學(xué)校對(duì)于社會(huì)力量的認(rèn)可和容納度。很多學(xué)校也曾嘗試借助社會(huì)力量輔助學(xué)校開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)，但最終沒(méi)有堅(jiān)持下來(lái)，維持長(zhǎng)久的合作關(guān)系。以往的合作經(jīng)歷使學(xué)校在這方面存有不少疑慮。出現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題的主要原因在于社會(huì)志愿者隊(duì)伍的建設(shè)沒(méi)有形成一個(gè)長(zhǎng)效性和規(guī)范化的體系，隊(duì)伍自身結(jié)構(gòu)松散，內(nèi)部管理缺乏組織性和紀(jì)律性，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，例如志愿者的更替和交接，志愿者隊(duì)伍就可能出現(xiàn)動(dòng)搖。與此同時(shí)，外部也沒(méi)有其他力量對(duì)隊(duì)伍予以監(jiān)督和保障，當(dāng)自身無(wú)法克服障礙，而外部又沒(méi)有框架予以制約，很難維持下去。

總體而言，中小學(xué)校沒(méi)有形成法治教育體系，目標(biāo)、內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)、主體、資源、效果評(píng)估等存在缺失。

三、中小學(xué)法治教育的頂層規(guī)劃

國(guó)家應(yīng)及時(shí)修訂《全國(guó)中小學(xué)校法治教育大綱》，細(xì)化中小學(xué)校法治教育的教學(xué)目標(biāo)，圍繞不同階段的目標(biāo)，逐步解決法制課程的學(xué)時(shí)、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)大綱、教材、參考課件、課外閱讀資料、師資、考核評(píng)估等，形成規(guī)范、系統(tǒng)、科學(xué)的法治教育課程體系，將法治教育融入中小學(xué)既有的教學(xué)體系中去。

明確不同階段中小學(xué)生法治教育的目標(biāo)層次。在教學(xué)過(guò)程中，小學(xué)階段需要在小學(xué)生頭腦中建立起簡(jiǎn)單的對(duì)法律的認(rèn)知概念，在這一階段的法治教育要緊密結(jié)合品德教育，培養(yǎng)遵紀(jì)守法的意識(shí)。初中階段是未成年人思想、智力迅速發(fā)展的階段，這一階段對(duì)于未成年人人格的形成非常重要，而且這一階段課業(yè)負(fù)擔(dān)相對(duì)高中較為輕松，應(yīng)當(dāng)作為法治教育的主要陣地。法治教育應(yīng)當(dāng)啟發(fā)學(xué)生從身邊的實(shí)例出發(fā)進(jìn)行思考，學(xué)校僅需要作為一個(gè)引導(dǎo)即可。在學(xué)生有了一定思考之后，學(xué)?？梢蚤_(kāi)始發(fā)揮主動(dòng)性，開(kāi)展系統(tǒng)的對(duì)基本法律知識(shí)的學(xué)習(xí)活動(dòng)，并輔之于實(shí)踐活動(dòng)，做到學(xué)有所用。高中階段要培養(yǎng)學(xué)生自主學(xué)習(xí)法律知識(shí)的能力，著重于提出問(wèn)題，由學(xué)生來(lái)尋找答案，解決問(wèn)題。考慮到高中的升學(xué)負(fù)擔(dān)，法律知識(shí)的灌輸可以適度減少。這樣，從小學(xué)到高中的法治教育由淺入深可以形成一個(gè)系統(tǒng)化、規(guī)范化的教學(xué)鏈條。

教育部門(mén)需要調(diào)整中小學(xué)課程設(shè)置，明確各年級(jí)中小學(xué)生學(xué)生法制課程的學(xué)時(shí)安排，保障教學(xué)時(shí)間；教學(xué)內(nèi)容方面，各省、自治區(qū)、直轄區(qū)教育部門(mén)、司法行政機(jī)關(guān)、團(tuán)委等部門(mén)結(jié)合自身情況，依據(jù)法治教育綱要，邀請(qǐng)法律界、教育界、文化藝術(shù)界專(zhuān)家學(xué)者共同編纂中小學(xué)法制課教材、示范課件、課外閱讀資料。編纂統(tǒng)一教材有困難的，也可以先制定教學(xué)大綱，各部門(mén)圍繞教學(xué)大綱匯編各具特色的教學(xué)資源；教學(xué)形式方面，除傳統(tǒng)的課堂講授與集中講座外，需要把普法特色活動(dòng)，如參觀(guān)法律機(jī)構(gòu)、組織模擬法庭、拍攝微電影、學(xué)法征文等實(shí)踐形式納入課程計(jì)劃，確保每一位中小學(xué)生都有機(jī)會(huì)參與其中。

法治教育的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是將法治精神融入青少年自身價(jià)值觀(guān)念，決不能將法制課程簡(jiǎn)化成機(jī)械的背法條、考法條，增加學(xué)生的課業(yè)負(fù)擔(dān)。青少年掌握一些法律知識(shí)并不等于具有了法律素養(yǎng)，只有將所獲取的法律知識(shí)內(nèi)化為學(xué)生價(jià)值觀(guān)念和行動(dòng)規(guī)范，形成相對(duì)穩(wěn)定的法治社會(huì)思維方式、遵紀(jì)守法的心理趨向和行為習(xí)慣，成為自身品格的組成部分，才是真正具備了法律素養(yǎng)。

四、社會(huì)資源的整合與有序進(jìn)入

法治教育的課程體系形成后，好的師資是開(kāi)好法治教育課程的關(guān)鍵。學(xué)校的師資具有穩(wěn)定性，但也存在師資力量不足、專(zhuān)業(yè)水平有限的問(wèn)題，社會(huì)力量具有更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，但志愿者存在不穩(wěn)定和難以持續(xù)的難題，因此，一方面對(duì)現(xiàn)有師資進(jìn)行培訓(xùn)，使其具備法制課講授條件；另一方面繼續(xù)強(qiáng)化志愿者力量，把法官、檢察官、警察、律師、法學(xué)專(zhuān)業(yè)學(xué)生等專(zhuān)業(yè)人士資源進(jìn)行整合。

志愿者在進(jìn)入中小學(xué)校前，應(yīng)圍繞既定的教學(xué)目標(biāo)進(jìn)行充分準(zhǔn)備，以更有吸引力的形式以及更精彩的內(nèi)容完成教學(xué)任務(wù)。各種社會(huì)資源在政府部門(mén)的組織和推動(dòng)下，有序進(jìn)入教學(xué)環(huán)節(jié)，根據(jù)教學(xué)大綱授課或開(kāi)展活動(dòng)，并對(duì)志愿者的教學(xué)效果進(jìn)行評(píng)估。

把法治宣傳志愿者服務(wù)融入到課程體系，志愿者的能力、素質(zhì)以及工作形式必須契合法治教育課程體系的要求，避免隨意性，減少偶發(fā)性活動(dòng)。志愿者需要經(jīng)過(guò)教學(xué)培訓(xùn)，明確其志愿服務(wù)的形式、時(shí)間、頻率、內(nèi)容等，并對(duì)其效果進(jìn)行評(píng)估。各部門(mén)圍繞法治教育課程體系協(xié)力推進(jìn)，分別發(fā)揮所長(zhǎng)，整合資源，豐富教育形式，提升教學(xué)效果。

中小學(xué)法治教育是一個(gè)系統(tǒng)工程，四中全會(huì)無(wú)疑為未來(lái)發(fā)展指明了發(fā)展方向，即中小學(xué)法治教育作為國(guó)民教育的一個(gè)獨(dú)立組成部分，構(gòu)建起自身的課程體系。而這一體系的建立，必將為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家做出不可替代的卓越貢獻(xiàn)。