□蔡志強(qiáng)

(中共中央黨校黨建教研部，北京 100091)

隨著我國(guó)改革的全面深化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的非均衡性問題引起黨和政府的高度關(guān)注，市場(chǎng)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中引發(fā)的社會(huì)矛盾加劇，各種危機(jī)事件將在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)多發(fā)頻發(fā)，并隨著政府社會(huì)治理能力的增強(qiáng)和法治完善逐步下降。為此，完善危機(jī)治理、提高黨委政府危機(jī)決策的科學(xué)化水平是新時(shí)期推進(jìn)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

一、工業(yè)社會(huì)的不確定性要求建構(gòu)危機(jī)決策新的形態(tài)

社會(huì)治理作為人類活動(dòng)的基本框架，其主要功能在于確保文明的存續(xù)、社會(huì)的良序和發(fā)展的有效性。在這個(gè)過程中，有效克服危機(jī)、謀求社會(huì)和諧發(fā)展是治理現(xiàn)代化的價(jià)值歸宿。當(dāng)前，我國(guó)正處于治理形態(tài)轉(zhuǎn)型期、社會(huì)矛盾凸顯期、經(jīng)濟(jì)增速換擋期、社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整期疊加的時(shí)代。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中沉淀的各種問題、風(fēng)險(xiǎn)相互激蕩，問題間的彼此催化，使得發(fā)展的不確定性激增，形成了體制機(jī)制調(diào)整時(shí)期的危機(jī)情境，危機(jī)和壓力在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域交互傳導(dǎo)，并使得各種風(fēng)險(xiǎn)能夠借助開放社會(huì)的技術(shù)平臺(tái)迅速放大。因此，健全危機(jī)決策、完善危機(jī)治理成為黨領(lǐng)導(dǎo)政府和社會(huì)推進(jìn)發(fā)展的重要內(nèi)容。

在社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)和社會(huì)制度不夠完善的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致政府與社會(huì)治理水平難以跟上城鄉(xiāng)高速變遷的步伐。當(dāng)我們?cè)絹碓搅?xí)慣依靠技術(shù)來保有社會(huì)管理的有效性的時(shí)候，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨極易消解政府傳統(tǒng)的管理路徑和動(dòng)員能力，并引致管理失靈、失范、失當(dāng)?shù)葐栴}。尤其一些地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展掩蓋的安全隱患開始逐漸凸顯，管理方面的短板問題使一些隱患極易演變成巨大的災(zāi)難。不久前發(fā)生的天津“8．12”爆炸事故造成了巨大的人員傷亡，并使得政府管理能力、規(guī)劃水平和應(yīng)急體制遭到社會(huì)的強(qiáng)烈質(zhì)疑。事故發(fā)生后，國(guó)務(wù)院隨即召開全國(guó)安全生產(chǎn)電視電話會(huì)議，要求深入開展危險(xiǎn)化學(xué)品、易燃易爆品專項(xiàng)整治行動(dòng)，做到全覆蓋、零容忍、嚴(yán)執(zhí)法、重實(shí)效。2015年6月1日深夜，導(dǎo)致400多位游客身亡的“東方之星”沉船事件發(fā)生后，交通管理部門立即叫停了類似船舶的運(yùn)營(yíng)，隨后組織人員對(duì)船舶進(jìn)行專項(xiàng)安全檢查。這些強(qiáng)制性措施得到了社會(huì)各方面的積極支持。但是，2014年歲末上海外灘的踩踏事件發(fā)生后，上海取消了所有新年燈光秀活動(dòng)，我國(guó)多地政府也緊急發(fā)表聲明，取消各類聚會(huì)活動(dòng)。這一系列旨在避免可能發(fā)生類似事件的舉措在當(dāng)時(shí)卻引發(fā)輿論喧嘩，視此類應(yīng)對(duì)措施為“懶政”行為成為人們質(zhì)疑政府危機(jī)決策能力的現(xiàn)實(shí)文本。許多人指責(zé)政府通過簡(jiǎn)單粗暴的不作為來避免風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)。天津爆炸事故發(fā)生后，一些城市基于安全考慮要求臨近繁華區(qū)域的加油站停業(yè)整頓也遭到許多人的反對(duì)。有關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組織結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)和方法創(chuàng)新等問題不斷被人們提及和討論。

從一定層面上來講，危機(jī)事件頻發(fā)直接體現(xiàn)了政府與社會(huì)危機(jī)治理的缺陷。所謂危機(jī)治理(CrisisManagement)，是指組織為應(yīng)付各種危機(jī)情境所進(jìn)行的信息收集與分析、問題決策、計(jì)劃制訂、措施施行、政策調(diào)整、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和制度修復(fù)的全過程。最早用于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，此后逐漸應(yīng)用于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。其目的在于預(yù)防、消除或降低危機(jī)所帶來的威脅和損失，并努力實(shí)現(xiàn)危機(jī)轉(zhuǎn)換，變危險(xiǎn)為機(jī)遇，使政府或者社會(huì)組織克服困境，進(jìn)入新的發(fā)展階段。國(guó)務(wù)院將突發(fā)公共危機(jī)分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等四大類。近年來我國(guó)發(fā)生的多起踩踏事件、安全生產(chǎn)事故和其他城市管理災(zāi)害事件，都可以視為危機(jī)事件，它反映了城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)過程中政府城市治理能力和社會(huì)群體的現(xiàn)代化水平滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。這些事件的頻繁發(fā)生也表明，作為我國(guó)治理現(xiàn)代化的重要表征，許多地方政府在推進(jìn)治理過程中，危機(jī)決策體系還有缺陷，領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)決策能力和水平有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

中國(guó)正處于城鎮(zhèn)化、國(guó)際化、市場(chǎng)化、工業(yè)化的重要階段，同時(shí)也是中國(guó)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型、加快崛起和加劇變革的關(guān)鍵時(shí)期。舊有的制度體系、社會(huì)運(yùn)行結(jié)構(gòu)發(fā)生劇烈變遷的情況下，如何有效完善治理框架，推進(jìn)制度成長(zhǎng)，最大限度地化解可能存在的不確定性，是決策者和管理者包括分化社會(huì)中所形成的多元主體都必須注意把握的基本問題。羅森塔爾指出，危機(jī)就是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對(duì)其作出關(guān)鍵決策的事件。［1］P3無論是生產(chǎn)生活中的疫病防控危機(jī)、群眾集會(huì)中的踩踏事件還是管理缺陷造成的事故災(zāi)難、群體性事件，或者發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問題引發(fā)的社會(huì)危機(jī)，都是工業(yè)社會(huì)的常見問題，也是治理過程必須面對(duì)的重要問題。烏爾里?！へ惪酥赋?“風(fēng)險(xiǎn)和不安全感的總和，他們的相互助長(zhǎng)或者中和——共同構(gòu)建了工業(yè)社會(huì)的社會(huì)和政治動(dòng)力。”［2］P105根據(jù)他的觀點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)是后工業(yè)社會(huì)的基本特征。而當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)無法克服的時(shí)候，危機(jī)事件就不可避免地發(fā)生。

實(shí)際上，無論我們?nèi)绾伪硎霈F(xiàn)代社會(huì)，我們總需面對(duì)一個(gè)基本事實(shí)，那就是，當(dāng)這個(gè)社會(huì)越來越依靠一個(gè)強(qiáng)大的技術(shù)系統(tǒng)來支持管理或者說治理的有效性的時(shí)候，技術(shù)本身的不確定性可以在轉(zhuǎn)瞬之間改變甚至取消我們熟悉的管理路徑，并導(dǎo)致原有的管理系統(tǒng)失靈。例如堅(jiān)強(qiáng)的電網(wǎng)會(huì)因?yàn)樵庥霭倌瓴挥龅谋┭┗蛘咭粋€(gè)工作人員的失誤導(dǎo)致大停電并引發(fā)社會(huì)失序，一個(gè)管理有效的城市可能因?yàn)橐粓?chǎng)暴雨或者小雪導(dǎo)致交通系統(tǒng)癱瘓甚至造成人員傷亡。由此提出一個(gè)極為嚴(yán)峻的課題:從2003年非典危機(jī)后，我國(guó)逐步形成了覆蓋全國(guó)的危機(jī)治理應(yīng)急預(yù)案，也建構(gòu)了覆蓋城鄉(xiāng)的信息系統(tǒng)，但是我國(guó)近十年來多發(fā)頻發(fā)的群體性事件和各類管理危機(jī)恰恰表明，很多時(shí)候預(yù)警機(jī)制并沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。例如在上海踩踏事件發(fā)生前，公安部門設(shè)置于高樓上的攝像頭已采集到了大量人群高度密集的信息。遺憾的是，上海黃浦區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)并沒有及時(shí)發(fā)出預(yù)警，也沒有及時(shí)采取強(qiáng)有力的措施來節(jié)制人群向外灘流動(dòng)，尤其是預(yù)警機(jī)制未能及時(shí)促發(fā)市、區(qū)兩級(jí)公安聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)。而就在同一天，北京國(guó)貿(mào)三期的跨年燈光秀卻因?yàn)楣膊块T及時(shí)捕獲人流密集的信息而被叫停。2015年6月“東方之星”沉船事故也提醒我們，在極端惡劣天氣條件下，需要政府職能部門根據(jù)船舶運(yùn)營(yíng)情況和流域的復(fù)雜環(huán)境，及時(shí)發(fā)布預(yù)警甚至強(qiáng)制叫停游船夜航，以期避免夜航游船可能面臨的傾覆危機(jī)。天津“8·12”爆炸事故以極其慘烈的方式警示市場(chǎng)主體、政府監(jiān)管部門該如何通過最嚴(yán)格的管理來建構(gòu)安全生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)開展危險(xiǎn)化學(xué)品、易燃易爆品專項(xiàng)整治行動(dòng)，落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，確保處置科學(xué)有效。我們知道，任何時(shí)候，政府在法律框架內(nèi)的強(qiáng)制力都是社會(huì)治理創(chuàng)新的基本要求。［3］在城市應(yīng)急管理系統(tǒng)中，有關(guān)人群密集地區(qū)的人群管束機(jī)制、交通疏導(dǎo)機(jī)制以及相應(yīng)的資源調(diào)集機(jī)制亟待形成應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的治理體系。在運(yùn)營(yíng)日趨繁忙的高速路網(wǎng)、高鐵路網(wǎng)和江河水網(wǎng)的管理系統(tǒng)中，惡劣氣候環(huán)境下基于安全需要的強(qiáng)制管理系統(tǒng)建構(gòu)既是危機(jī)決策重要的組織內(nèi)容，同時(shí)也是危機(jī)決策的重要支持系統(tǒng)。這個(gè)過程中，技術(shù)本身的精細(xì)化和規(guī)范化，一方面使得社會(huì)強(qiáng)制具有了物質(zhì)前提，另一方面也決定了社會(huì)強(qiáng)制的必然性。在一個(gè)精密龐大的管理體系中，技術(shù)的強(qiáng)制性要求規(guī)制人們的行為，并通過規(guī)制來保障人們的生命財(cái)產(chǎn)安全和自由不受侵害。換言之，現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)發(fā)展實(shí)踐，必須面對(duì)各種不確定性可能造成的治理失靈和組織失位問題，形成保障基礎(chǔ)秩序的組織體系和制度安排。

二、危機(jī)決策科學(xué)化是治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)內(nèi)容

烏爾里希·貝克指出，在發(fā)達(dá)的現(xiàn)代性中，財(cái)富的社會(huì)生產(chǎn)系統(tǒng)地伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)再生產(chǎn)?！霸诂F(xiàn)代化進(jìn)程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長(zhǎng)，使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)我們前所未知的程度。”［2］P15“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)從這個(gè)意義上是世界性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)?！保?］P21亨廷頓也認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅會(huì)用某一速度改善著人們的物質(zhì)福利，同時(shí)還會(huì)以更高的速度增加著人們的社會(huì)挫折感。［4］P51現(xiàn)代化進(jìn)程中的這些判斷，應(yīng)該成為我們完善治理、推進(jìn)決策科學(xué)化的重要理論參考。

危機(jī)決策是治理實(shí)踐的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是治理有效運(yùn)行的重要組成部分。從危機(jī)應(yīng)對(duì)和決策科學(xué)化的具體實(shí)踐看。首先，任何政策過程或者管理過程，都需要從最壞的結(jié)果出發(fā)，尋求最有效的制度系統(tǒng)和管理過程來避免最壞的情況發(fā)生。其次，當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生的時(shí)候，如何在時(shí)間有限、信息缺失和不確定性極高的環(huán)境里進(jìn)行非程序化的決策，避免事態(tài)惡化，損失擴(kuò)大，這是政府危機(jī)決策需要著力把握的基礎(chǔ)問題。從這個(gè)意義上說，危機(jī)決策是常態(tài)決策在緊急狀態(tài)下的應(yīng)急反應(yīng)，是領(lǐng)導(dǎo)干部極其重要的一項(xiàng)能力要求。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于劇烈變遷的時(shí)期，生產(chǎn)力尚不夠發(fā)達(dá)和社會(huì)制度有待完善的現(xiàn)實(shí)，決定了領(lǐng)導(dǎo)干部需要有更強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)能力來防范可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，并努力實(shí)現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。這一發(fā)展要求決定了領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部一方面需要承擔(dān)遠(yuǎn)比西方國(guó)家官員大得多的社會(huì)責(zé)任和政治責(zé)任，另一方面也意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)干部更需要擁有在不確定性極高的環(huán)境里推進(jìn)社會(huì)發(fā)展常態(tài)化的應(yīng)急決策能力。從危機(jī)治理的實(shí)踐看，不僅僅是劇烈變化的發(fā)展中國(guó)家，即便在發(fā)達(dá)國(guó)家，領(lǐng)導(dǎo)干部和政府都要經(jīng)歷大大小小的各種危機(jī)。

很多時(shí)候，人類社會(huì)的演進(jìn)是通過一次次的危機(jī)事件來凸顯管理缺陷并推動(dòng)制度變革、促使人們?cè)谖C(jī)中學(xué)會(huì)如何發(fā)展的。換言之，社會(huì)治理和制度的完善，是在一次次事件的解決過程中推進(jìn)的，但是現(xiàn)代化的治理不能總是用巨大的成本和血的代價(jià)來彌補(bǔ)制度和管理的缺陷，而是要善于從危機(jī)中吸取教訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)預(yù)應(yīng)，努力避免和防范可能存在的各種危機(jī)。例如，“9·11事件”對(duì)美國(guó)乃至世界各國(guó)的危機(jī)治理體系都產(chǎn)生了重大影響，它促成和加快了美國(guó)及其他各國(guó)調(diào)整危機(jī)治理的機(jī)構(gòu)，推進(jìn)了危機(jī)治理體制的變革，并使得“危機(jī)管理”、“后果管理”同時(shí)向宏觀的治理和精細(xì)的“事件管理”兩個(gè)維度并行發(fā)展。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的各種事件也使得社會(huì)治理在組織完善、制度健全、方法創(chuàng)新、決策科學(xué)方面都有了長(zhǎng)足發(fā)展。這樣的治理和決策過程，是與科學(xué)治理理念的形成和社會(huì)理性程度的不斷提高相聯(lián)系的?，F(xiàn)代社會(huì)中，如果管理者不能夠?qū)崿F(xiàn)技術(shù)改進(jìn)和治理轉(zhuǎn)型，依然靠傳統(tǒng)的控制邏輯來進(jìn)行危機(jī)決策，那么我們控制危機(jī)的過程可能就是過度耗損資源乃至?xí)l(fā)更大危機(jī)的過程。有效的危機(jī)治理，是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下由政府協(xié)調(diào)各種社會(huì)力量來完善組織結(jié)構(gòu)，發(fā)揮制度功能，讓不同主體清晰地知道自己在事件中擁有哪些權(quán)利、承擔(dān)什么責(zé)任、扮演什么角色、履行什么職能，各種力量形成合力來應(yīng)對(duì)不同性質(zhì)與規(guī)模的危機(jī)事件。

三、危機(jī)治理決策科學(xué)化需要遵循的基本原則

治理中的危機(jī)決策要求政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織把防范風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)良序和發(fā)展目標(biāo)作為決策的價(jià)值基礎(chǔ);把健全和完善法律、法規(guī)、政策作為決策的重要依據(jù);在此基礎(chǔ)上通過權(quán)威方式對(duì)社會(huì)系統(tǒng)及其運(yùn)行環(huán)境進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制。我國(guó)社會(huì)管理向治理轉(zhuǎn)型的過程中，治理框架從封閉性向開放性轉(zhuǎn)變;治理方式從一維單向的“輸入——輸出”模式向多維立體交互模式轉(zhuǎn)變;治理結(jié)構(gòu)從單一性向多元性，從整體性向個(gè)體化、復(fù)雜性轉(zhuǎn)變，治理過程呈現(xiàn)專門性向綜合性衍變的特點(diǎn)。由此，危機(jī)治理決策就需要結(jié)合上述要素變遷加以調(diào)適，并形成有助于推進(jìn)社會(huì)協(xié)商、治理績(jī)效顯著的決策績(jī)效長(zhǎng)期和即時(shí)的評(píng)價(jià)體系，以保障決策的科學(xué)性。

管理得以展開的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是信息的不對(duì)稱，危機(jī)決策一方面體現(xiàn)著決策系統(tǒng)的信息獲取和促發(fā)應(yīng)急的能力，另一方面，危機(jī)決策是常態(tài)決策在緊急狀態(tài)下的映射，反映了決策系統(tǒng)統(tǒng)籌資源常態(tài)治理的行政能力。危機(jī)事件中的決策通常是信息缺失或者極度不對(duì)稱情況下的非程序化決策過程。這對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的決策能力是個(gè)巨大的考驗(yàn)。為此，危機(jī)決策需要堅(jiān)持以下基本原則:首先，領(lǐng)導(dǎo)者需要最大限度地獲取信息，這里所指的信息是真實(shí)的信息。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代信息傳播的即時(shí)性、廣泛性、復(fù)雜性和不確定性，使得信息傳播日益呈現(xiàn)出從機(jī)構(gòu)向個(gè)人過渡的趨勢(shì)［5］P170，信息獲取與傳播的這一邏輯改變了領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)決策的傳統(tǒng)路徑，并極大地加劇了決策中信息獲取和梳理的壓力。眾所周知，在嚴(yán)格的責(zé)任追究體系里，一些領(lǐng)導(dǎo)干部或者事件直接責(zé)任人基于自我免責(zé)的期待或者自身獲取信息的能力缺失，向上匯報(bào)事件及其原因的時(shí)候，往往很難或主觀上并不愿意準(zhǔn)確提供客觀信息，甚至因?yàn)槲嫔w子造成信息缺省和失真。作為決策者，無論是否存在信息失真，都需要在信息不確定不匹配的情況下，調(diào)動(dòng)已有知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)事態(tài)進(jìn)行研判。第二，要能夠在第一時(shí)間判斷危機(jī)性質(zhì)、區(qū)分危機(jī)類型，并啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急管理預(yù)案，避免沖突造成嚴(yán)重的生命財(cái)產(chǎn)損失。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，在通常情況下，我國(guó)大量存在的各種危機(jī)主要是管理失范、管理缺陷引發(fā)的事件，如礦難、海難、生產(chǎn)安全事故、踩踏事件甚至包括股市危機(jī)等等。危機(jī)決策顯然需要針對(duì)不同的危機(jī)類型，從管理有效的現(xiàn)實(shí)要求出發(fā)調(diào)動(dòng)力量進(jìn)行事態(tài)控制，避免信息傳播失范，最后實(shí)現(xiàn)危機(jī)化解甚至轉(zhuǎn)危為安。而這個(gè)過程需要堅(jiān)持的最根本的原則就是人民生命價(jià)值優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益。第三，危機(jī)決策需要保障公眾的知情原則。知情原則不是任何信息無差別的披露和傳播，而是與人們生命安全息息相關(guān)的信息必須傳達(dá)到相關(guān)人，那些可能因?yàn)槿藗兎婪缎睦砣笔г斐筛髠Φ男畔ⅲ瑧?yīng)該盡可能快、盡可能早地提供給公眾。天津“8·12”爆炸事故發(fā)生后，主流媒體前期的失位以及新聞發(fā)布會(huì)上對(duì)記者所提問題回應(yīng)闕如，直接導(dǎo)致各種流言謠言肆意傳播，政府公信度遭到嚴(yán)重?fù)p害。應(yīng)該看到，在危機(jī)狀態(tài)下，由于信息不完備，人們?nèi)菀捉档蛯?duì)官方宣傳媒體的信任，增加對(duì)涉及人身和財(cái)產(chǎn)安全的流言信度。主流媒體的及時(shí)介入和權(quán)威機(jī)構(gòu)的分析與信息公開，可以及時(shí)阻斷流言傳播，降低社會(huì)救治的成本，并能夠培養(yǎng)人們的自信心和成熟心態(tài)。［6］當(dāng)然，如何避免由于信息提供可能造成不必要的社會(huì)恐慌，這是需要通過專門的針對(duì)性的訓(xùn)練才能夠得以達(dá)成，也是跟一個(gè)社會(huì)的成熟與理性程度息息相關(guān)的。第四是責(zé)權(quán)相當(dāng)?shù)脑瓌t。責(zé)權(quán)相當(dāng)原則強(qiáng)調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)者在緊急狀態(tài)下非程序化決策的基本權(quán)力，也表明分管領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)危機(jī)事件負(fù)有的基礎(chǔ)責(zé)任。危機(jī)事件中領(lǐng)導(dǎo)第一時(shí)間到達(dá)第一現(xiàn)場(chǎng)，不是僅僅表明領(lǐng)導(dǎo)的“在場(chǎng)”，而是要通過領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力運(yùn)行來化解危機(jī)、克服危機(jī)造成的損失的。這里就有了常態(tài)治理中的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的科學(xué)化安排和危機(jī)狀態(tài)下的授權(quán)機(jī)制。

今天，我們探討危機(jī)治理中的科學(xué)決策，黨委、政府和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部需要明確一個(gè)基本常識(shí)，即治理現(xiàn)代化并不意味著社會(huì)沒有沖突，而是沖突能夠被治理機(jī)制的有效運(yùn)行來解決和控制。從這個(gè)意義上說，危機(jī)治理中的決策科學(xué)化，必然體現(xiàn)為預(yù)應(yīng)有效，治理完善。換言之，治理體系中的科學(xué)決策本身提供了一種不斷解決矛盾和化解沖突的機(jī)制。這個(gè)決策系統(tǒng)所要達(dá)成的治理目標(biāo)包含了順暢的社會(huì)流動(dòng)機(jī)制、合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、安全的社會(huì)保障機(jī)制、有效的矛盾疏導(dǎo)機(jī)制。這些機(jī)制的完善和有效運(yùn)行要能充分發(fā)揮社會(huì)組織的功能，推動(dòng)法治框架內(nèi)不同主體承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，換言之，危機(jī)決策作為信息不完備甚至資源缺乏狀態(tài)下的非程序化決策，其科學(xué)性依然與資源提供的豐富性和完備性、與多元主體制度化參與水平高度相關(guān)。為此，常態(tài)治理中的黨和政府要致力于完善社會(huì)組織，通過創(chuàng)造一個(gè)完善的法律環(huán)境來規(guī)范社會(huì)組織、完善社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，調(diào)集社會(huì)資源。通過行政體制改革把政府的部分職能返還給社會(huì)，讓社會(huì)組織提供有效的服務(wù)，黨委通過引導(dǎo)與協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的功能發(fā)揮，克服利益對(duì)治理過程的扭曲，保障危機(jī)決策和治理過程體現(xiàn)基本的社會(huì)公義。

四、危機(jī)決策需要強(qiáng)調(diào)的幾個(gè)問題

第一，危機(jī)決策需要堅(jiān)持峰值管理的原則。我們?cè)诜治鲋卫碇械母鞣N問題時(shí)，不得不面對(duì)一個(gè)基本事實(shí)，即任何管理部門是不可能窮盡所有的不確定性的。這意味著人類不可能完全消除各種危機(jī)，因此，就有了危機(jī)決策中的峰值管理要求，即決策者需要為應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的危機(jī)先期儲(chǔ)備物資和人力。但這種儲(chǔ)備有可能因?yàn)闆]有發(fā)生事件造成人們的不理解甚至是不滿。這是因?yàn)槲C(jī)的性質(zhì)和危害性決定了人們?cè)谶M(jìn)行危機(jī)預(yù)防的時(shí)候，往往具有一種矛盾心理，特別是當(dāng)危機(jī)并非當(dāng)下或者近期可能發(fā)生的時(shí)候，人們的利益訴求會(huì)在很大程度上影響危機(jī)預(yù)警的物質(zhì)投入。危機(jī)預(yù)警的峰值管理概念反映的就是這種矛盾。因此，通過宣傳教育和適度訓(xùn)練形成全社會(huì)對(duì)于危機(jī)預(yù)應(yīng)的共識(shí)，增強(qiáng)公眾在緊急狀態(tài)下的自保和救護(hù)能力，是危機(jī)治理的重要內(nèi)容，也是影響危機(jī)決策的重要條件。

第二，危機(jī)決策需要強(qiáng)化政府和各種社會(huì)組織科學(xué)配置資源的能力。很多時(shí)候，基于節(jié)約成本和管理方便的需要，大量應(yīng)急管理的人才和資源并沒有儲(chǔ)備在量大面廣的基層一線。這一現(xiàn)象對(duì)應(yīng)急管理造成事實(shí)上的壓力。當(dāng)事件發(fā)生的時(shí)候，資源調(diào)集的時(shí)間越長(zhǎng)，事態(tài)就越容易擴(kuò)大。如果把寶貴的物質(zhì)資源像撒胡椒面一樣四處安置，既不符合管理要求，也不可能。這是危機(jī)治理決策過程中需要解決的最基本的問題。由此，危機(jī)決策強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)干部在復(fù)雜環(huán)境和信息不充分環(huán)境下對(duì)事態(tài)判斷的能力和權(quán)威配置資源的能力。眾所周知，中國(guó)危機(jī)治理過程在事實(shí)上存在著管理失位和管理過度問題。決策中因未能對(duì)可能發(fā)生的危機(jī)有清醒的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確的把握，一旦事件發(fā)生，則驚慌失措，無力應(yīng)對(duì)?；蛘呤录l(fā)生后，再調(diào)集大量資源過度防范。其結(jié)果是政府或者職能部門不得不像救火隊(duì)一樣四處撲火，或者管理者為了避免危機(jī)發(fā)生，采取最高級(jí)別的防范措施，造成資源的巨大浪費(fèi)和民力的過度消耗。當(dāng)然，這個(gè)過程需要通過訓(xùn)練來形成社會(huì)與政府的共識(shí)，并形成事態(tài)化解的安全閥值。我國(guó)非典以來形成的預(yù)警分級(jí)體系已經(jīng)日臻完善，但是在具體決策過程中，何時(shí)發(fā)布何級(jí)別的預(yù)警，限制人們行為的決策如何獲得民眾的支持和行動(dòng)，都應(yīng)該在決策體系中有清晰的思路。

第三，危機(jī)決策要形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系并保障其良性運(yùn)行。危機(jī)決策盡管是非程序化的決策過程，但是其決策組織體系的常態(tài)運(yùn)行并不能因此出現(xiàn)功能阻滯的問題。我們知道，決策體系包括了權(quán)威決策機(jī)構(gòu)、決策者集團(tuán)、決策咨詢機(jī)構(gòu)和民間研究機(jī)構(gòu)等構(gòu)成。近年來，政府管理越來越多地通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來保障決策的科學(xué)性。地方政府決策也越來越重視發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)的作用，注重職能部門調(diào)研成果的運(yùn)用。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要最大限度地涵蓋政策中的各類利益相關(guān)者，以及政策執(zhí)行過程可能造成的社會(huì)利弊。危機(jī)決策中，決策過程和決策落實(shí)可能存在信息失位和造成決策失范的細(xì)微因素，都應(yīng)該被納入到?jīng)Q策視野中，這就意味著組織者和管理者需要通過民主決策來保障社會(huì)參與的有效性，通過科學(xué)決策來實(shí)現(xiàn)問題解決的針對(duì)性和專業(yè)性，通過民主科學(xué)決策的有序推進(jìn)來最大限度地降低可能有的風(fēng)險(xiǎn)要素。但是也要看到，常態(tài)決策中，不少機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估經(jīng)常為著迎合領(lǐng)導(dǎo)決策意愿而進(jìn)行，對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)及其防范并沒有真實(shí)的預(yù)應(yīng)。在危機(jī)決策中，這些機(jī)構(gòu)很難發(fā)揮關(guān)鍵作用。因此，建構(gòu)完善的調(diào)研體系和預(yù)警機(jī)制，形成專家系統(tǒng)和決策者對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)情境持續(xù)關(guān)注的信息溝通系統(tǒng)，對(duì)緊急狀態(tài)下的決策科學(xué)性極為重要。大數(shù)據(jù)時(shí)代的技術(shù)支撐系統(tǒng)要能夠?yàn)槲C(jī)決策提供有效依據(jù)。今天的技術(shù)手段已經(jīng)能夠?qū)χ卮蠡顒?dòng)中的異常情態(tài)、對(duì)人群密集程度和人流方向、對(duì)可能存在的不確定性進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)。推進(jìn)危機(jī)決策科學(xué)化，需要解決如何實(shí)現(xiàn)超量信息有效梳理，相關(guān)問題分類管理和異常信息準(zhǔn)確研判，并盡快采取相應(yīng)措施。

第四，危機(jī)決策科學(xué)化要有充分完備的應(yīng)急法律依據(jù)。從2003年非典以來，我國(guó)已經(jīng)初步形成了覆蓋生產(chǎn)生活各個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)急預(yù)案，以及包括2007年頒布的“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法”和“政府信息公開條例”在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)。這些法律法規(guī)提供了管理者決策重要的法律依據(jù)和行政準(zhǔn)則。當(dāng)前，還需要形成與治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)的法律體系，并通過多種舉措來強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依法行政的能力。領(lǐng)導(dǎo)干部決策中是否遵循并體現(xiàn)法律精神和法治思維，直接影響應(yīng)急管理的合法性和科學(xué)性。

但是我們也要看到，無論是危機(jī)決策還是治理實(shí)踐中，法治框架還難以在短期內(nèi)完全確立。一是社會(huì)主義初級(jí)階段制度不完善的現(xiàn)實(shí)和我國(guó)危機(jī)治理的立法、普法、執(zhí)法過程還存在較多不足，二是我國(guó)社會(huì)客觀存在的法治意識(shí)不強(qiáng)與人們守法、用法意識(shí)較為淡薄的現(xiàn)實(shí)情況，使得依法行政、依法治理難以落到實(shí)處。社會(huì)治理過程中對(duì)法律的依存度不高，法律權(quán)威的建構(gòu)過程較為緩慢，一個(gè)時(shí)期內(nèi)，社會(huì)參與依然會(huì)呈現(xiàn)較強(qiáng)的非制度化特點(diǎn)。這些都需要在治理實(shí)踐中進(jìn)一步改革和完善。

［1］蔡志強(qiáng)．社會(huì)危機(jī)治理:價(jià)值變遷與治理成長(zhǎng)［M］．上海:上海人民出版社，2006．

［2］〔德〕烏爾里希·貝克．風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)［M］．何博聞譯．北京:譯林出版社，2004．

［3］蔡志強(qiáng)．社會(huì)強(qiáng)制與社會(huì)治理創(chuàng)新［N］．學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2013－11－26．

［4］〔美〕塞繆爾·亨廷頓．變革社會(huì)中的政治秩序［M］．李盛平等譯．北京:華夏出版社，1988．

［5］蔡志強(qiáng)．制度規(guī)范利益:黨建創(chuàng)新與社會(huì)治理成長(zhǎng)［M］．北京:中央黨校出版社，2014．

［6］蔡志強(qiáng)．從流言謠言傳播看社會(huì)管理創(chuàng)新［N］．學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2011－04－19．