◎ 馮業(yè)茂

如何破解土地執(zhí)法五大難題

◎ 馮業(yè)茂

針對(duì)土地違法案件的查處，《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)都設(shè)定了一些相應(yīng)的條件，但在實(shí)際工作中卻難免遇到案件調(diào)查難、制止難、查處難、執(zhí)行難、移交難的問題。綜合剖析，這“五難”的形成都有各自的原因，如果能從根本上解決，就能保證國土部門執(zhí)法有序、案結(jié)事了。筆者從事基層國土資源管理工作多年，參與查處了一些比較典型的案件，同時(shí)也遇到了不少因“五難”而帶來的尷尬。特別是領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)代法的干預(yù)、個(gè)別職能部門的掣肘，加上群眾訴求的迫切或奢求，經(jīng)常把國土部門推向進(jìn)退兩難的境地。

我省某縣曾經(jīng)發(fā)生過這樣一件事，使我感觸頗深。某縣主要領(lǐng)導(dǎo)給縣國土局長提出兩條要求：“第一，凡是招商引資項(xiàng)目用地必須保證隨意用地，即便是違法用地也不能查處,要讓外商感到這里沒有國土資源局。第二，農(nóng)民在耕地上建房要堅(jiān)決制止，不管你們用什么辦法，就是不能讓他們建起來。否則，就安排有關(guān)部門追究你們的瀆職和玩忽職守的責(zé)任?！比绱诉@般，說明了什么？我認(rèn)為，一是他的發(fā)展用地意識(shí)要大于耕地保護(hù)意識(shí)；二是他的官本位思想和以權(quán)代法的意識(shí)較強(qiáng)；三是他的法律政策水平有限。除此以外，就是我們國土部門的領(lǐng)導(dǎo)沒有把計(jì)劃用地和用途管制的政策宣傳到位，也沒有將查處違法案件的程序和職能范圍告知他。歸根到底，還是我們國土部門的宣傳工作做得不好。隨后，由于受“五難”的制約，有幾宗農(nóng)民在耕地上建房沒有被制止住,該縣領(lǐng)導(dǎo)便責(zé)成紀(jì)檢部門對(duì)國土執(zhí)法人員進(jìn)行了追究。

那么，這個(gè)案例帶給我們哪些教訓(xùn)和思考呢？我認(rèn)為,造成這“五難”的根本原因在于當(dāng)前的《土地管理法》的設(shè)定有缺陷。具體表現(xiàn)在：

一、可操作性不強(qiáng)

一個(gè)10多年沒有修改過的《土地管理法》對(duì)一個(gè)社會(huì)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)高速增長的13億多人口的大國來講，其滯后程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了預(yù)期。1995年發(fā)布的《土地監(jiān)察暫行規(guī)定》第十三條賦予了土地管理部門對(duì)正在進(jìn)行的土地違法行為進(jìn)行制止的權(quán)力，但采取什么手段、如何制止，都沒有明確的規(guī)定。《土地管理法》第八十三條規(guī)定：“責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的,作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止?！辈扇≈浦勾胧┑臅r(shí)間只能是在土地管理部門作出限期拆除決定后?！锻恋毓芾矸ā返诹邨l和《土地管理實(shí)施辦法》第三十二條規(guī)定，對(duì)正在進(jìn)行的土地違法行為，土地管理部門有權(quán)責(zé)令其停止。這說明責(zé)令停止違法行為和制止違法行為是有區(qū)別的。責(zé)令停止違法行為是口頭或書面的一種制止形式之一。而制止違法行為可以是書面的,也可以是行為措施，制止行為所采取的手段或限度應(yīng)是責(zé)令違法行為停止或不能進(jìn)行下去。

然而，在現(xiàn)有的法律中，還沒作出明確具體的制止措施和手段，土地管理部門無法行使制止權(quán)以制止土地違法行為。在實(shí)際執(zhí)法時(shí)，土地部門用拉閘、停電、停水、鎖攪拌機(jī)的做法都是越權(quán)越位的行為，應(yīng)予以停止。

二、缺失行政強(qiáng)制權(quán)

《土地管理法》賦予了土地管理部門在查處土地違法案件中的調(diào)查權(quán)、檢察權(quán)、責(zé)令停工權(quán)、制止權(quán)，卻沒有賦予行政強(qiáng)制權(quán)，更沒有強(qiáng)制制止權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。由于沒有強(qiáng)制的制止手段，土地執(zhí)法人員在制止違法用地時(shí)受到抵制,甚至遭到圍攻、毆打，違法行為難以得到遏制。特別是遭到毆打致傷致殘的案件，往往因現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員較少、群眾多,舉證時(shí)又給公安部門帶來難度，最終不了了之，結(jié)果是國土執(zhí)法者苦不堪言。

三、諸多客觀因素制約

土地違法案件查處難，除去法律制度的缺陷外，實(shí)際執(zhí)法中還面臨許多客觀因素。一是案件具有隱蔽性。有的違法當(dāng)事人故意在節(jié)假日、晚上拉燈突擊建設(shè)，等國土部門發(fā)現(xiàn)時(shí)，房屋已經(jīng)建成。要拆除必須通過法院，或者由政府牽頭按《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，國土部門只能按程序辦理相關(guān)移交手續(xù)，移交時(shí)又會(huì)遇到許多現(xiàn)實(shí)的原因，阻力重重。二是違法當(dāng)事人不配合。因?yàn)樾姓?zhí)法沒有強(qiáng)制措施，違法者對(duì)土地行政管理部門下發(fā)的停工通知不予理睬，甚至有些違法占地案件根本找不到誰是違法者。三是行政執(zhí)法人員身份。在處理具體違章、違規(guī)、違法個(gè)案時(shí)，親朋好友、同學(xué)鄰居等各種人際關(guān)系千方百計(jì)托請(qǐng)過來，甚至有時(shí)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直接、間接地打招呼，迫使執(zhí)法人員終止調(diào)查。四是政府主導(dǎo)的工程建設(shè)，明令不準(zhǔn)到現(xiàn)場(chǎng)查處，正常的查處工作也會(huì)遭到干預(yù)。五是國家及省市級(jí)的重點(diǎn)工程多數(shù)為公益項(xiàng)目,按現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定還要履行查處程序。而在實(shí)際的工作中是同級(jí)別的不準(zhǔn)查,上級(jí)的不能查，查也白查。

就土地執(zhí)法的“五難”問題，我認(rèn)為執(zhí)行難是關(guān)鍵,原因是查處的案件如果執(zhí)行不了，就形成了執(zhí)法的軟弱無力,最根本的是失信于民。

總的說來，執(zhí)行難的問題表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是國土部門對(duì)土地違法行為作出行政處罰決定，將已涉嫌構(gòu)成犯罪的當(dāng)事人依法向公安機(jī)關(guān)移送案件時(shí)，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為，根據(jù)《行政處罰法》第七條、第二十二條的規(guī)定，要求國土部門對(duì)移送追究責(zé)任的案件先行撤銷行政處罰決定，或以“破壞和毀壞程度不夠，未構(gòu)成刑事犯罪，應(yīng)作行政處罰”等理由不予立案或在立案后沒有結(jié)果，甚至無理由退回案件。二是國土部門在當(dāng)事人不履行生效的行政處罰決定后，依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，法院認(rèn)為，根據(jù)《行政處罰法》第七條規(guī)定，國土部門應(yīng)當(dāng)將構(gòu)成犯罪的土地違法案件移送公安機(jī)關(guān)追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任，因此對(duì)國土部門的行政處罰決定裁定不予執(zhí)行。

《土地管理法》第七十一條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門在監(jiān)督檢查工作中發(fā)現(xiàn)土地違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)將案件移送有關(guān)機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰。但并未規(guī)定移送有關(guān)機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任的，就不給予行政處罰?！缎姓幜P法》第三十八條規(guī)定，調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定：（1）確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定；（2）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；（3）違法事實(shí)不能成立的，不得給予行政處罰；（4）違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)……這里的規(guī)定是“分別”作出，并沒有排斥作出行政處罰決定后再移送司法機(jī)關(guān)的做法。那種認(rèn)為違法行為構(gòu)成犯罪，移送司法機(jī)關(guān)的，就不給予行政處罰的理解偏離了立法本意,而將其付諸司法實(shí)際之中，更是制約和削弱了行政部門的行政執(zhí)法權(quán)。

行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)在國家行政管理中對(duì)不履行法定義務(wù)的當(dāng)事人采取法定的強(qiáng)制措施。對(duì)于制止和追究違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起著十分重要的作用。但目前，由于相關(guān)法律法規(guī)未賦予國土資源部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，每一宗違法用地案件的強(qiáng)制執(zhí)行都必須向法院申請(qǐng)，當(dāng)法院不予受理或受理后無結(jié)果的情況下，土地行政處罰決定就難以落實(shí)，土地違法者逍遙法外，土地執(zhí)法監(jiān)察的威懾力不能體現(xiàn)，嚴(yán)重影響土地管理制度的落實(shí)，在廣大群眾中間造成違法得利的表象，助長了違法占地、破壞耕地行為蔓延，造成不利的負(fù)面影響。由于得不到公安機(jī)關(guān)和人民法院的有利支持，導(dǎo)致大量進(jìn)入執(zhí)法程序的案件成為“死”案，結(jié)果只能造成土地違法案件執(zhí)法不到位，積案越來越多。

針對(duì)這種情況，作為國土主管部門，應(yīng)該做哪些工作呢？

一是加大對(duì)國土法律法規(guī)的宣傳力度。采取多種方式的宣傳，利用各種媒體，大篇幅、全方位地宣傳，通過全方位的宣傳，增強(qiáng)群眾對(duì)珍惜土地、愛護(hù)資源的自覺性，提高群眾理解執(zhí)法、配合執(zhí)法的思想覺悟，增進(jìn)部門之間的相互理解和支持。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，各級(jí)政府就要加大投入，舍得花錢。國土部門要向政府申請(qǐng)，將每年的宣傳經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，或在土地出讓金返還的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中列支。實(shí)踐證明,凡是注重宣傳、加大投入的地方或單位的領(lǐng)導(dǎo)，都清楚怎樣利用宣傳工作弘揚(yáng)正氣、鼓舞士氣、提高效率、推進(jìn)工作。

二是將涉土法律法規(guī)納入各級(jí)黨校培訓(xùn)課程，或列入各級(jí)黨委中心組織學(xué)習(xí)的內(nèi)容，先增進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國土相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)的理解。因?yàn)橥恋匦抡叩某雠_(tái)，都是針對(duì)某一時(shí)期的特定情況而設(shè)定的，這些政策如果只限于主管部門的運(yùn)用，而得不到領(lǐng)導(dǎo)的理解和支持，開展工作就會(huì)遇到各種矛盾和問題。要納入黨校的培訓(xùn)，各級(jí)國土部門的領(lǐng)導(dǎo)要主動(dòng)向黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，爭(zhēng)取他們的同意，取得他們支持，也可直接同黨校領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取支持、主動(dòng)而為。省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全國土資源執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），該《意見》的出臺(tái)，徹底解決了土地執(zhí)法面臨的“五難”問題，我們必須運(yùn)用好。就目前掌握的情況看，《意見》的出臺(tái)起到的社會(huì)作用并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，原因是我省國土部門宣傳工作沒有做到位，相關(guān)部門還是存在著不執(zhí)行、消極怠慢等問題，我們應(yīng)高度重視。

三是建立執(zhí)法監(jiān)察監(jiān)管平臺(tái)勢(shì)在必行。從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)中可以看到，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，應(yīng)運(yùn)用信息新技術(shù),以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、海量數(shù)據(jù)為支撐，充分運(yùn)用衛(wèi)星定位技術(shù)、通信技術(shù)、地理信息技術(shù)等建立以省轄市為統(tǒng)一體的覆蓋市、縣、鄉(xiāng)的信息化、網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)法監(jiān)察監(jiān)管平臺(tái)，并通過對(duì)執(zhí)法業(yè)務(wù)的梳理、細(xì)化、定義提出執(zhí)法業(yè)務(wù)平臺(tái)和執(zhí)法監(jiān)管平臺(tái)耦合,利用第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、快速反應(yīng)、規(guī)范查處，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管,監(jiān)督執(zhí)法者履職，按執(zhí)法程序開展工作。該平臺(tái)的使用會(huì)解決執(zhí)法中的很多難題，從而節(jié)省人力物力、簡(jiǎn)化辦案程序、發(fā)現(xiàn)及時(shí)、證據(jù)準(zhǔn)確，效果較好。

綜上所述，我認(rèn)為，只要領(lǐng)導(dǎo)重視、部門支持、群眾理解，再合理運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)手段，就能將國土執(zhí)法水平提高到更高的層次。

（作者單位：河南省國土資源廳）