◎ 景志剛

國(guó)土資源法治之思考與辨析

◎ 景志剛

樹(shù)立和運(yùn)用法治思維，是實(shí)施依法行政、建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)和前提。黨的十八大報(bào)告和十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》都強(qiáng)調(diào),要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定的能力。國(guó)土資源部門(mén)承擔(dān)著土地和礦產(chǎn)資源管理的政府職能，在法治建設(shè)中負(fù)有重要責(zé)任。但從當(dāng)前國(guó)土資源管理實(shí)踐看，對(duì)法治的理解、認(rèn)識(shí)和把握仍存在一些片面或錯(cuò)誤的看法，亟待從法治思維的角度作進(jìn)一步思考與辨析。

法治在國(guó)土資源管理中的地位：法治與行政，誰(shuí)從屬于誰(shuí)？

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)土資源部門(mén)將法律手段與行政手段、經(jīng)濟(jì)手段等一道，在土地和礦產(chǎn)資源配置、資源利益調(diào)整和解決涉土涉礦矛盾糾紛中廣泛運(yùn)用。從微觀層面看，法律作為實(shí)現(xiàn)具體行政目標(biāo)的一種“工具”無(wú)可厚非，但從宏觀角度來(lái)說(shuō)值得商榷。政府是依照憲法和政府組織法設(shè)立的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，國(guó)土資源部門(mén)是為實(shí)施土地管理法、礦產(chǎn)資源法等法律法規(guī)而設(shè)立的政府部門(mén)，國(guó)土資源行政管理的目標(biāo)、方式、手段等均由相應(yīng)法律法規(guī)所設(shè)定和調(diào)整。國(guó)土資源行政管理理應(yīng)是實(shí)現(xiàn)法律目標(biāo)的具體形式或“工具”，而不是相反。

法律“工具論”在國(guó)土資源領(lǐng)域的危害是顯而易見(jiàn)的。其一，由于在整個(gè)決策中，法律淪為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的具體手段,難以對(duì)目標(biāo)本身產(chǎn)生決定性影響，極易導(dǎo)致行政決策優(yōu)于法律規(guī)定、領(lǐng)導(dǎo)意志大于法律效力。實(shí)踐中，在重大項(xiàng)目土地征收、國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)中，領(lǐng)導(dǎo)決策在先、完善法律手續(xù)在后的情況屢見(jiàn)不鮮。其二，法律成為與行政、經(jīng)濟(jì)手段同等地位的眾多施政“工具”之一，造成法律實(shí)施的可選擇性，形成執(zhí)法“彈性”。實(shí)踐中，對(duì)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”等違法違規(guī)行為姑息遷就，造成“法不責(zé)眾”，以及部分基層執(zhí)法人員選擇性執(zhí)法等，都給國(guó)土資源管理工作帶來(lái)極大困擾。

從法治思維的視角看，法治不僅是微觀的技術(shù)手段，更是宏觀的制度設(shè)計(jì)。在國(guó)土資源法治體系中，國(guó)土資源行政管理作為實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源法律目標(biāo)的形式與手段，其目標(biāo)、規(guī)劃、方式、手段均應(yīng)符合法律法規(guī)的規(guī)定和立法宗旨、法律精神,實(shí)現(xiàn)立法、執(zhí)法、守法“三位一體”。

國(guó)土資源法治的治理對(duì)象：權(quán)力還是權(quán)利？

“治官”還是“治民”，是法治的兩類不同指向。在基層國(guó)土資源管理工作中,依法行政經(jīng)常被錯(cuò)誤、片面地理解為嚴(yán)格執(zhí)法。從國(guó)土資源法律實(shí)施的完整鏈條看，經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)公眾感受到法律作用力的影響，往往是通過(guò)國(guó)土資源部門(mén)的行政行為實(shí)現(xiàn)的。如：企業(yè)違法占地的行為，通過(guò)國(guó)土資源部門(mén)的行政處罰，受到法律法規(guī)制裁；農(nóng)民群眾合法取得的宅基地，通過(guò)國(guó)土資源部門(mén)的確權(quán)、登記、發(fā)證，得到法律法規(guī)保護(hù)。法律作用力對(duì)接受管理的行政相對(duì)人是間接的，而對(duì)掌握行政權(quán)力的國(guó)土資源部門(mén)是直接的。

因此，國(guó)土資源法制建設(shè)的關(guān)鍵在于“治權(quán)”，以及行使這種行政權(quán)力的政府部門(mén)和管理者。而國(guó)土資源法治的要義，也并非僅是對(duì)原有行政手段的強(qiáng)化和補(bǔ)充，更多的是規(guī)范、矯正、限制和約束。十八屆四中全會(huì)明確要求，行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為。行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。

同時(shí)，經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)公眾作為守法主體，也是國(guó)土資源法制建設(shè)的重要組成部分。法制觀念的確立、法制體系的構(gòu)建、法制實(shí)施的監(jiān)督等，都依賴于經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)公眾知法、遵法、守法以及自我權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)。只有在各方共同參與下，國(guó)土資源法治目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

國(guó)土資源法治的重點(diǎn)：管制還是服務(wù)？

十八屆三中全會(huì)明確提出，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，完備的法律制度和法治理念是市場(chǎng)良好運(yùn)作的前提。國(guó)土資源法治的意義絕不能片面理解為依法管制，為行政干預(yù)披上法律的“外衣”，而是意味著政府職能從管制型向服務(wù)型的根本轉(zhuǎn)變。

首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種規(guī)則經(jīng)濟(jì)，依賴于市場(chǎng)規(guī)則而運(yùn)行，國(guó)土資源優(yōu)化配置主要靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府作為法律授權(quán)的市場(chǎng)監(jiān)管者，其服務(wù)職能主要是制訂規(guī)則、維護(hù)秩序和適度調(diào)控等。這就要求政府及其國(guó)土資源部門(mén)必須退出“運(yùn)動(dòng)員”的角色，專司“裁判員”的職責(zé)。

其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種契約經(jīng)濟(jì)，依靠市場(chǎng)主體的權(quán)利實(shí)現(xiàn)和義務(wù)履行來(lái)推動(dòng)。土地和礦產(chǎn)資源是最重要的生產(chǎn)資料與資產(chǎn)，土地使用權(quán)和礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)權(quán)既是市場(chǎng)主體所擁有的重要法定權(quán)利，也是資源市場(chǎng)交易得以進(jìn)行的基礎(chǔ)。其間，政府及其國(guó)土資源管理部門(mén)的服務(wù)職能是確保契約執(zhí)行，擔(dān)負(fù)起“權(quán)利保障者”的角色。

再次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種自由經(jīng)濟(jì)，其活力來(lái)源于市場(chǎng)主體的內(nèi)在需求。市場(chǎng)主體作為最活躍的要素，必須擁有足夠的自由空間。資源開(kāi)發(fā)利用總體上屬于市場(chǎng)行為，遵從“法無(wú)禁止皆可為”的原則；而國(guó)土資源管理屬于行政行為，遵從“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則。對(duì)此，法治劃出了政府權(quán)力的邊界，或者說(shuō)將權(quán)力這只“老虎”關(guān)進(jìn)法律的“籠子”，使其在一定范圍內(nèi)發(fā)揮作用?！盎\子”之外，則是自由馳騁的空間。

實(shí)施國(guó)土資源法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)：實(shí)體與程序，哪個(gè)更重要？

重實(shí)體、輕程序，一直是國(guó)土資源管理中較為普遍的傾向，這與長(zhǎng)期以來(lái)行政主導(dǎo)的體制機(jī)制有關(guān)?！安粏?wèn)過(guò)程,只要結(jié)果”，甚至成為一些領(lǐng)導(dǎo)干部津津樂(lè)道的高效施政經(jīng)驗(yàn)。實(shí)體規(guī)則固然是實(shí)施行政管理的主要依據(jù)，但從國(guó)土資源管理現(xiàn)狀看，程序規(guī)則具有更加重要的意義。其一，當(dāng)前國(guó)土資源管理工作正處于改革發(fā)展的重大變革時(shí)期，新情況、新問(wèn)題、新矛盾層出不窮，而實(shí)體規(guī)則一般比較穩(wěn)定，修訂調(diào)整相對(duì)滯后，難以及時(shí)處理所有復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；其二，國(guó)土資源管理涉及面廣、環(huán)節(jié)眾多，即使實(shí)體規(guī)則設(shè)定得再全面細(xì)致，也必須保留一定的自由裁量權(quán)，而自由裁量權(quán)行使更需要嚴(yán)密的監(jiān)督和規(guī)范；其三，現(xiàn)有國(guó)土資源管理干部隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力和法治素養(yǎng)參差不齊，提高素質(zhì)需要一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，相對(duì)于積累更多的專業(yè)技能，以嚴(yán)格且相對(duì)固定的法定程序來(lái)約束行政行為，顯然是更加便捷現(xiàn)實(shí)的選擇。

程序規(guī)則的核心在于，通過(guò)合理的程序設(shè)計(jì)，對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行控制，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政目標(biāo)的調(diào)控。它體現(xiàn)了行政行為共同的內(nèi)在規(guī)律，具有相對(duì)穩(wěn)定性，不受或很少受到具體行政行為內(nèi)容及外部環(huán)境變化的影響。在征地補(bǔ)償安置等行政行為中，它還可以通過(guò)設(shè)定政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民群眾的互動(dòng)程序，如聽(tīng)證等，來(lái)彌補(bǔ)實(shí)體規(guī)則的不足，并對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行制約。因此，構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密的程序規(guī)則，應(yīng)是國(guó)土資源法制體系建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)。

深化國(guó)土資源領(lǐng)域改革：法治是約束還是保障？

“法律束縛改革”，這是普遍存在一種看法。法律本質(zhì)上是保守性規(guī)則，是對(duì)現(xiàn)有秩序的確認(rèn)和維護(hù)，規(guī)范性、普遍性特征決定了其必須保持相對(duì)穩(wěn)定；而改革的本質(zhì)是破舊立新，在于突破現(xiàn)有體制機(jī)制的桎梏。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革歷程看，法律約束和革新突破始終貫穿了改革發(fā)展的全過(guò)程。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的上一輪農(nóng)村土地制度改革,正是由下而上突破了法律束縛，才取得了革命性進(jìn)步。

但與改革開(kāi)放初期相比，現(xiàn)有政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。其一，當(dāng)前改革已經(jīng)涉入“深水區(qū)”，改革對(duì)象大都是一些復(fù)雜而敏感的問(wèn)題或事物。如農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，已觸及《土地管理法》規(guī)定的基本制度，極易遭遇政策、法律和意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，稍有不慎就可能闖入“雷區(qū)”。其二，現(xiàn)階段改革已不再是某一領(lǐng)域的單項(xiàng)改革，往往具有跨領(lǐng)域、跨區(qū)域特征。如征地制度改革，涉及中央與地方財(cái)權(quán)設(shè)定、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部機(jī)制調(diào)整以及國(guó)家、集體、個(gè)人之間利益再分配等，難以單靠個(gè)別地方、個(gè)別部門(mén)來(lái)突破。其三，在當(dāng)前依法治國(guó)的大環(huán)境下，一方面，改革者在敢闖敢干、大膽突破的同時(shí)，需要承擔(dān)法律和政策上的巨大風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，當(dāng)改革者權(quán)力過(guò)大而又無(wú)有效約束時(shí)，又極易出現(xiàn)濫用權(quán)力的道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，都需要法律作保障。

經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)逐步形成和完善，客觀上也迫切需要一個(gè)比較完備的法治環(huán)境。與這種環(huán)境相適應(yīng)，國(guó)土資源領(lǐng)域改革的決策和行動(dòng)，必須合乎法治的要求。首先，面對(duì)改革的現(xiàn)實(shí)需求，要在法制框架下為改革探索提供制度保障，對(duì)已經(jīng)取得改革授權(quán)的地方和單位，允許對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定中不相適應(yīng)的部分作變通處理；其次，作為改革試點(diǎn)的地方和單位，要用足授權(quán)得來(lái)的改革政策紅利，但不能隨心所欲，不能對(duì)整體法律秩序構(gòu)成顛覆和破壞；再次，改革的結(jié)果要受到法律的保護(hù),及時(shí)將改革中一些具備推廣價(jià)值的做法和經(jīng)驗(yàn)通過(guò)一定程序上升為法律，鞏固改革成果；最后，要按照法律的規(guī)定來(lái)規(guī)范改革者的行為，限制改革者的權(quán)力，確保其依法行事，自覺(jué)接受法律的監(jiān)督?？傊?，全面深化改革，不能以破壞法治環(huán)境為代價(jià)，而應(yīng)實(shí)現(xiàn)法治與改革的協(xié)同共進(jìn)。

（作者單位：河南省國(guó)土資源廳）