王志武

黨的十八屆三中全會明確提出，我國全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國改革的總目標，也是對教育考試工作的總指導、總動員和總要求。教育考試要結(jié)合自身實際和特點，圍繞推進教育考試治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深化教育考試領(lǐng)域綜合改革，為全面建成小康社會、在服務(wù)人才支撐和智力支持方面做出應(yīng)有貢獻。

1 推進教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必要性

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善，特別是社會經(jīng)濟建設(shè)不斷發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變和教育考試事業(yè)自身改革發(fā)展的不斷深入，這些新形勢、新情況和新變化，都對推進教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化提出了現(xiàn)實要求。具體表現(xiàn)如下：

社會經(jīng)濟發(fā)展對人才甄別的廣泛性需求與教育考試有限服務(wù)之間的矛盾，要求推進教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化。隨著我國社會經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，特別是產(chǎn)業(yè)升級換代，新興產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、行業(yè)、職業(yè)不斷涌現(xiàn)，需要人才甄別、人才測試服務(wù)的多樣化、多元化和專業(yè)化。而我國教育考試目前主要是提供招生考試、自學考試、學業(yè)水平考試、全國計算機等級考試等考試服務(wù)，面對社會經(jīng)濟發(fā)展對新興產(chǎn)業(yè)、新興職業(yè)和新興技術(shù)人才的甄別與鑒定需求難以及時提供相應(yīng)的考試服務(wù)，如精算師、統(tǒng)計師、咨詢師、大數(shù)據(jù)分析師的資格考試或等級考試等。教育考試服務(wù)的有限性與社會經(jīng)濟發(fā)展對人才甄別需求的多樣性、廣泛性和緊迫性，需要教育考試加強與社會、行業(yè)和其他組織的聯(lián)系與協(xié)作，共同提供更多、更好的考試服務(wù)，更需要推進教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

人才質(zhì)量與綜合素質(zhì)的科學認證與考試測評方法單一僵化之間的矛盾，要求推進考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化。社會經(jīng)濟與綜合國力的競爭，實質(zhì)是人才的競爭，是人才質(zhì)量與數(shù)量的競爭。不同類型的人才需要有相應(yīng)的甄別手段和認定方法。對不同類型的人才需要采用不同的測量方式和測試工具，如尺量長短、秤稱重量。但是我國現(xiàn)行的教育考試，無論是招生考試還是自學考試，所有科目多是采用傳統(tǒng)的紙筆考試，僅憑考試分數(shù)分高低、僅憑智力知識定取舍。這種單一、僵化的人才鑒別辦法，難以適應(yīng)現(xiàn)代社會對復合型、創(chuàng)新型人才的開發(fā)、甄選和鑒別。目前社會上出現(xiàn)的一些“高分低能”現(xiàn)象，就強烈要求教育考試更新觀念，改進并完善考試方式，推進教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

各類高科技作弊與考試管理技術(shù)落后、反制能力薄弱之間的矛盾，要求推進考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化。無論是普通高考、研究生入學考試，還是自學考試、教師資格考試，考試作弊呈團伙化、專業(yè)化、高科技化趨勢。雖然教育考試在近年投資了幾十個億開展標準化考場建設(shè)，添置身份證識別儀、金屬探測儀、手機信號屏蔽儀、無線電信號干擾儀等，但面對花樣翻新、防不勝防的高科技作弊行為，僅靠教育考試自身難以有效遏制考試作弊行為。預防和整治各類作弊行為，最根本的還是要從法規(guī)制度、價值觀念、科技設(shè)備和體制機制等方面入手，積極推進教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

施考主體多樣、成分復雜與考試管理規(guī)范、指令統(tǒng)一之間的矛盾，要求推進教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化。從招生考試、自學考試，到全國計算機等級考試、全國大學英語四六級考試，最終的施考主體都是考點。而現(xiàn)行各類教育考試的考點中，有的是部屬高校、有的是縣鎮(zhèn)中學，還有的是民辦院校?？键c成分的多樣性與復雜性，造成了監(jiān)考人員、考務(wù)人員的身份素質(zhì)、操作技能、工作責任感等方面的多樣性、復雜性和差異性。但隨著考試管理的日趨完善，工作規(guī)范、操作指令與質(zhì)量標準的統(tǒng)一要求，與部分考點主體多樣、成分復雜構(gòu)成了新的矛盾，特別是大量民辦院校、社會力量參與教育考試管理、提供教育考試服務(wù)，更要求加大力度推進教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

2 推進教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化的著力點

治理從根本上說是對市場失靈與政府失靈的雙重彌補。但是治理本身也會出現(xiàn)失靈，由此推進教育考試的治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重點就是實施“元治理”，即對“治理的治理”，它強調(diào)政府為教育考試治理建立一個系統(tǒng)環(huán)境而不是制定具體的計劃方案，主要包括：建立并維護教育考試治理體系的規(guī)則秩序，確保合作共治關(guān)系的制度化、程序化和法律化；建立協(xié)商對話平臺，組織公正透明的決策網(wǎng)絡(luò)，以便形成統(tǒng)一的治理目標，促進集體行動；建立教育考試治理主體間的學習交流網(wǎng)絡(luò)，以促進協(xié)作過程中的互相適應(yīng)、諒解和團結(jié)；當教育考試多元治理主體對統(tǒng)一的治理目標發(fā)生爭議或在治理實踐中產(chǎn)生利益沖突和行動糾紛時，充當“上訴法庭”，對沖突和糾紛進行協(xié)商調(diào)解。[1]明確教育考試治理的前進方向和奮斗目標，才能使教育考試治理沿著正確的道路和軌道推進。為此，我們提出推進教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化的著力點如下：

2.1 明確治理理念

建立現(xiàn)代化的國家治理體系，要勇于同根深蒂固的傳統(tǒng)觀念決裂。[2]推進教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化的出發(fā)點和落腳點，就是為了辦人民滿意的教育考試事業(yè)，提供優(yōu)質(zhì)高效的教育考試服務(wù)。教育考試的治理理念應(yīng)該由政府本位向雇主本位、學校本位和考生本位轉(zhuǎn)變。教育考試要從為政府服務(wù)、“為國選才”向為學校選才、為社會選才、為雇主選才服務(wù)轉(zhuǎn)變，向促進考生全面發(fā)展、個性化成才服務(wù)轉(zhuǎn)變。這就要求在市場經(jīng)濟條件下，教育考試工作必須始終堅持把社會效益放在首位，構(gòu)建政府、社會、市場多元共治的教育考試治理結(jié)構(gòu)，不斷完善教育考試工作體系與服務(wù)體系，為考生提供科學、公平、優(yōu)質(zhì)、高效、多元的考試服務(wù)。

2.2 注重治理的法制化和制度化

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)是國家治理的制度現(xiàn)代化[3]。教育考試治理的法制和制度是一個完整的體系，需要在中央政府領(lǐng)導下，既要改革不適應(yīng)教育考試事業(yè)發(fā)展的各種體制、機制、法律、法規(guī)，又要不斷創(chuàng)新，促進各方面制度更加科學完善，做到教育考試各項工作與服務(wù)有法可依、有章可循，逐步實現(xiàn)教育考試治理的制度化、規(guī)范化、程序化。具體來講，教育考試主管部門、考試機構(gòu)、考點以及參與教育考試管理與服務(wù)的其他各種社會力量等，在法定的治理路線圖、治理規(guī)劃或者治理責任的約束下，明確教育考試治理的目標及各自的權(quán)利、職責、義務(wù)；建立相對獨立的教育考試糾紛仲裁機構(gòu)，確保教育考試在全面改革過程中的利益、目標以及行為方式等方面的爭議得到及時有效的化解；建立明確、公正的獎懲機制和責任追究制度，為統(tǒng)一教育考試治理的思想認識與工作意志奠定制度基礎(chǔ)。

2.3 增強依法辦事、按制度辦事的意識和能力

在教育考試工作中，憑習慣辦事、憑經(jīng)驗辦事、憑感情辦事的現(xiàn)象，在不同地區(qū)、不同環(huán)節(jié)、不同崗位都時有發(fā)生。如有的監(jiān)考人員對違規(guī)考生富于同情心理采取放一馬的態(tài)度；有的考務(wù)人員安排考場想當然，結(jié)果到考試快開始時才發(fā)現(xiàn)原來的教室已被改造成為實驗室；有的考點對監(jiān)考人員培訓走過場，導致監(jiān)考人員不熟悉考務(wù)操作規(guī)范、不能勝任監(jiān)考工作。因此，教育考試的各類責任主體應(yīng)當以身示范、身體力行，自覺增強按制度辦事、依法辦事的意識和能力。一方面，教育考試主體要發(fā)揮協(xié)調(diào)、監(jiān)督和引導等宏觀職能，在制度和法律的約束下，實現(xiàn)政府與社會治理主體的有序互動。另一方面，將考試管理規(guī)定及操作程序向社會公開，既可以主動接受社會公眾的監(jiān)督，又可以調(diào)動社會組織參與考試治理的積極性，引導社會力量參與教育考試服務(wù),豐富考試項目和考試服務(wù)的供給和治理。

2.4 創(chuàng)新體制機制

創(chuàng)新教育考試體制機制，就是改進教育考試治理結(jié)構(gòu)與治理方式。教育考試主動向社會、向市場讓利放權(quán)，培育社會組織力量，激發(fā)社會組織活力，提高社會力量參與教育考試治理的能力和水平，形成政府、社會、市場既相對獨立又相互制約、相互支撐的開放性治理結(jié)構(gòu)。[4]一是治理主體多元化。如教育部考試中心與國內(nèi)高校、行業(yè)協(xié)會、學會合作，開發(fā)有全國外語翻譯證書考試、全國醫(yī)護英語綜合等級證書考試等；設(shè)置教育考試中英教育測量學術(shù)交流中心，積極與國外考試機構(gòu)合作，引進雅思、托福、劍橋少兒英語等域外考試[5]；另外，北京、湖北、山東等省級教育考試機構(gòu)也積極引進外國考試項目，如倫敦三一英語口語考試、劍橋英語教學能力認證考試、劍橋英語五級認證考試等，還有山東省教育考試院為德國、法國公立高校在本地招生提供考試服務(wù)，使教育考試開發(fā)主體、設(shè)置主體和管理主體多元化。二是治理結(jié)構(gòu)社會化。在教育考試施考過程中，如自學考試、全國計算機等級考試、成人高校招生考試、全國大學英語四六級考試等，其考點既有公辦院校，也有民辦院校。也就是說，社會力量參與教育考試管理、提供教育考試服務(wù)，社會力量辦考、管考已經(jīng)成為教育考試發(fā)展的大勢所趨，豐富了教育考試的治理結(jié)構(gòu)。三是治理方式多樣化。北京、湖南、湖北和重慶等地教育考試機構(gòu)，在堅持提供行政事業(yè)性考試項目服務(wù)的同時，還成立了考試服務(wù)產(chǎn)業(yè)或公司，專門負責承辦市場性收費的社會考試項目和考試服務(wù)，如承辦教育部考試中心的市場性收費項目書畫等級考試、劍橋少兒英語等，同時為企業(yè)和單位提供招聘考試、競崗晉級考試服務(wù)等，受到了社會和行業(yè)部門的歡迎。

3 推進教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效途徑

3.1 頂層設(shè)計，上下聯(lián)動

推進教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化，不應(yīng)局限于一個層面或幾個層面的治理，也不能局限于一個地方或幾個地方的治理，而是對全國教育考試各層面、各環(huán)節(jié)的治理進行整合，從治理主體到治理法規(guī)，從治理機構(gòu)到治理方式，從治理措施到治理成效等，都要進行綜合統(tǒng)籌，開展頂層設(shè)計，從戰(zhàn)略上謀劃教育考試治理體系與治理能力的現(xiàn)代化?！案母锏搅爽F(xiàn)在這個階段，確實需要頂層設(shè)計，以確保改革的正確方向，在重大關(guān)系和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上不出大的問題?！薄暗惨吹?，僅僅有頂層設(shè)計是不夠的，因為中國地域廣袤，各地情況千差萬別，現(xiàn)階段的改革又非常復雜，許多情況難以預料，需要摸著石頭過河，以探索路徑、積累經(jīng)驗?！盵6]“一方面，要站在國家和民族根本利益的高度，超越部門和地區(qū)利益，進行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃，掙脫既得利益的束縛。另一方面，既不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，也不能草率從事，應(yīng)當廣泛討論，從長計議，避免短期行為。”[7]推進教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化,必須既要堅持頂層設(shè)計，從總體上加強對教育考試治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略研究，制定教育考試治理體制改革的階段路線圖和任務(wù)表;又要摸著石頭過河,結(jié)合各地實際開展探索,使各地教育考試治理顯示出特色與活力。

3.2 準確定位，創(chuàng)新機制

關(guān)于教育考試機構(gòu)的定位早已有明文規(guī)定。1994年《國務(wù)院關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》（國發(fā)〔1994〕39號）就明確指出：“為了保證政府職能的轉(zhuǎn)變，使重大決策經(jīng)過科學的研究與論證，要建立健全社會中介組織，包括教育咨詢決策研究機構(gòu)，高等學校設(shè)置和學位評議與咨詢機構(gòu)，教育評估機構(gòu)，教育考試機構(gòu)，資格證書機構(gòu)，發(fā)揮社會各界參與教育決策與管理的作用?！睆倪@里可以看出,國務(wù)院對教育考試機構(gòu)的定位就是“社會中介組織”。我國《行政許可法》也指出：“隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，現(xiàn)行的諸多資質(zhì)、資格的許可工作，將退出行政許可的范圍，由行業(yè)組織或中介機構(gòu)的自律管理來替代?！蓖七M教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化，需要創(chuàng)新教育考試治理機制：一是要成立國家考試協(xié)調(diào)機制，“組建國家考試協(xié)調(diào)委員會，為各種部門考試，如人事考試、司法考試、醫(yī)藥考試和教育考試等提供相互溝通、交流磋商、調(diào)解矛盾的議事平臺，創(chuàng)建考試行業(yè)健全行業(yè)規(guī)章、開展自我管理、強化自我約束的行業(yè)管理機制?！盵8]二是要建立健全教育考試法規(guī)與制度審議與協(xié)商機制。制定《社會力量開展教育考試服務(wù)的管理辦法》；通過商請最高人民法院和最高人民檢察院對現(xiàn)行有關(guān)法律條文進行司法解釋的方式，將團伙作弊、竊取試題、槍手代考等惡性作弊行為納入法制化管理體系。三是要創(chuàng)建教育考試專業(yè)咨詢和評審機制，制定并審議教育考試機構(gòu)設(shè)置標準、專業(yè)標準和準入資格，開展各類機構(gòu)辦考質(zhì)量的評審、監(jiān)督與公示。四是要建立教育考試誠信服務(wù)機制，推進教育考試誠信平臺與社會信用平臺有效對接，加強對考試違規(guī)作弊行為的懲處力度，增加考試違紀作弊的誠信代價與成本。五是要建立教育考試治理績效評估機制，“以幫助教育考試治理主體客觀地把握教育考試管理過程中的相關(guān)信息，為改進教育考試工作的薄弱環(huán)節(jié)、排除隱性成本、提升教育考試治理水平和效益提供依據(jù)，促進教育考試治理主體和社會公眾之間信息的交流與溝通，使教育考試治理活動贏得社會公眾的支持、理解和信任?！盵9]

3.3 科技管考，智能治理

教育考試信息化是教育考試治理能力現(xiàn)代化的標志和結(jié)果?！敖逃荚囆畔⒒年P(guān)鍵不在信息技術(shù),也不是考試業(yè)務(wù),而在于應(yīng)用信息技術(shù)對考試業(yè)務(wù)和組織進行重構(gòu)。這里既需要對傳統(tǒng)考試的業(yè)務(wù)流程、組織機構(gòu)、崗位職能等方面的詳細了解和分析，還需要掌握和選擇適合的信息技術(shù)，并將二者有機結(jié)合起來，提出適合的考試信息化理論，建立可行的考試信息化模型，對傳統(tǒng)考試業(yè)務(wù)和組織進行平穩(wěn)、可控地重構(gòu)?！盵10]因此,推進教育考試信息化,首先要強化信息化意識，突出信息化在教育考試治理中的特殊作用與地位，把信息化作為教育考試治理的發(fā)展方向。其次要在教育考試“組織管理、內(nèi)容形式和分析評價”[11]等環(huán)節(jié)中全面推進信息化手段與技術(shù)。要按照教育考試信息化、智能化的要求，重新設(shè)置教育考試的組織結(jié)構(gòu)、實施程序與技術(shù)設(shè)備。最后要加強教育考試信息化的人才、資金、設(shè)備、技術(shù)等方面的開發(fā)和保障，確保教育考試治理方式與治理手段實現(xiàn)現(xiàn)代化、信息化和智能化。

3.4 文化滋潤，價值引領(lǐng)

教育考試文化是在長期的教育考試實踐中沉淀下來的價值觀念、制度法規(guī)和行為方式。[12]作為我國社會主義核心價值體系的有機組成部分，教育考試文化也是推進教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和重要動力。其核心價值包括：一是合法性?！翱荚?，是已經(jīng)在中國社會建立了悠久歷史的一種決定競爭勝負的制度。與其他歷史悠久的制度一樣，考試制度因其悠久歷史而在這個講究‘歷史敘事’的社會里獲得了堅實的合法性基礎(chǔ)?！盵13]所謂考試合法性，就是指具有法定依據(jù)和要求的考試機構(gòu)所組織設(shè)置的考試及其結(jié)果得到社會認可和接受的程度，包括考試設(shè)置、考試組織、考試內(nèi)容、考試方法、考試管理等方面符合相應(yīng)的法規(guī)程序。教育考試的合法性不只是一個與法律的關(guān)系問題，更是一個與社會秩序的關(guān)系問題，不只是一個被司法部門追究的問題，而是一個被社會承認的問題。教育考試的合法性是教育考試贏得社會民眾和社會群體認可和參與的基礎(chǔ),也是考試機構(gòu)的行為準則和行為規(guī)范，更是實施依法治考的前提。[14]二是公平性。“對當代中國來說，……各種無法化解的政治和社會沖突轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N以能力本位為主旨的公開、公正的考試競爭，并逐漸形成了一種努力學習、自強不息的社會風氣……再次創(chuàng)造著一個國家、一個民族復興并高速發(fā)展的歷史奇跡。”[15]三是人本性。教育考試要以人為本，“服務(wù)人的發(fā)展，促進人的發(fā)展，實現(xiàn)人的發(fā)展，應(yīng)該而且必須是考試活動的靈魂和考試活動的目的”，“因為考試活動是人的活動，是為了人的發(fā)展的活動”。[16]教育考試以人為本的主要內(nèi)容包括：教育考試要堅持以人為目的，服務(wù)人的全面發(fā)展；重視人的價值，尊重人的個性；體現(xiàn)人的尊嚴，維護人的人格；調(diào)動人的積極性，培養(yǎng)人的創(chuàng)新精神。[17]考試對個人價值的尊重和重視，不僅體現(xiàn)了考試人道性的要求，同時也將引導考生把膚淺的、功利的學習動機變?yōu)閮?nèi)在的、深層次的求知欲望，由單純追求考分轉(zhuǎn)變?yōu)樽非髠€性全面而自由的發(fā)展。[18]

在推進我國教育考試治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，必須開展教育考試文化建設(shè)，其主要內(nèi)容包括：一是科學性?？茖W性是考試作為教育活動的類的屬性的反映?？茖W性要求考試科目設(shè)置、考試內(nèi)容、考試形式和手段既要符合人才選拔規(guī)律、教育規(guī)律,又要符合相關(guān)學科體系科學、嚴整的要求,把握好考查基礎(chǔ)知識與考查能力、聯(lián)系理論與關(guān)注生產(chǎn)生活和社會發(fā)展實際之間的“度”,確保命題質(zhì)量,杜絕試題中出現(xiàn)常識性和技術(shù)性錯誤。二是評價性。考試是一種教育評價方式和評價手段。“考試是檢查學習情況和教學效果的一種重要方法，如同檢驗產(chǎn)品質(zhì)量是保證工廠生產(chǎn)水平的必要制度一樣?！薄爱斎灰膊荒苊孕趴荚?，把它當作檢查學習效果的唯一方法，并且要認真研究、試驗，改進考試的內(nèi)容和形式，使他的作用完善起來?！盵19]溫家寶也指出：“素質(zhì)教育絕不是不要考核，而是要求考核具有綜合性、全面性和經(jīng)常性。所謂綜合性，就是要教學生既會動腦、又會動手；所謂全面性，就是要使學生德智體美全面發(fā)展；所謂經(jīng)常性，就是要根據(jù)學生長期的學習表現(xiàn)決定成績?！盵20]教育考試要制定科學合理的考核辦法，把對學生的單一評價變?yōu)槎嘣u價，由評分數(shù)，變?yōu)樵u綜合發(fā)展；由一次考試定終身，變?yōu)榭疾鞂W生的成長規(guī)律和發(fā)展?jié)摿?，對學生實施綜合評價。三是時代性。與時俱進也是教育考試自身的內(nèi)在要求和規(guī)定。教育考試要隨著社會的發(fā)展而發(fā)展、隨著時代的進步而進步。為了幫助考生實現(xiàn)全面發(fā)展和個性化成才，盡最大努力滿足各類社會對不同類型人才甄別與遴選的需求,教育考試要在考試理念、考試內(nèi)容、考試項目、考試方式、考試工具與組織管理等方面不斷改革創(chuàng)新，體現(xiàn)時代氣息。四是效率性。效率是考試作為大規(guī)模社會活動的必然選擇。以高考為例，目前我國考生達到800多萬人、招生高校多于2000多所、招生計劃超過500多萬人。效率不僅意味著控制考試成本、加快工作節(jié)奏，還蘊含著提高考試質(zhì)量、改進考試組織協(xié)調(diào)的能力和水平。

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